自然资源信息化标准体系框架研究

耿 雯，高仁胜，李 慧，王贵和，胡 玥，刘天羽，任 卉，刘志刚

（自然资源部信息中心，北京 100830）

0 引言

2018年3月，自然资源部成立，履行统一行使全民所有自然资源资产所有者职责、统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责（简称“两统一”职责），建立了山、水、林、田、湖、草等全民所有自然资源资产统一管理的工作新格局。自然资源信息化建设顺应管理职能转变，已进入快速发展轨道。《自然资源部信息化建设总体方案》（以下简称《方案》）明确指出，建设自然资源“一张网”“一张图”“一个平台”，并以此为基础构建自然资源调查监测评价、自然资源监管决策、“互联网+自然资源政务服务”三大应用体系[2-3]。为更加规范、高效实现信息化建设目标，《方案》对信息化标准管理提出了明确要求，遵循标准先行的原则，将自然资源信息化标准规范体系建设和应用贯穿数据采集、数据建库、应用系统开发、数据共享和数据服务等自然资源信息化建设的全过程[1]。

然而，原土地、地质、矿产、海洋、测绘地理信息等领域信息化标准体系缺少有机衔接，不同专业的信息化标准不协调、不一致，制约了自然资源信息化建设步伐。面对新形势与新需求，自然资源相关部门亟需在原有分散的标准体系基础上，围绕自然资源管理改革、标准化改革及信息化建设要求，构建自然资源领域全覆盖框架下的自然资源信息化标准体系。

在自然资源信息化建设中，标准化发挥着基础性、引导性作用[4]。自然资源信息化标准体系是标准制定、修订的基本依据，按照“统一底图、统一标准、统一规划、统一平台”的要求，将为推动全系统信息化领域的跨部门协同、业务衔接和资源共享，消除信息孤岛，推进自然资源管理决策和社会化服务综合应用，实现自然资源信息资源高效整合和共享服务提供重要的技术支撑。

1 建设目标

自然资源信息化标准体系建设以服务自然资源部“两统一”职责为中心，围绕自然资源信息化发展的新形势与新要求，遵循自然资源信息化建设原则，充分吸收国内外先进经验，在现有的国家标准和行业标准基础上，参考国际同类先进标准，与试点示范相结合[5]，开展自然资源信息化标准化顶层设计，加快构建自然资源信息化标准体系，助推自然资源信息化标准管理高质量发展。

紧密围绕党中央、国务院对标准化改革和自然资源管理工作提出的新要求[6]，坚持“贯穿于数据采集建库、平台建设与接口开发、数据共享服务等自然资源信息化建设始终”的目标，在现有标准、规程、规范基础上，提出信息获取、处理、存储、交换、共享、管理、应用等方面的关键技术标准需求，推动制定支撑自然资源业务全覆盖、贯穿管理全流程、监管全方位的统一信息化系列标准，形成“数据标准一致、保障网络互联、业务应用协同、跨行业共享通用”的自然资源信息化标准体系。建立自然资源信息化标准管理机制，满足自然资源所有者权益管理、调查监测评价、统一确权登记、合理开发利用，国土空间用途管制、规划实施和生态修复等领域信息化工作的实际需要，为全面实现自然资源管理工作的一体化、精细化、智能化提供重要的技术标准支撑。

2 建设原则

2.1 统一性原则

遵循与自然资源信息化建设相适应、相融合的统一标准体系框架的指导思想，将以往分散在土地、地质、矿产、海洋、测绘地理信息等领域的信息化标准共性内容作为统一的标准化对象，构建自然资源信息化标准体系。这不仅要求所有标准在适用范围内的约束内容和效力高度一致，而且要求标准体系内部的结构完整、层次严密、体例一致，形成一个完善统一的有机整体。

2.2 系统性原则

自然资源信息化标准体系框架，既要体现自然资源信息化建设中的数据采集、数据建库、应用系统开发、数据共享和应用服务等工作程序之间的关联和界限，又要体现每个信息化工作环节所对应的调查、评价、规划、监测、确权登记、开发利用、用途管制、保护与修复等自然资源管理业务内容。同时，框架内的各类标准应体现相互依赖、衔接的配套关系，形成一个严密、科学的标准体系[7]。

