城市老旧小区治理的实践逻辑

摘要：城市老旧小区作为社会治理的重要组成部分，是我国城市基层治理的一大难点。文章通过对上海市H小区老旧自行车整治行动的调查分析，探讨了城市老旧小区治理的实践逻辑，主要体现在民意征询、资源保障、文化嵌入及合作共治四个方面。城市老旧小区治理应以尊重居民意愿为先，通过资源保障动员居民参与，以文化嵌入培育社区意识和形塑居民行为，同时政府力量、市场力量和社会力量就社区公共事务结成合作伙伴关系，在建立议事机制、嵌入机制、动员机制和互惠机制的基础上展开合作共治。

关键词：社区治理；老旧小区；共治；实践逻辑

基金项目：国家哲学社会科学基金一般项目（18BZZ010）。

作者简介：曹逸航，上海师范大学哲学与法政学院（上海200234）。

中图分类号：D669.3文献标识码：A文章编号：2095-5103（2022）08-0110-04

城市老旧小区主要指单位制解体前由政府和单位共同出資建设的居民区，其不单单具有时间维度上的老旧，还蕴含了由单位制住房转换为私人产权住房所带有的特殊性和复杂性特征。这些老旧小区大多地处中心城区，人口密集，具有许多共性特征，并面临相似的治理难题。在空间属性上，建筑年代久远、整体规划不足、产权结构复杂，普遍具有基础设施老化、配套设施不齐、环境卫生不佳、绿化面积少等问题；在居民构成上，一些有能力改善居住条件的居民流出，一些难以承担较高居住成本或外来务工人口的进入，居民构成逐渐老龄化和成分复杂化。基于在产权结构、居民构成和历史遗留问题上的特性，老旧小区治理亟待进行针对性的类型研究[1]。本文以上海市H小区老旧自行车整治行动为案例，探索老旧小区治理的实践逻辑，不仅有助于提升老旧小区治理能力和公共服务水平，而且对当前城市老旧小区治理实践具有借鉴意义。

一、案例介绍：上海市H小区老旧自行车整治行动

2015年以来，上海市政府聚焦社会治理与基层建设先后印发一系列文件，对住宅小区管理体制机制、物业服务市场机制、社区自治共治机制、解决民生突出问题作出具体要求。经过近三年的努力，上海市住宅小区综合治理呈现良好发展态势。为巩固工作成果和创新社区治理，市政府制定《上海市住宅小区建设“美丽家园”三年行动计划（2018-2020）》，进一步推动形成“党委牵头、政府监管、市场服务、社会参与、居民自治、法治保障”六位一体、良性互动的住宅小区综合治理格局。随后，各行政区紧密开展“美丽家园”建设项目，围绕住宅小区运行安全、公共管理秩序、环境整洁三个方面，进行了旧住房修缮改造、小区设施设备更新改造、公共服务供给质量改进、小区环境综合整治、小区垃圾综合治理、小区车辆停放管理等各类项目。

H小区是20世纪90年代建成、位于上海静安区的一个老旧小区，主要由售后公房组成。随着共享单车的大规模投放，H小区出现了愈来愈多的老旧自行车，且乱停乱放现象严重。那些随意停放在楼道内外和车棚内外的自行车，不仅影响居民出行、破坏环境美观，还会带来安全隐患。为打造“美丽家园”，回应居民对安全出行、环境美化、车辆停放的诉求，居委会决定开展居民区老旧自行车整治行动。

凭借着居民的高赞成率，居委会向街道自治办申请了自治金来支持此次行动，通过正式申报程序后，“变废为景”居民区老旧自行车整治项目得以立项。随后，居委会发动各个楼组长进行非机动车辆情况的排摸，挨家挨户引导居民填写排摸表（包括有无自行车和电瓶车、车辆停放位置、废旧车是否愿意参与赎买、是否愿意根据社区规划停放车辆等问题）。经排摸和走访，居委会、业委会、物业和第三方社会组织齐聚在一起，根据排摸结果和走访情况对“无主”或“有主”的“僵尸车”及“有主”非机动车等类型制定了分类整治计划。

