论行政处罚决定的公开

刘欣

摘 要：《行政处罚法》第48条新增行政处罚决定公开的条款，从实践和立法背景上综合来看，都具有设置的必要性。但还是存在诸多问题需要进一步解释，第48条可能会架空《行政处罚法》第9条声誉罚作为一项独立处罚类型的价值，公众的知情权和违法当事人的隐私权如何平衡，以及“具有一定社会影响的行政处罚决定”应当如何界定，这些问题都值得深入探讨。

关键词：行政处罚决定;政府信息公开;声誉罚;知情权与隐私权

中图分类号：D922.1文献标识码：A 文章编号：1009 — 2234（2022）08 — 0117 — 05

《行政处罚法（修订草案）》的一审稿第45条规定：“行政处罚决定应当依法公开”;而二审稿第46条则规定：“行政处罚决定应当按照政府信息公开的有关规定予以公开”。由此可以看出，从一审稿到二审稿，立法者的态度发生了巨大的变化，由原来的绝对公开转变到了以不公开为原则，以公开为例外的立场。最终确定为新法第48条：“具有一定社会影响的行政处罚决定应当依法公开。”总的来说，此条款的设置是“行政执法三项制度”的具体落實，获得了学术界和实务界的广泛肯定，[1]利用信息化、现代化的方式推动建设阳光型政府。

然而关于这一条款的理解与适用还存在诸多争议，比如可能会架空《行政处罚法》第9条声誉罚作为一项独立处罚类型的价值，公众的知情权和违法当事人的隐私权如何平衡，以及“具有一定社会影响的行政处罚决定”应当如何界定，这些问题都有待进一步解释和澄清。

一、行政处罚决定公开的背景

（一）实践背景

在增订这一条款前，地方上已经建立起了专门的行政处罚信息公示平台，也与“信用中国”、“国家企业信用信息公示平台”等网站共享行政处罚的信息。国务院全面推开“双随机，一公开”使得行政处罚决定公示成为一种行政手段，特别是在工商行政管理部门加强市场监管的方面，随机抽取检查对象、随机选派执法检查人员，及时公布查处结果。这些探索产生了积极的效果，例如吉林省食药监局公开对长春长生公司的行政处罚决定，推动加强各地对医药产品的监管力度。但是这些看似颇有成效的治理方法背后也存在着管理上的漏洞，造成目的和结果的背离。在法律没有进行明确规定的情况下，行政处罚决定的公开就会形成实践中的乱象，进而造成社会公众对任意公开行为的恐慌感，影响行政机关的权威性。例如，2010年武汉警方在街头张贴公告实名曝光卖淫嫖娼人员的姓名。关于行政机关是否有权公开且不加处理地公布相关人员信息，引起轩然大波。[2]在当前的信息传播条件下，行政处罚决定公开是与信息社会紧密结合的，信息传播速度越快，对违法行为人等当事人名誉、个人信息的挑战越大，进行法律控制就越有必要，实践中已经出现不少因行政处罚公开个人信息的行政诉讼案件。各机关的行政决定公开行为大多推行自动化、普遍性方式，所以很容易导致泛化。[3]比如，检索“陕西省政务服务网的行政处罚”，公开的信息基本是与医疗事故处理有关的处罚决定，种类单一，范围狭窄。这种公示方式会消耗公众的精力，影响重要信息的针对性效果，使社会监督的功能减弱。这也是行政处罚决定公开的突出问题。

（二）立法背景

行政法治建设作为全面推进依法治国的重要环节，不断向纵深拓展。《行政处罚法》修订目的之一是固定各地方行政执法体制改革的先进经验，弥补立法上的空缺，而行政处罚决定公开就是其中一项政策先行制度。结合已有实践来看，行政处罚决定公开早已习以为常，中央和地方都已进行了大量制度探索，这也是一审稿公布此条款后未引起学界和实务界较大关注的主要原因之一。最早可以追溯到2000年国家税务总局发布的《税务稽查业务公开制度（试行）》（国税发〔2000〕163号），其中第3条规定：“税务处理（包括处罚）结果均可公开;案件税务处理结果应当按照规定公告。”再如，2010年《环境行政处罚办法》第72条规定：“除涉及国家机密、技术机密、商业机密和个人隐私外，行政处罚决定应当向社会公开。”在地方上，浙江省于2015年颁布了专门的《浙江省行政处罚结果信息网上公开暂行办法》。