2.3 先进性原则

自然资源信息化标准体系框架按照“自上而下”的层级划分方法，采用层次结构表达行业、专业、门类、细分门类与具体标准各层级之间的关系，上下层表示共性标准与个性标准之间的继承关系或整体与部分之间的聚合关系[7]。首先，明确指导标准；然后，在指导标准下划分下一层级的门类标准；最后，在门类标准层级下再设置细分门类标准层。在框架中，各层形成不断细化的独立封闭系统，每个门类标准内部构成严密的系统，相邻门类标准之间互不影响。

2.4 可扩展性原则

自然资源信息化标准体系既考虑现阶段土地、地质、矿产、海洋、测绘地理信息等领域信息化标准基础，同时兼顾自然资源所有者权益管理、调查监测评价、统一确权登记、合理开发利用、国土空间用途管制、规划实施和生态修复、耕地保护、地质矿产管理与防灾减灾、海洋管理、测绘地理信息管理、执法监督、综合管理等业务领域对信息化标准的需求，也要对未来的发展趋势有所预见。充分体现自然资源信息化领域的发展方向，充分考虑标准体系的可扩展性，使标准体系随着自然资源领域业务的发展及信息技术的更新不断扩展和完善。

3 总体框架

3.1 范围界定

自然资源信息化标准体系是行业内标准按其内在联系形成的科学有机整体，按照行业、专业或门类等标准化活动性质的同一性原则，确定标准体系的范围和边界。自然资源信息化标准体系整合土地、地质、矿产、海洋、测绘地理信息等领域现有的信息化标准，包括全行业数据生产与管理、网络基础设施、系统开发、应用服务、信息安全保密等各项标准，按照标准层次、标准领域和标准类别，分析标准之间的逻辑关系，界定标准范围，形成贯穿自然资源管理决策和社会化服务信息化建设全过程、统一的标准体系，为支撑自然资源管理网络互联、数据互通、系统协同奠定基础[8]。

3.2 层级划分

按照《标准体系构建原则和要求》（GB/T 13016—2018），标准体系结构应具有恰当的层次，且层次不宜太多[9]。标准体系内各标准应按照一定的结构进行逻辑组合，按照适用范围安排在恰当的层次。结合自然资源信息化全流程和主要领域工作内容，按照自然资源信息化标准体系建设目标，对标准体系进行分析，确定标准体系的结构关系，构建形成自然资源信息化指导标准、门类标准、细分门类标准、具体标准四级层次结构[10]。

3.3 体系框架

自然资源信息化标准体系框架由指导标准和自然资源网络与信息安全、自然资源数据体系建设、国土空间基础信息平台、自然资源业务信息化体系建设、共享与服务5个门类标准组成，标准体系框架如图1所示。

图1 自然资源信息化标准体系框架

3.3.1 指导标准

指导标准包括术语标准、参考模型标准、专用标准指南和质量控制标准。其中，术语标准用于统一自然资源信息化相关概念，为其他标准的制定提供支撑；参考模型标准用于阐述标准化的总体需求，标准的组成、结构、相互关系及制定与应用的基本原则；专用标准指南是专用标准制定应遵循的规则与方法，规定专用标准的目的和内容以及与基础标准的关系等；质量控制标准用于指导自然资源信息化建设活动过程中的质量监督、质量控制与验收等。

3.3.2 门类标准

（1）自然资源网络与信息安全门类标准。细分门类标准主要包括基础环境建设与管理、网络资源建设与管理、机房运行与管理、安全保密等标准。具体标准主要包括土地、地质、矿产、海洋、测绘地理信息等领域多节点的网络、基础设施、云平台等设计、建设与运行标准，计算资源、存储资源、服务支撑等集约利用管理规定，以及基础设施安全保障、信息安全防护、应用系统建设与运行安全管理等标准。

（2）自然资源数据体系建设门类标准。细分门类标准主要包括元数据、数据分类与编码、数据资源目录、数据库建设、数据汇交、数据集成以及数据生产和数据管理等标准。其中，元数据标准用于指导自然资源元数据集的建立，为数据集编目提供基础依据[11]；数据分类与编码标准用于规定自然资源信息的总体分类体系框架及其编码方案，便于数据交换的信息识别与分析；数据资源目录标准用于统一建立覆盖自然资源全行业的总体数据资源目录编制体系，为数据资源组织、共享交换、开发利用提供基础依据。具体标准主要包括数据分类与命名规则，数据库设计与建设规范，数据质量检查与评价规程，数据储存介质要求，数据更新与维护规范，数据汇交、数据集成、数据交换、数据安全与保密等相关标准，自然资源各类观测、监测、调查数据生产标准，以及自然资源规划管控和管理的数据内容管理与开发利用等标准。