在社区志愿者和街道市容所工作人员的通力协作下，一大批“无主”车被清理出小区。接着，H小区采用“赎买”的方式来回收居民家的废旧车，如居民推出自家自行车换取米油等生活必需品。活动开始后，居民积极性较高，纷纷推出自家闲置的自行车来参与赎买，有的居民还帮忙宣传活动，两次赎买活动最终回收近上百辆废旧自行车。为了实现“变废为景”，居委会邀请第三方设计团队对废旧自行车的部分零件进行拆除和重组，一根根链条变身成彩色星星，一个个轮胎化身为彩环，彩环内图文并茂地宣传着变废为宝理念和绿色生活方式，都展示在H小区健身苑的墙面上，成为了一道社区景观。此外，为保证其他非机动车辆有效管理的持续性，居委会为H小区所有居民的非机动车定制了专属停车牌，并与业委会、物业和第三方社会组织一起制定了符合H小区特点的非机动车辆停放制度。

当整治行动进入尾声，整治成效已经显露。小区环境明显得到改善，但乱停放现象极易复发，仅仅一次的专项整治是不够的，还需要长效管理机制的建立。这其中，居委会、志愿者、居民自身发挥着关键的组织作用：群防群治志愿者队伍主动站了出来，每位志愿者轮班检查非机动车停车牌，并巡逻小区停车秩序；同时，居委会每月出动一次，由书记亲自带队，联合志愿者、共建单位开展志愿服务，将一辆辆车摆放整齐。时间一长，志愿者与社区组织成员的行为潜移默化地感化了居民，居民们逐渐形成了规范停车的自觉性。

这次整治行动以后，H小区经常会开展环境卫生整治活动，如清理楼道堆物、清洁公共场地，同时进行垃圾分类红黑榜公示、环保积分礼品兑换、可回收废品手工制作、爱护母亲河等活动，这些活动唤醒了居民的环保意识，越来越多的居民加入志愿者队伍中，同街道、居委会、业委会、物业和共建单位一起行动，为居民创造了一个干净整洁的生活环境。

二、案例分析：城市老旧小区治理的实践逻辑

（一）民意征询：尊重居民意愿为先

“美丽家园”建设作为创新社区治理的手段，其根本目的在于解决住宅小区中居民最直接、最关心、最现实的民生突出问题，那各类项目理应以居民意愿为先。居民是社区治理的主体，除了社区民生项目的生成，项目的实施和评估过程中同样应当充分听取和尊重居民的意见，把居民参与、居民满意作为“美丽家园”建设的衡量标准。整治行动前期，楼组长通过排摸每户居民家的非机动车辆情况，使居民获得参与感；整治行动中期，居民采取参与和宣传“赎买”活动的行为，让自己从私人领域进入公共领域[2]；整治行动后期，居民在志愿者与书记的引导下开始关注停车秩序，进一步使居民培养了停车自觉性，强化了社区意识。

不同类型的小区有不同的特点，其空间属性和居民构成情况不一，如果按照相同的核定项目进行修缮，会忽视具有异质性的住房[3]。表面化与形式化的核定项目，从政府的分析视角出发自上而下进行落实，不以居民意愿为先，实施后可能居民不满意、不方便，最终会落得一个吃力不讨好的结果，也与“美丽家园”建设的价值相悖。需要明确的是，居民是社区居住生活的“当事人”，对住房有着最直观的感受，在生成、实施和评估社区民生项目之时应该征询广大居民的意见，综合考虑居民的真实需求。

（二）资源保障：社区资源的活化

社区资源即社区可支配、可动员的物质和非物质资源[4]，包括组织资源、社会资源、物质资源、文化资源等。社区治理离不开社区资源的保障，各治理主体通过挖掘、共享和整合社区内外资源，推动社区公共事务的治理。H小区老旧自行车整治行动在物质资源、社会资源、人力资源的赋能下得以完成。

