“土地换发展”：城镇化发展中被征地农民“土地换保障”的利益重塑

董晨雪

(苏州大学 政治与公共管理学院，江苏 苏州 215123)

一、研究背景与分析框架

“土地换保障”是土地要素市场化改革的试点方案或模式之一；作为我国工业化和城镇化发展的产物，“土地换保障”也是工业化和城镇化发展过程中的一种风险防范机制[1]、价值补偿机制和权益协调机制[2]，是推动城镇化发展的一项重要制度安排。城镇化作为中国特色社会主义发展的重要实践，不仅是中国未来发展的重要议题，也是一个必然的趋势。随着城镇化的深入推进，一方面，非农用地需求不断扩大，农村土地资源被征用[3]，土地权利成为不可回避的话题；另一方面，农村居民市民化进程加快，对于土地的依赖性逐渐减低[4]，相当一部分农民愿意放弃其宅基地使用权或农地的承包经营权，并以此来换取一定的保障，特别是社会保障。“土地换保障”即随着城市边界的扩张在农村土地需求与供给的交互机制中产生。

在乡土中国，土地不仅承载着农业的经济生产活动，农民的政治、社会、文化活动也深深嵌入其中。土地不仅是农民的生活保障和就业保障[5]，在相当长的一段时间内，还是其安全感和幸福感的重要基础；而土地对农民生存和发展的功能与价值也构成了被征地农民取得相应补偿的重要理论依据。“土地换保障”将土地的征用与被征地农民的保障进行挂钩，不仅有利于消解城镇化过程中涉农涉地以及涉及社会保障中可能发生的矛盾与冲突[2]，还有利于增值农民的社会保障，赋能农民的发展与成长，构建协调城乡关系，推动农业农村现代化进程。同时，将农民的保障与分散的土地承包经营权进行交换，有利于整合农地资源，推进其向集约化、规模化、产业化发展[6]，实现土地资源的优化配置。一方面，为推动农村集体经济转型升级提供发展思路；另一方面，也为解决新增建设用地指标不足提供路向，为具有中国特色的新型城镇化战略提供了逻辑依据与创新理念。

诚然，目前学界对“土地换保障”制度也存在合法性与合理性的诸多质疑。例如，认为社会保障权作为一种社会权，是宪法赋予每一个公民平等的权利，农民的基本社会保障权无须通过土地权利的交换来获取[7]；还有学者认为“土地换保障”中“承包地换社保”允许地方政府与承包地使用权人进行交换并进行农地非农化开发建设是对现行土地用途管制的规避和绕开，有违我国现行耕地资源保护的诸多制度性安排[8]。从“土地换保障”本身的逻辑出发，认为社会保障与土地保障并不具有逻辑的内在一致性：一方面，对保障农民基本权利而言，土地保障和社会保障应该是叠加的关系[3]；另一方面，从土地的集体性来讲，事实上，当农民以土地换取社会保障时，并非每个成员都可以成为参保主体，此时“土地换保障”内在逻辑一致性发生断裂[9]。从“土地换保障”的实质成效角度，学者认为“土地换保障”所换来的只是一部分保障或者浅层次低水平的保障，并非是完全保障[10]；土地社保功能作为“土地换保障”的理论前提，将意味着其社会保障目标仅限于提供一个生活温饱的保障水平，做不到保障其基本生活，也根本谈不上福利水平的提高[11]。在“土地换保障”的具体实践中，学者普遍认为其存在财政压力问题、社会保障资金保值增值问题、保障范围有限的问题以及地区间地价与社会保障水平不平衡的问题[12]等。不可否认的是，在“土地换保障”政策的实际推行中，其确实提升了被征地农民的福利，并一定程度上缓和了城镇化发展过程的矛盾与冲突，助推了城镇化建设的进程。

无论是“土地换保障”的合法性还是合理性问题，其背后反映的都是“土地换保障”机制的利益失衡危机，即被征地农民在交换过程中处于被动方的问题，“土地换保障”双方的利益不对等。本文从被征地农民利益主体出发，运用霍曼斯的社会交换理论，以“土地换保障”的合法性和合理性为分析视角，对被征地农民面临的利益风险进行思考，提出“土地换发展”的概念和分析框架，探索被征地农民所得利益从基础型保障到发展型保障的转变，试图对城镇化发展中被征地农民“土地换保障”的利益进行重塑，以进一步完善我国“土地换保障”的合法性与合理性。