（3）国土空间基础信息平台门类标准。细分门类标准主要包括平台分布式开发、部署与集成，平台可视化与图示图例，平台接入、交互与接口，平台应用与服务，平台分布式运行与维护等标准。具体标准主要包括国土空间基础信息平台建设、国土空间基础信息平台目录编制、国土空间基础信息平台数据分类与编码、国土空间基础信息平台大数据资源池入池、国土空间基础信息平台数据管理、国土空间基础信息平台信息交互与接口、国土空间基础信息平台分布式运行与维护、国土空间基础信息平台电子地图数据规范、国土空间基础信息平台电子地图配图等标准。

（4）自然资源业务信息化体系建设门类标准。细分门类标准主要包括业务信息模型、业务应用模型与算法、业务应用系统设计开发与建设、应用系统支撑与管理，以及自然资源调查监测评价、自然资源监管决策、自然资源政务服务3类业务应用信息化等标准。具体标准主要包括国土空间规划与用途管制、国土空间生态修复、耕地保护、地质矿产管理与防灾减灾、海洋管理、测绘地理信息管理、执法监督、综合管理等领域各种业务应用系统开发等标准。

（5）共享与服务门类标准。细分门类标准主要包括数据产品制作、发布与服务，数据共享与开发，数据增值服务，信息交换与接口，应用系统产品发布与服务，应用系统评价与反馈等标准。具体标准包括基础地理信息、综合行政办公信息、“互联网+自然资源和不动产登记”、自然资源大数据产品等数据共享开放与应用系统产品服务，以及电子证照、电子凭证、数字档案等标准。

4 对策与建议

4.1 构建自然资源信息化标准体系表

自然资源信息化标准体系表是在标准体系策划、建立、实施、评价和改进中发挥重要作用的一种标准体系模型，包括现有、应有和预计制定标准的蓝图，是标准体系构建的首要工作[9]。自然资源信息化标准体系表应考虑收录三个方面的标准：①自然资源领域现行有效的信息化标准，包括土地、地质、矿产、海洋、测绘地理信息等领域信息化国家标准和行业标准；②支撑自然资源部“两统一”职责的信息技术应用规范；③自然资源信息化建设重点领域且五年内启动制修订任务的标准。

4.2 推进重要标准制修订

以“统一底图、统一标准、统一规划、统一平台”推进自然资源信息化标准统一管理，加快重点领域信息化标准制修订。①统一国土调查监测、国土空间规划编制、“三条红线”划定等数据资源标准，如数据资源目录、分类与编码、数据模型等通用标准。②统一自然资源评价数据管理标准，如支撑分等定级、适应性、集约度、潜力和承载力等工作的数据汇交、验收与质量控制等通用标准。③统一自然资源监测监管主体业务的基础平台与接口标准，如国土空间规划“一张图”实施监督信息系统技术规范、国土空间基础信息平台建设规范等。

4.3 健全标准体系管理机制

推进完善自然资源信息化标准管理体制，充分发挥自然资源信息化标准分技术委员会的作用，在全国地理信息标准化技术委员会的指导下，开展信息化标准建设、规划、管理等各项工作。运用行业准入、认证认可、行政执法、监督检查等手段[6]，贯穿标准的立项、审查、实施、复审和修订全过程，对标准实施进行监督管理；开通标准实施效果反馈渠道，发挥标准实施社会化监督作用。此外，组织好标准培训、宣传贯彻、实施情况评估以及国际化研究等各项工作，全面系统推进标准化管理。

4.4 加强标准人才队伍建设

自然资源信息化标准化是一项系统工程，需要培养一批既具备自然资源专业技术能力，又熟悉标准化知识的复合型人才，建立一支精业务、高素质的自然资源信息化标准人才队伍[12]。构建培训体系、健全激励机制，鼓励科研人员重视和参与标准化工作，提升标准化能力[13]。探索将标准制修订与实施纳入单位年度绩效考核指标体系，强化标准意识和责任观念，促进标准管理与业务建设的融合发展。

5 结语

当前和今后一个时期，加快推动建设高质量发展的标准体系是标准化工作的重中之重[13]。通过开展自然资源信息化标准化顶层设计、标准体系建设、体系框架构建，推动实施一批指导和规范自然资源信息化管理的国家和行业标准，发挥标准先行、标准引领的作用，为自然资源信息化“一张底版、一套数据和一个平台”建设提供重要的技术支撑，有效助推生态文明制度体系建设，促进自然资源高效利用，全面提升自然资源社会化服务水平。