行政处罚决定公开是对“行政执法三项制度”落实的具体表现之一，同时也与《政府信息公开条例》第20条第6项相衔接，在法律层面对行政执法公示制度改革进行确认。2011年，《中共中央办公厅、国务院办公厅关于深化政务公开加强政务服务的意见》强调：“重点公开行政机关在实施行政许可、行政处罚、行政收费、行政征收等执法活动中履行职责情况，积极探索执法投诉和执法结果公开制度。”2014年，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》首次提出：“推行行政执法公示制度。”当然，《国务院办公厅关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》是本条的最初制度来源。行政处罚作为行政执法的一项主要手段，也需遵循公开的基本原则。不仅有助于进一步提高行政管理透明度和政府公信力、保障公众知情权以及建设诚信社会，同时也能充分发挥行政处罚的预防作用。[4]

从一审稿到二审稿最终到新法的变化中，出现了专家学者的不同声音。有意见针对二审稿提出，行政处罚决定是针对行政相对人的一种负面评价，不同于《政府信息公开条例》主动公开的政府信息，并且其中涉及隐私权和知情权的价值冲突，所以不能完全按照政府信息公开的方式予以公开。[5]当然，立法机关对第48条从无到有的设定也采取了十分审慎的态度：最终确定不公开为原则、公开为例外的立场，并且不完全按照《政府信息公开条例》的方式予以公开，这是反对一刀切做法的中和选择。

二、行政处罚决定公开的功能定位

行政处罚决定公开无疑是一种信息公开行为，虽然它符合《政府信息公开条例》第2条规定的概念内涵，但也不能与政府职责信息、行政审批信息等中性政府信息相混同。[6]价值中立的政府信息用来规范行为，面向不特定对象，不涉及到某一具体行为最终结果的判断;而行政处罚决定恰恰相反，针对特定对象对其某种行为作出价值评判。因为行政处罚决定公开具有较强的公共属性，是行政机关进行行政管理结果的延伸。同时，公开行为涉及多方面利益、多重法律价值，因此其辐射面是比较广泛的。由上述分析可知，因为其具有多种功能取向，又涉及包含负面评价的声誉信息，所以对行政处罚决定公开的属性界定较为困难，在《行政处罚法》中更需要厘清它的功能定位，防止与其他条款“打架”。

（一）行政处罚决定公开的制度目的并非声誉制裁

在考量行政违法治理成本时，相较于其他制裁方式，行政处罚决定公开是一种迅速、影响深刻的治理方法，备受行政机关青睐。从事实层面来看，在关乎名誉权、隐私权等情况下，行政处罚决定公开的效果比处罚决定本身可能具有更大的制裁性，因为这直接影响到个人信息、名誉、商誉、信用等法益。因此可以看出，行政处罚决定公开在某种程度上具有声誉惩戒的性质。[7]但这不该是行政处罚决定公开设置的目的，虽然从经验主义层面来看，其具有一定合理性，但需要对此作出限缩性解释。首先，如果是为了再次打击违法行为人，行政机关就会处于是否保护个人信息和制裁两难的困境。更重要的是，这涉嫌违反一事不二罚的原则。[8]行政处罚决定公开的性质不能因其具有声誉罚的特点就简单地做出此种认定。

首先，行政处罚决定公开的声誉惩戒功能有违反《行政处罚法》第5条明确规定过罚相当的基本原则之嫌。在对违法行为人作出行政处罚后，打击就应该结束。再以公开的方式附加惩戒，无疑是进行了两次打击。对同一行为进行两次评价违反第29条一事不再罚原则，也与行政法基本精神的规制理性和比例原则相悖。特别是在如今信息传播速度飞快的时代，更要考虑公开行为的合理性。当然，也存在特殊情况，也许行政机关进行处罚时存在特殊的需求。比如，对违法企业进行的环境处罚仍远远小于其获利，此时可能需要启动次生性打击才能真正对其发挥惩戒作用，获得有效的社会治理结果。

