公务员数字胜任力的构建与提升

徐晓日 刘丹琳

［摘  要］数字胜任力是数字治理时代公务员的“基本功”。我国数字政府建设已经进入持续深化的关键时期，加强公务员数字胜任力建设显得尤为重要且紧迫。我们对公务员数字胜任力进行了明确界定，提出从数字化工具操作能力、数字化信息处理能力、数字化沟通协作能力、数字化安全管理能力、数字化学习创新能力、数字化公共服务能力六个维度构建公务员数字胜任力框架体系。在此基础上结合公务员管理的各主要环节，从完善选拔录用机制、健全教育培训体系、创新考核激励机制三个方面提出了提升公务员数字胜任力的具体建议。

［关键词］数字治理；公务员；数字胜任力；数字素养

［中图分类号］D60  ［文献标志码］A  ［文章编号］1672-2426（2022）10-0009-06

一、问题提出与文献综述

我国数字政府建设已经进入持续深化的关键时期，各级公务员作为数字政府建设的主导者和承担者，是否具备相适应的数字胜任力，已经成为决定数字政府建设和数字治理能否向縱深方向发展的关键因素。党和政府高度重视公务员数字胜任力建设，2021年11月中共中央网络安全和信息化委员会印发《提升全民数字素养与技能行动纲要》（以下简称《行动纲要》），将领导干部和公务员数字素养提升列为重点工程；《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》（国发〔2022〕14号）着重强调提升干部队伍数字思维、数字技能和数字素养，创新数字政府建设人才引进培养使用机制，建设一支讲政治、懂业务、精技术的复合型干部队伍。

从世界范围来看，公务员的数字胜任力已日益受到各国政府的重视。英国的《政府改革宣言》《英国数字战略》明确提出发展公务员数字技能，以充分运用数字技术优势优化政府服务、推动经济发展。美国的《联邦数字战略框架》强调通过教育培训提升联邦政府公务员的数字技能，以弥合公务员数字胜任力与数字治理趋势的差距。各国政府的行动表明：数字治理时代的公务员数字胜任力建设，已经成为推动政府数字化转型的重要方向。

当前学术界对公务员数字胜任力进行了一定的研究和探索。对公务员数字胜任力的研究主要起步于对公务员信息素养、媒介素养的研究。随着信息化的发展，公务员的信息素养、媒介素养日益被关注，二者虽各有侧重，但在本质上都是对信息的选择、理解、评估、应用以及创造能力［1］［2］，具有代表性的研究成果有：钟凤菊将公务员信息素养划分为信息观念、信息意识、信息能力、信息知识、信息道德五个板块［3］，张义文等从信息文化素养、信息知识素养、信息能力素养三个维度构建公务员信息素养评价模型［4］，李彦将公务员媒介素养划分为两个层面：作为受众运用媒体跟踪和研判媒介信息的能力、作为传播者参与信息的生产和传播的能力［5］。伴随大数据的技术、资源和思维源源不断地嵌入政府治理场景，内涵更加广泛的公务员数字素养成为与时俱进的主要研究方向［6］，代表性的研究成果包括：王惠琴将基层领导干部数字素养划分为数字认知素养、数字能力素养、数字实践素养三个内在维度［7］，丁梦兰从技术域、信息域、交流域、内容创建域、安全域、问题解决域六个维度构建公务员数字素养评价体系［8］。然而，现有相关评价体系大都存在覆盖不全、指标模糊、内部交叉等局限性。明确数字政府建设对公务员数字胜任力的要求，构建公务员数字胜任力框架体系，探索有效提升公务员数字胜任力的路径已经成为政府和研究工作者亟待解决的问题。

二、公务员数字胜任力提升的重要性与紧迫性

数字政府建设意味着设施设备与技术的数字化转型，数字化设施建设与数字治理实效之间存在着不容忽视的“鸿沟”，“人的因素”在其中发挥着主导作用，公务员数字胜任力水平必须跟上数字政府建设快速推进的步伐。