首先，物质资源构成了整治行动的基础。无论从历史惯性还是当下现实来看，目前社区自治的内生动力和外显能力还较弱，社区治理往往需要借助政府的大力推动，尤其是政府在制度上的创制[5]。H小区所在的T街道在2018年初出台了自治金的使用办法，用于支持居民区开展自治建设，街道鼓励居民区以“居民需求”为导向积极申报自治金项目回应群众诉求。在T街道自治办等部门的支持下，H小区使用自治靓家类项目资金完成了老旧自行车整治行动。在整个整治行动过程中，自治金构成了重要基础。没有资金支持，后续行动难以为继，正是基层政府的物质资源赋能得以推动项目实施。其次，熟人社会资源是整治行动的动力。一方面，“熟人社会”底色促进了社区精英的形成和作用发挥。小区中有这样一批社区能人，他们同时担任着党支部、楼组自治团队、志愿者队伍和文娱组织的骨干成员，拥有充分的精力、足够的耐心和奉献精神，强动员能力和组织能力积累起被其他居民认可的威信，是天然的社区精英。另一方面，这些社区精英凭借人情、面子、声誉、信任等社会关系资本，并通过感召、诱导、奖励等柔性策略能够实现对普通居民的动员。在整治行动过程中，社区精英发挥着媒介作用，动员居民参与老旧自行车的排摸与赎买过程，并作为监督者、示范者带动居民加入社区环境治理中，有助于居民从“要我参与”转变为“我要参与”。再次，人力资源为整治行动提供了支撑。H小区的党员和志愿者充当着环境卫生整治活动的主力军，在居委会的组织下，楼组长、党员志愿者、群防群治志愿者、垃圾分类志愿者、护河志愿者冲锋上前，充实了人力资源，弥补了治理主体的单一性。

（三）文化嵌入：社区氛围的营造

“美丽家园”建设旨在改善住宅小区居住条件、居住环境等硬件问题，但实质上也是一个培育社区意识、重塑社区规范、重建社区网络的过程。因此，创新社区治理不仅需要组织、结构等方面的硬嵌入，更需要价值、文化等方面的软嵌入[6]。基于建设“美丽家园”背景所进行的一系列活动而衍生出来的社会文化因素，一定程度提升了居民的社区认同感，塑造了社区整体文化氛围。

以环境卫生整治为例，H小区通过“党建共建”形塑社区环保文化理念，居民区党总支与多家单位党支部进行结对共建，并将环境保护纳入平时党建联建活动中，多次组织小区楼道整治活动，不仅增进了党组织之间的联系，还在活动中形成了“绿色、环保、合作、高效”的理念。同时，H小区以多样化、持续性的环保活动，让低碳环保理念深入人心。居民的环保意识和参与意识在活动中得以培育和发展，并逐步适应性地调整自己的行为。社区环境好转的过程，是社区共识性规范生成与成熟的过程，居民涉及社区环境利益的行为逐渐规范化。在H小区环境治理中，也形成了垃圾分类制度、非机动车辆停放制度、文明养犬公约等制度性规范，以及归拢停车、杜绝高空抛物等非制度性规范，而不论是制度性规范还是非制度性规范，都有利于形成自我约束的环境行为，长此以往，会演变为一种习惯。当居民习惯带有社区烙印，日渐会塑造出一种独特的社区文化氛围，从而推动形成“你中有我，我中有你”的社区网络。

（四）合作共治：多重机制的融合

合作共治是实现社区善治的一种重要途径，政府力量、市场力量和社会力量以社区治理为出发点，就社区公共事务结成合作伙伴关系[7]，共商行动方案，协同生产社区服务，形成共同治理新格局。不仅展现在本案例中，还适用到往后的一系列社区公共事务治理中。目前，政府针对“美丽家园”建设投入了大量资金，但仍有一些绿化修剪养护、环境卫生整治、基础设施维护等需要后期进行合作共治，依靠于政府的帮助、社区“三驾马车”的引导、居民的配合、社会组织的介入及相关企业的协助。