其次，如果将公开行为附带的制裁效果认作是该制度设置的目的，则会与本次修法第9条所新增的“通报批评”发生重复性冲突，而行政处罚决定公开的泛化可能会导致声誉罚失去其最初的价值、没有存在的必要。也会导致行政处罚公开制度的异化运行，误伤当事人的合法权益。用社会舆论惩戒违法行为人，成为声誉罚的工具。通报批评和警告虽然都属于声誉罚，但是通报批评具有一定的公开性，其告知范围不限于行为人自己，还包括告知与行为有关的公民、法人和其他组织，[9]降低违法行为人的社会评价。虽然有观点认为通报批评不是行政处罚，但是不少单行法的规定暗示出通报批评是一种行政处罚。行政处罚决定公开在形式上与声誉罚大同小异，但在设立目的和价值取向上有本质差异。所以，从体系解释的角度来看，不应将声誉制裁效果认定为行政处罚决定公开的基本功能，否则会造成《行政处罚法》整体逻辑不清的尴尬局面，阻碍行政处罚的功能发挥。

（二）行政处罚决定公开制度的功能是监督

关于如何认识行政处罚决定公开的功能，回答这个问题不仅需要回溯到行政处罚决定公开制度的设立目的之初，也离不开立法者最终选择“不公开为原则，公开为例外”的价值立场。有观点根据行政处罚的定义认为此制度的目的为威慑其他潜在违法行为人，因为惩戒能够体现行政处罚“处罚与教育相结合”的原则和精神，兼顾行政处罚的教育、威慑和预防功能。[10]依此观点，违法行为人是被当作工具，实现行政机关杀鸡儆猴的目的，然而这一做法明显违背现代法理以人为本的基本精神。同时，若全部公开，则为保护相对人隐私，还要对公开的信息做区分处理，如此增加了行政机关的工作量，是不符合成本收益原则的。

公开行政处罚决定的全国性政策不断推出，“行政执法三项制度”为公开行政处罚决定提供了国家战略层面的宏观背景，而行政执法公示是保障行政相对人和社會公众的知情权、参与权、表达权、监督权的重要措施。[11]可见，执法公示的制度设计目的就是加强对执法权的监督，控制行政权的日益膨胀，给当事人提供救济途径。行政处罚决定公开的制度功能应当是倾向于保障公众的知情权，从而实现控制和监督行政处罚权。通过保障知情权来实现监督权是近年来倡导政府信息公开的基本目的，也是法治政府建设的基本逻辑。知情权是民主公众参与的基础，使公众掌握的与政府保存的信息尽可能地达到充分、对称的状态。这对建设阳光型政府来说是必备的手段，防止出现部分执法人员以权谋私、权力寻租等乱象。这也是行政处罚决定公开相较于其他政府信息公开的一种特殊性之所在，可以达到双重监督的效果：对行政机关执法行为合法性的法律监督和当事人的社会监督。

从实证层面考虑，是否需要通过行政处罚决定公开的制度进行保障知情权？行政处罚的主要目的是报应论，次要目的是预防论。据了解，一般公众对信用中国等公示平台并非特别熟悉，甚至处于未知状态，这可以看出公开行为对普通公众的影响并不显著。所以，公开制度的作用更多的还是集中于对行政机关行政行为规范性、理性的监督意义方面。

处罚决定公开也有利于贯彻“严格规范公正文明执法”的精神，推进法治政府重要环节的建设。[12]对行政机关形成压力，从而形成反向激励，倒逼促成服务型政府建设。是我国不断探索行政执法行为事后监督、反馈机制的重要一环。从一定程度上来说，透明化的信息使公众更容易接受执法行为和执法结果，积极配合，减小工作开展的阻力。[13]

三、知情权与隐私权的价值平衡

（一）知情权与隐私权的辩证关系

虽然行政处罚决定公开依托知情权为基础来保障监督权的行使，但是其背后存在公民的知情权与当事人隐私权的价值冲突。在本文讨论的范围中，知情权应理解为社会主体对公共和社会事务的知悉权利。结合《民法典》的规定，隐私权可以理解为私人生活安宁和私密空间、活动、信息等不愿为他人知晓的权利。在行政处罚决定中包括违法行为人、受害人、证人等信息，一旦与某些违法行为相谈并论，与个人隐私就没有本质上的差别了。行政处罚决定公开与一般政府信息不同，它具有较强的个人属性，行政机关只是对其进行掌握和保管，不能像所有权人一样处分它。[14]