（一）主体“功能”：数字政府建设中“人”的主导性

在数字政府建设过程中，一些地方政府非常注重引入先进的数字化设施设备、开发具有地方特色的数字化系统，出现了一种片面追求“物的数字化”的偏离现象。然而，数字设施与技术本质上是优化治理流程、提升治理效能的“工具”，数字政府建设中“物”的工具性和“人”的主导性是毋庸置疑的。数字化工具的使用与否、如何使用、用于何处都取决于“人的因素”。公务员作为数字化工具的实施者与应用者，是否具备相应的数字胜任力，是数字化工具能否充分发挥其优势的关键所在。如果公务员缺乏数字胜任力，容易导致两种后果。一是“动能不足，资源浪费”，尤其是在部分农村地区。由于当地个别驻村干部数字胜任力不足，难以将数字技术运用于公共服务，即使当地政府已经投入大量财政完善数字基础设施，这些数字化“工具”也无法发挥作用，自然无法带来公共服务的优化与提升，反而在某种程度上造成了资源浪费。二是“数字增负，效率低下”。在压力型体制下，部分数字技能欠缺的公务员“被迫”与部门整体保持一致，采用数字工具完成日常工作。然而，事实上，由于缺乏数字技能，这部分公务员使用数字化工具的工作效率反而不如传统的工作方式，在实际中造成工作负担增加、工作效率降低。

（二）现实“张力”：公务员数字胜任力“实不应求”

数字政府建设的快速推进对公务员的数字胜任力提出了更高的要求，基于数据的决策制定、数字化政务服务平台建设、智慧监管机制构建等政府履职的数字化转型行动，迫切要求公务员具备与之相适应的数据收集与分析能力、在线政务服务能力、数据安全能力等。然而，目前我国公务员整体的数字胜任力与现实需求仍然存在不小的差距。《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》明确指出，干部队伍数字意识和数字素养不足是当前我国数字政府建设面临的突出“短板”。根据2018年全国城市公务员问卷调查结果，约40%的公务员表示比较了解怎么利用大数据改进政府管理，余下60%的公务员在此方面有待提升；约65%的公务员表示能够熟练运用信息技术开展工作，余下35%的公务员信息技术运用能力有待提升。［9］在实际工作中，不少公务员缺乏基本的数据搜集能力，无法在数据泛滥的环境中搜索到有效的、可靠的数据信息，使“用大数据决策、用大数据说话”面临严峻的挑战。不少公务员缺乏必要的信息安全意识，无意泄露公务信息的事件屡见不鲜。诸如此类的问题在各个方面制约着数字政府建设的持续深入推进，公务员数字胜任力的实际水平与数字政府建设相适应的应然水平之间的“张力”日益凸显，公务员数字胜任力提升是我国政府当前面临的刻不容缓的问题。

三、公务员数字胜任力概念解析與框架构建

（一）公务员数字胜任力概念解析

公务员作为政府履行公共服务职能的具体承担者和执行者，其数字胜任力是政府数字治理的内在能力，是构成政府数字治理绩效的基本要素，已经成为公务员必备的“基本功”。在一定程度上，对于国家发展而言，公务员的数字胜任力建设比普通公民更加重要和关键。普通公民缺乏足够的数字胜任力，主要影响个人的学习、工作，甚至是日常生活；公务员缺乏达到履职要求的数字胜任力，不仅影响个人发展，更会阻碍数字治理优化和数字政府建设，影响治理效能提升和实现公共利益最大化。2006年，欧盟正式发布的《终身学习核心素养：欧洲参考框架》首次提出数字胜任力（Digital Competence）这一概念，作为欧盟八大核心素养之一，将其定义为21世纪公民“在工作、就业、学习、休闲及社会参与中自信、批判和创新性地使用信息技术的能力”。相较于基础性、常识性的技能或素养（Literacy），胜任力（Competence）是一种指向具体职业或领域的关键性、高级别的能力。［10］欧盟于2017年更新发布的公民数字胜任力框架（Digital Competence 2.1），从信息与数据素养、数字沟通与协作、数字内容创建、数字安全、数字问题解决五个维度构建公民的数字胜任力框架［11］10。联合国教科文组织2018年发布的《全球数字素养框架（DLGF）》由软件和设备操作技能、信息和数据素养、沟通与协作、数字内容创作、安全、问题解决能力、职业相关能力七个一级指标组成［12］。有国外学者在分析来自世界各地的70多个21世纪信息素养和数字胜任力框架的基础上，总结了公民数字胜任力的关键要素，包括通信技术、创新和创造力、批判性思维、内容生产、沟通、合作、信息素养等［13］。

综上所述，本研究将公务员数字胜任力定义为公务员利用数字思维、数字技术提升履职效能，适应数字治理需求，优化政府公共服务的综合能力。公务员数字胜任力既包括信息处理、沟通与协作、安全、创新等对普通公民数字胜任力的基本要求，还包括在此基础上发展延伸以满足数字政府建设的履职需求。