以环境卫生整治为例，H小区的合作共治建立在议事机制、嵌入机制、动员机制、互惠机制的基础之上。其一，通过建立议事机制，保障利益相关者的社区议事权利。小区的环境卫生整治是一项社区公共事务，需要在面对面的议事中进行民主协商与沟通协调，多方主体要在倾听中协商方案，在沟通中调整意见，最终达成各方共识的行动方案。其二，通过建立嵌入机制，实现政府对社区的赋权与增能。社区自治的强化必须在政府的嵌入结构下展开，是一种有嵌入的自治，这种嵌入既包括政策方面的制度性嵌入，以基层政府出台政策和社区进行衔接为表现，也包括管理层面的操作性嵌入，表现为干部的指导、资金的支持等等[8]。其三，通过建立动员机制，推动居民参与社区治理。一方面是党组织对党员的政治动员：党员干部基于较强的动员能力和组织能力被其他居民信服，充当着社区进行居民动员的重要媒介，而发挥社区精英媒介作用的前提是对社区精英的动员，主要依赖于对党员进行思想教育和责任培养等政治动员；另一方面是社区精英对居民的情感动员，社区精英往往通过人情、面子、声誉、信任等社会关系资本实现动员。其四，通过建立互惠机制，增进主体间的信任。在社会交往中，主体间的互利互益才能够促成合作行为。同时，只有当居民通过参与某一社区行动得到了反馈，才更易推动下一次社区行动，形成循环。

三、结论与讨论

通过对上海市H小区老旧自行车整治行动的案例分析，得出以下结论：城市老旧小区治理的实践逻辑，主要体现在民意征询、资源保障、文化嵌入及合作共治四个方面。城市老旧小区治理应以尊重居民意愿为先，通过基层政府的物质资源赋能、社区精英的熟人社会资源驱动、志愿者的人力资源支持来动员居民参与，以文化嵌入来培育社区意识和形塑居民行为。同时，政府力量、市场力量和社会力量就社区公共事务结成合作伙伴关系，在建立议事机制、嵌入机制、动员机制、互惠机制的基础上展开合作共治。在多主体参与的基层治理体系下，社区共建共治共享治理格局成为趋势，老旧小区治理的核心在于如何将分散的社区居民重新整合起来，发挥实质性的自治力量，实现老旧小区的组织化。

参考文献：

[1]林雪霏.协商民主与老旧社区的“集体危害品”治理[J].国家行政学院学报，2018（2）.

[2]周亚越，吴凌芳.诉求激发公共性：居民参与社区治理的内在逻辑——基于H市老旧小区电梯加装案例的调查[J].浙江社会科学，2019（9）.

[3]郭亚茹.迈向共治：老旧小区改造中的社区治理路径——以上海市G小区“美丽家园”建设为例[J].安徽行政学院学报，2021（5）.

[4]李伟梁.社区资源整合略论[J].重庆邮电大学学报（社会科学版），2010，22（4）.

[5]刘江，付易东，石胜涛.“旧改”背景下城市老旧社区社会治理创新探索——以广州X街为例[J].华南理工大学学报（社会科学版），2021，23（1）.

[6]宋洋.老旧社区治理的创新之道及其内在逻辑——以北京市HC社区治理经验为例[J].学习与探索，2021（11）.

[7]王芳，邓玲.从自治到共治：城市社区环境治理的实践逻辑——基于上海M社区的实践经验分析[J].北京行政學院学报，2018（6）.

[8]汪锦军.政社良性互动的生成机制：中央政府、地方政府与社会自治的互动演进逻辑[J].浙江大学学报（人文社会科学版），2017，47（6）.

责任编辑：朱婧婧