私法与公法理论在此问题的研究上态度存在差别，可以看出不同学科之间的价值取向、侧重点有所不同。民法学界认为，社会公共利益与个人权利发生矛盾时，一些个人权利可以被限制或否定。行政法学者有着截然不同的态度，认为知情权应该让位于隐私权。而第48条最终选择“不公开为原则，公开为例外”的态度还是站在公法的传统立场上，但是需要对公共利益的内涵进行界定，不能单纯地认为行政机关作出的行政处罚都涉及公共利益，这种判断标准形成逻辑上的谬误，有自己论证自己的嫌疑，并且也没有实践意义。

每种权利背后蕴含着不同的利益，存在“知晓”与“不愿被知晓”的绝对冲突，对权利的规制实际上就是对利益进行博弈。知情权的价值定位是监督公权力的使用，但其实现绝对不能建立在侵犯隐私权的基础上。在行政处罚决定公开的平台上，存在公权力、社会知情权和个人隐私权的角力。按照社会契约理论，政府是在公民让渡权利之上建立的，所以政府制作和保存的信息是属于社会公众的。因此，知情权和隐私权的取舍不应简单的一概而论，两者并非对立关系，反而应当辩证认识两者，实现多层次平衡公益与私益，达到相对稳定的状态。

（二）从公共利益平衡标准出发

实践中，很多行政处罚其实只涉及个人法益，不存在直接性的公共利益，具体来看就是侵害第三人或者违法行为人的个人利益。所以，这一类处罚决定其实是不必对外公开。因此，可以通过区分法律需要保护的法益类型从根本上来判断是否涉及公共利益。只有危害食品安全、卫生健康、环境污染等涉及公共利益的民生热点领域的行政处罚决定，这些直接关系到社会公益的违法行为，为发挥预警作用，应当满足公众对相关问题的知情权。公开行为有助于公众知晓做出选择，防范风险。根据我国进入新发展的时代背景，我们正处于风险社会之中，行政处罚决定公开具有防范风险的效用。例如，新冠肺炎疫情期间市场监督管理局对高价出售口罩的药店予以行政处罚，有必要及时地将处罚决定予以公开披露，展示行政机关的态度与威严，规范市场秩序、提高人民群众的安全感，起到教育和警示作用。

在我国推行政府信息公开的大背景下，信息公开中既包含社会公益信息，也具有个人隐私的内容。这些信息并非相互独立，而是兼容并包。[15]所以需要寻找缓和两者矛盾的方法，按照已探索的成果，区分处理原则是一种常用的方法。所谓区分处理就在进行行政处罚决定公开时对违法行为人的基本信息作隐匿或模糊处理，只公开其违法行为相关信息。这样既保障了建设透明政府的信息公开要求，又满足了公众的知情权，还能保护违法行为人的隐私权利。像《政府信息公开条例》的第22条就是基本的思路，或许在推行行政处罚决定公开时还可以再完善相关方法。

如前文所述，现实中行政处罚涉及多个领域。有的应受处罚行为只是抽象地违反法律所保护的社会秩序，对社会公共利益的侵害是间接的;有的行政违法行为对社会造成风险性极大的破坏，如生产、销售假冒伪劣产品，生产、销售不符合规定的食品、药品等。所以对这些情况也要有所区分，具体到每个法律规范所保护的法益判断是否需要处罚决定公开，予以平衡知情权与隐私权的关系。

四、“具有一定社会影响”的界分

“具有一定社会影响”的行政处罚决定涉及医疗、税务、交通运输等多个领域，虽然关于信息公开的程序、方式等细节性问题，《政府信息公开条例》已经做出了相关的规定，但是基于行政处罚的特殊性，公开行为赋予了行政机关较大的裁量空间。所以第48条对公开范围作出限缩性规定，体现了“手段--目的”合比例性的要求。从实践上来看，含混不清的暧昧语句会造成行政机关在一定程度上的懒政，对不同情况不曾加以适用上的区分，“具有一定社会影响”就失去了它的设计价值。