（二）公务员数字胜任力框架构建

我国公务员内部分工明确，职责差异明显，不同职位对应的数字胜任力有所差异，但也存在更多共同的基础能力要求。本研究从数字化工具操作能力、数字化信息处理能力、数字化沟通协作能力、数字化安全管理能力、数字化学习创新能力、数字化公共服务能力六个维度构建公务员数字胜任力框架体系，其中，前五个维度构成基础性、通用性的数字胜任力，是每一个公务员都应当具备的数字胜任力，数字化公共服务能力是履行特定领域公共服务职责对公务员数字胜任力的要求，是相应职位公务员在基础性数字胜任力基础上，需进一步发展的职位性数字胜任力。

1.数字化工具操作能力。数字化办公已经成为公务员工作的常态，日常的公文传输、会议、文件创作大都需要借助数字化工具。如果公务员缺乏基本数字化工具操作能力，不仅无法充分发挥数字化工具的作用，甚至难以完成日常基本工作。数字化工具操作能力是最基础的数字胜任力，包括硬件设备操作能力和软件系统操作能力两个方面。（1）硬件设备操作能力，包括对电脑、打印机、扫描仪、光盘、U盘、投影仪等常用办公数字设备的操作能力。（2）软件系统操作能力，包括对Office、WPS等文件处理软件，微信、腾讯会议、钉钉等常用通信和办公软件，政务APP、部门内部绩效考核系统、公文传输系统等部门内部开发或引进的专门软件或系统的操作能力。

2.数字化信息处理能力。在数字环境中，循证治理的重要性日益突出，信息处理能力是数字治理中用数据说话、用数据管理和用数据决策的基础，包括信息收集能力、信息评估能力、信息应用能力三个方面。（1）信息收集能力是指能够明确信息需求，并在数字环境中搜索和获取有效信息的能力。在大数据时代，公务员应当能够熟练运用信息检索工具，通过政府官网、微信公众号、普通互联网搜索等方式收集到所需信息。如果缺乏通过互联网收集信息的能力，那么就会陷入与信息时代脱轨的困境。（2）信息评估能力是指能够判断和评估信息的价值，对信息进行评估和筛选的能力。当今时代，信息泛滥、信息爆炸、信息过载现象十分突出，过度“丰富”的信息资源反而在一定程度上增加了信息使用难度，怎样在纷繁复杂的信息环境中判断信息的可靠性、可信度、可用性，进而精准筛选出有效信息，过滤无效信息、过时信息和虚假信息，已经成为公务员面临的一项挑战。（3）信息应用能力是指能够合理组织和应用信息，以充分有效的信息辅助政府管理和决策的能力。收集和筛选信息的最终目的是服务政府管理和决策，但“一手”信息资源往往与政府所需的决策依据存在差距，这就要求公务员具备对不同信息资源进行整合、对比、分析，挖掘其中包含的现实结论，并将其转化为政府决策依据的能力。

3.数字化沟通协作能力。数字工具为提升政府内部信息沟通与协作效率提供了技术支撑，公务员的数字化沟通协作能力则是将这一技术优势转化为现实的必备能力，包括数字化信息交流能力和数字化在线协作能力两个方面。（1）数字化信息交流能力是指能够利用数字化技术提升信息传递效率、促进公务信息与数据共享的能力。数字技术的运用促进了信息资源在纵向上的跨层级传递，还将分散的数字化信息单体组建成跨地域、跨部门的信息网络。公务员需明确自身在信息网络中的定位，善于利用远程会议、即时通信消息、电子文件传输等方式，打破时间空间限制，高效、精准地接受和传递政务信息。（2）数字化在线协作能力是指能够利用各种数字技术和平台有效开展内部协作的能力。数字治理中，跨层级、跨部门协作需求日益增加，领导干部要善于利用政务APP、钉钉、飞书等数字化平台建立线上项目工作组，借助数字化工具进行任务分解、进度统计，实时接收执行反馈。各级公务员要培养良好的在线协作能力，以胜任线上项目协作工作。