交换理论发展于20世纪中期，霍曼斯是其重要代表人物。交换理论主要关注微观个体及其心理动机。根据社会交换理论，人类的社会活动都是一种交换，而交换的实质前提是双方通过交换各自特有的资源从而达到互利的目的，其核心是自我利益和相互依赖[13]。主要包括六大命题：成功命题，即个体的行为越是容易得到奖励或报酬，则其越可能做出此类行为；刺激命题，即当目前发生的某一刺激与之前使个体获得奖励或报酬的刺激越相似，个体越可能进行此行为；价值命题，即个体的行动结果越有价值，个体则越会进行此行为；剥夺-满足命题，即个体获得奖励或报酬的边际效益递减命题，个体获得某奖励或报酬的频率越高，随着报酬或奖励频次的增加，个体的满足感会逐渐降低；攻击-赞同命题，即当个体行为并未得到其预期的奖励或报酬时，个体往往会发生攻击性行为，而当其行为得到或超出预期奖励或报酬，或者其错误行为并未受到预期惩罚时，则会继续这种对他有价值的赞同性行为；理性命题，即个体决定进行某一行为，不仅考虑其产生的价值，还会考虑其成功的可能性[14]。在霍曼斯看来，理性的个体会在“看不见”的市场交换中选择获利可能性最大、最多的行为。

由霍曼斯的交换理论可以看出，个体进行交换的前提是获得的奖励或报酬，也就是利益。因而，可以将霍曼斯的交换理论中的六个命题进行分层。其中，成功命题、刺激命题、价值命题为直接利益动机命题，是个体基于较为纯粹的内在判断采取行为的动机。对于这类动机的满足，主要是给予直接的奖励或报酬，即交换带来的直接利益的分配。剥夺—满足命题、攻击—赞同命题、理性命题为限定利益动机命题，即个体的行为动机受到外界因素限定。其中，剥夺—满足命题是奖励或报酬的时间限定，攻击—赞同命题是行为的预期反馈限定，理性命题是获得奖励或报酬的机制限定。对于这类动机的满足，主要是通过一定的管理机制进行间接的控制或引导，即分配交换利益的机制。对于“土地换保障”政策中的农民一方，其进行交换的目的也是利益。因而，对其交换的命题同样可以分为利益分配内容和利益分配机制两部分。其中，利益分配内容主要指“土地换保障”过程中被征地农民获得的实际保障；利益分配机制主要指“土地换保障”过程中被征地农民获得保障的机制。据此形成本文的分析框架(图1)。

图1 被征地农民“土地换保障”利益重塑框架图

二、“土地换保障”的合法性与合理性争议

“土地换保障”作为对被征地农民安置的一项制度创新，最早来源于对城镇化过程中征地制度改革的探索。经过20余年的探索，目前各地形成了各具特色的“土地换保障”模式，如嘉兴模式、天津模式、上海模式、重庆模式、广东模式、苏州模式等，为被征地农民建构了相对完善的保障体系。尽管如此，“土地换保障”仍然存在合法性与合理性争议。

(一)合法性争议

目前，对于我国城镇化发展中“土地换保障”合法性争议的焦点主要在于交换过程中被征地农民获得的“保障”内容。尽管也有学者认为存在“土地换保障”过程中有违土地用途管制制度安排的情形，但本文认为这应属于“土地换保障”的运行机制问题，不在讨论范围之内，因而本文仅对“土地换保障”所面临的最直接的合法性冲突进行探讨。我国《宪法》规定：中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。也即，无论农民是否使用土地进行交换，其都有权利获得国家为其提供的基本的社会保障，这虽然与“土地换保障”的狭义合法性没有冲突，但是在实际操作中，部分地区依然以提供被征地农民基本社会保障为主；在城乡社会保障体系二元分立的传统下，以土地换取基本社会保障的确有利于保障被征地农民的基本权益并促进城乡一体化发展，但随着我国城乡统筹的推进和城乡居民基本社会保障体系的建立，以基本社会保障作为交换的利益不仅不利于被征地农民利益的增加与发展，也是对政府维护和发展公民基本权益的责任的漠视。