关于如何認识“具有一定社会影响”，一些学者从程序上给出解释方法，比如适用听证程序的案件是属于这一范围的;而适用简易程序的案件通常是情节轻微、危害性不大的案件，可以不予公开，不属于“具有一定社会影响”的范围。但是这种程序标准可能构成污名化的不公对待，是不可取的。把握好“社会影响”这一要素是回答这个问题的切入点，如上文所述的对知情权和隐私权的价值衡量，也深刻影响着这一问题的解决。我们在理解“具有一定社会影响”的标准时，还是应当通过立法目的的解释方法来认识这一问题。通过公开的方式实现监督是设立此标准的初心，主要针对的是会对社会公益产生较大危险的违法行为。行政处罚决定公开的实质为对涉及公共利益的违法行为予以披露，所以还是应当围绕着应受处罚行为的公共性探讨这一问题。

“农夫山泉砒霜门”[16]事件中，海口市工商局所做的《消费警示》就是行政机关主动发挥信息监管的作用，引导消费主体的消费方向。《消费警示》背后代表着公共饮食安全和竞争有序的市场环境，所以对农夫山泉、统一企业的处罚决定有必要予以公开。有学者认为“社会关注度”也应是核心的实质性判断标准。[17]李云迪等明星因嫖娼、违章驾驶受到处罚，因违法行为人本身具有较高的社会关注度，所以其负面评价更易吸引公众目光。而其本身的行为只是个人违反行政管理秩序，不应属于第48条所述的“具有一定社会影响”，因为原则上其个人违法行为与公共利益并无直接的关联。如果警方未做任何脱敏化处理将嫖娼行为公之于众，实际上是违反唯有涉及重要公益时才例外公开的原则。[18]从被处罚行为的公共性角度出发，实际上是反对考虑被处罚对象的影响力、关注度观点，这类观点认为可以从被处罚对象的知名度、影响力辐射范围等方面出发，[19]更多的是站在影响个人声誉的角度进行考虑。所以有必要对过于开放、不稳定的“具有一定社会影响”这一标准进行具体化，防止行政机关不加选择地执法，减少其选择判断的困难，也防止裁量权的滥用。为细化上文提出的方法，各地和各部门可以针对地区情况进一步公布裁量标准。

在考量处罚决定是否公开时，当然也要考虑成本和收益平衡的问题。为控制和监督处罚权的合理使用，《行政处罚法》设置了第44、45条等公开交流程序的条款，这已经形成了较大的制度成本。若工具适用不当，则会增加相对人的权益成本，又转变为社会成本，[20]但社会大众没有必要为此买单。减少行政机关的工作量，降低行政成本，按照行为和目的性价比最高的方式进行处罚决定的公开，避免给行政机关带来过重的负担。

〔参 考 文 献〕

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[2]网易新闻.武汉警方街头贴告示实名曝光卖淫嫖娼人员[EB/OL].（2010-07-17）[2021-12-

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[5]孔祥稳.行政处罚决定公开的功能与界限[J].中外法学，2021（06）：1619.

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[7]袁雪石.中华人民共和国行政处罚法释义[M].北京：中国法制出版社，2021：288.

[8]熊樟林.行政处罚决定为何不需要全部公开？[J].苏州大学学报（哲学社会科学版），2021（06）：102.

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[16]国家食品质量监督检验中心.关于海口市工商局抽检农夫山泉和统一企业饮料事件的调查情况通报[EB/OL].（2020-01-12）[2021-12-29].

http：//www.cfda.com.cn/newsdetail.aspx id=28196.

[17]马迅.行政处罚决定公示：挑战与回应[J].江淮论坛，2017（05）：126.

[18]趙宏.劣迹艺人封杀与行业禁入[EB/OL].（2021-11-14）[2022-01-05].https：//opinion.caixin.com/2021-11-14/101804791.html.

[19]马琳昆.处罚决定公开的适用路径[N].民主与法制时报，2021-06-17（06）.

[20]王锡锌.行政处罚决定的公开及其限度[J].中国司法，2021（08）：71.

〔责任编辑：侯庆海〕