4.数字化安全管理能力。数字技术的发展加剧了信息安全风险，政府公务信息是重要的国家资产，往往涉及广大人民的切身利益，一旦泄露便可能损害公民利益和政府公信力。维护信息安全是公务员在数字治理中的重要职责，数字化安全管理能力是公务员必不可少的数字胜任力，包括公务信息安全管理能力和个人信息安全管理能力两方面。（1）公务信息安全管理能力。公务员要树立高度的公务信息安全意识，具备安全使用、管理和存储公务信息的能力。公务员要熟悉并严格遵守保密规定，提高公务数据安全警惕性，具备信息安全保护的相关知识技能，在日常工作中，主动加密或备份重要数据，废弃文件要及时销毁，避免因认识不清或疏忽大意导致公务信息泄露。（2）个人信息安全管理能力。公务员也应具备个人信息保护意识和相关知识技能，保护自身信息安全。公务员的个人信息与公务信息联系紧密，个人信息泄露也可能会威胁公务信息安全，例如个人微信账号被盗取可能会导致聊天记录中的公务信息泄露。因此，公务员在日常生活中，也要注意不随意访问来源不明的网站和链接，不随意下载未知类型的软件，对于网络账户要设置高强度的保护密码，使用公共网络时注意清理个人痕迹。

5.数字化学习创新能力。數字技术的快速发展要求公务员具备终身学习意识、持续创新能力，以适应数字治理的更新和变革。（1）数字化学习能力。包括主动适应数字治理需求的适应型学习能力和利用数字化平台提升学习效率的优化型学习能力。一方面，数字化的快速发展不断催生新的治理需求，也不断更新政府治理方式和技术运用，公务员要具备与时俱进的主动学习意识，积极学习了解新兴技术。另一方面，数字化学习平台的不断升级，为及时学习、灵活学习、高效学习创造了更优条件，公务员要善于利用数字平台加强理论知识学习，通过学习强国APP、在线干部教育平台学习党的理论和方针、政策。（2）数字化创新能力。在具备合格数字化学习能力的基础上，公务员要培养自身数字化创新意识，在宏观层面，要善于利用数字技术创新社会治理模式，从数字化视角分析和挖掘社会治理的新机遇和新挑战，例如积极发展数字化助企、惠企服务新模式，发展教育、医疗等公共服务资源的数字化供给和网络化服务新模式。在微观层面，要善于将新兴数字化工具创新性地运用到工作中，例如，利用数据提取和录入技术完成机械的数据录入工作，有效提升工作效率。

6.数字化公共服务能力。数字化公共服务能力是适应特定领域公共服务的数字胜任力要求。本文结合《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》中关于构建协同高效的政府数字化履职能力体系的规定，提出数字政府建设中五类重要的数字化公共服务能力：（1）在线政务服务能力。公务员需具备利用在线政务服务平台，为公民和企业提供统一证照审批、医保查询结算、积分落户办理等高效优质的在线政务服务的能力。（2）数据库构建和管理能力。公务员需具备充分汇聚整合多源数据资源，构建治理基础数据库，进行动态监测、统计分析、趋势研判的能力，提升政府决策和管理的科学性、精准性。（3）智慧监管能力。公务员需具备运用数字监管手段，弥补监管短板，提升监管效能，有效维护公平竞争的市场秩序的能力。（4）政务公开能力。公务员需具备依照政府信息公开保密审查制度，依托政务公开信息化平台，发挥政务新媒体优势，及时、高效、准确公开政务信息的能力。（5）智慧应急能力。公务员需具备利用数字技术进行风险监测、指挥救援、物资保障以及应急监督管理，提升政府应急管理水平的能力。

四、公务员数字胜任力提升路径

公务员数字胜任力建设是一个系统工程，应贯穿公务员“选拔录用—教育培训—考核激励”整个过程，多阶段、多层次、多方位全面提升新时代公务员数字胜任力。

（一）完善选拔录用机制，把好数字胜任力“门槛”

数字胜任力是公务员职业胜任力的重要组成部分，应在选拔录用过程中，将数字胜任力纳入考察范围，把好数字胜任力“门槛”，保证新入职公务员都具备基本的数字胜任力。然而，我国当前的公务员招考一般分为笔试和面试两个环节，笔试主要由行政能力测试和申论测试两部分构成，考查内容主要包括阅读理解能力、判断推理能力、资料分析能力、问题解决能力、文字表达能力及常识判断能力等，而面试主要考查综合分析能力、语言表达能力、应变能力、计划组织能力等，其中，基本没有涉及数字胜任力相关内容。对此，要完善选拔录用机制，一是要适当将数字胜任力纳入公务员招考综合考查内容。在笔试环节，适当设置数字化工具操作能力、信息处理能力、安全管理能力相关基础知识，在面试环节，适当考查应试者数字化沟通协作能力、学习创新能力、公共服务能力等，也可增设计算机操作基础能力测试。二是对数字胜任力有特殊要求的职位可适当设置相关资格证书作为报考条件。数据库管理、财务管理、智能风险监测等职责履行对数字胜任力有更高“需求”，对应职位招录时可将相关专业技能证书、计算机等级证书作为报考条件，提高数字胜任力“门槛”。三是要加大政府数字人才引进力度。由组织部门制定并定期发布数字人才需求目录，精准引进急需且紧缺的数字人才。

（二）健全教育培训体系，构建数字胜任力发展“平台”

教育培训是提升公务员数字胜任力的重要途径，中共中央印发的《2018—2022年全国干部教育培训规划》明确提出，要开展互联网、大数据、云计算、人工智能等新知识新技能学习培训，帮助干部完善履行岗位职责必备的基本知识体系。实施公务员数字胜任力提升工程，要着力推动健全分层次、分类别、分阶段的公务员数字胜任力培训体系。一是要建立全覆盖、差异化的数字胜任力培训课程体系。在通用性数字胜任力的基础上开展调研，明确各部门、各职位对数字胜任力的要求，研究设计覆盖不同职位、不同层级、不同地区的公务员数字胜任力培训课程，重点开展面向新入职公务员、农村公务员、领导干部的数字胜任力培训，并加强对统计部门、财税部门等对数字胜任力有更高专业要求的部门开展专业化的公务员数字技能培训。二是要丰富数字胜任力培训的内容和方式。一方面，要发挥数字化培训的灵活性、高效性、共享性优势，依托数字技术优化公务员教育培训在线平台，增加公务员数字胜任力培训的优质教育资源供给。另一方面，数字胜任力培养具有较强的实践性，要综合利用讲授式、案例式、体验式多种教学方法，依托数字企业、智慧社区、“一网统管”中心设立实践教育基地，经常性地组织开展现场教学，引导公务员“深入一线”，在实践中提升数字胜任力。

（三）创新考核激励机制，强化数字胜任力“内驱力”

公务员考核主要依据德、能、勤、绩、廉五个方面对公务员进行全方位考核。其中，“能”是指履行职责的业务素质和能力，“绩”是指完成工作的数量、质量、效率和所产生的效益。目前，公务员考核暂未制定全国统一的标准，但对“能”与“绩”的传统考核都较少关注公务员的数字胜任力。随着治理环境的数字化变革，数字胜任力已经成为公务员的一项“基本功”，理应将公务员数字胜任力纳入考核评价范围，激发公务员提升数字胜任力的内在驱动力。一是将数字胜任力的各项能力纳入业务素质和能力（“能”）的考评范畴，将公务员数字胜任力要求与绩效考核（“绩”）相结合，构建数字治理时代公务员考核评价体系，引导公务员增强数字意识，主动学习，提升数字胜任力，善于利用数字技术提升治理效能。二是要重视考核结果的运用导向，将考核评价与晋职晋级等激励机制相挂钩，增强公务员提升数字胜任力的自觉性、主动性和积极性。三是要选树公务员数字胜任力发展的优秀典型，选拔加强公务员数字胜任力培养的优秀个人和部门，对其优秀经验加以宣传推广，营造数字胜任力建设的浓厚氛围。

参考文献：

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［13］Karsenti T，Poellhuber B，Parent S，et al.What is the digital competency framework？［J］.Revue Internationale Des Technologies en Pédagogie Universitaire/International Journal of Technologies in Higher Education，2020，17（1）：11-14.

责任编辑  宋桂祝

［收稿日期］2022-08-15

［基金项目］国家社科基金一般项目“我国数字治理中个人信息保护的政府管理体制机制研究”（21BZZ077），主持人徐晓日；

南开大学亚洲研究中心项目资助项目“网络舆情治理问题研究”（AS1911），主持人徐晓日。

［作者简介］徐晓日（1970—  ），男，吉林长春人，南开大学周恩来政府管理学院副教授，法学博士，硕士生导师，主要从事公共行政、数字治理、网络舆情等研究。

刘丹琳（2001—  ），女，天津人，南开大学周恩来政府管理学院硕士研究生，主要从事数字治理研究。