(二)合理性危机

“土地换保障”在实践中面临的合理性问题主要表现在合逻辑性、可预测性、可操作性、可持续性等方面。在合逻辑性方面，诸如以兼具自然资源属性和社会属性的土地去换取具有社会属性的社会保障是否符合逻辑，以村民权为伦理基础的土地权利去换取除了具有村民权以外还具有社会保障权、集体福利权的社会保障是否符合逻辑，以单位或集体为其责任主体的土地换取基于公民的社会保障是否符合逻辑，等等。在可预测性方面，尽管“土地换保障”的过程由于其具有一定的规范性和合逻辑性是可以被预测的，但是其对于被征地农民自身的发展究竟是利大于弊还是弊大于利，对于城镇化或城乡统筹发展是否具有完全的利益等，结果具有一定的不确定性。被征用了土地的农民，失去了土地的保障，以土地换取的社会保障究竟如何，在各地的实践中本就有所差异，其获得的社会保障究竟如何，也有待我们进一步关注。在可操作性方面，“土地换保障”其实涉及诸多环节，不仅包括领导规划，还有资金筹集、安置成本测量、沟通协商、组织动员等，这其中的每一个环节都十分重要。而在现实的操作过程中，由于对“土地换保障”本身缺乏一个相对统一完善的规范性指导，加之其中涉及诸多利益，各个利益主体为寻求更大利益而行动、博弈，这些都加大了“土地换保障”的操作难度。在可持续性方面，一方面，由于合法性和合理性的争议，“土地换保障”本身便备受质疑；另一方面，由于“土地换保障”对于被征地农民的社会保障依然有失完善，被征地农民的利益在实际交换过程中存在被损害的现象，交换双方利益的不对等对“土地换保障”的可持续性也带来了挑战。而“土地换保障”由于其无论是利益分配内容本身，还是利益分配机制依然面临挑战，所以其有效性也有待进一步提升。

三、“土地换保障”面临的利益风险及原因分析

“土地换保障”的合法性和合理性争议在很大程度上反映了该保障方式面临的利益风险问题。

(一)被征地农民在“土地换保障”中面临的利益风险

1.利益分配内容：“不完整—低水平”的社会保障

目前，被征地农民在“土地换保障”中面临的最直接的利益风险便是城镇化发展中“土地换保障”的利益分配内容。这不仅关乎被征地农民的生存与发展、权益与保障，也是城镇化发展过程中无法回避的问题。城镇化发展过程中早期的“土地换保障”政策主要集中于解决被征地农民养老的问题，如各地通过为被征地农民提供基本养老保险、发放养老金等来为被征地农民提供养老的安全保障。随着经济社会的发展，基本医疗保险、最低生活保障、医疗救助等也被纳入“土地换保障”的利益分配体系。但总体而言，目前被征地农民“土地换保障”的利益分配内容呈现不完整、低水平特征。仅就目前“土地换保障”中涉及的社会保障而言，其内容主要集中于基本社会保险和基本生活保障，相对较为单一和局限。并且，社会保障作为一种保障被征地农民基本生活的利益分配，现实中依然存在保障水平低，难以满足农民生活及发展需求的问题。

2.利益分配机制：“单向性—即时性”的保障安置

“土地换保障”的利益分配机制是被征地农民面临的利益风险内生因素，其一方面间接影响着被征地农民在“土地换保障”中的利益风险，另一方面也直接决定着被征地农民“土地换保障”的利益分配。长期以来，受传统计划经济体制和路径依赖惯性的影响，我国“土地换保障”的实践主要践行的还是单一的“命令—服从”模式[8]，这种实践的路径依赖在目前“土地换保障”过程中依然有所体现。相对而言，农民及集体组织的利益诉求渠道有待进一步完善与畅通。另外，针对“土地换保障”的保障内容的政策性安排与发展，呈现社会保障—就业保障政策覆盖双线并轨、政策实践单向集中的特点。“土地换保障”对于被征地农民的利益分配仍然以即时性的货币或保障为主，对于被征地农民保障水平随经济社会发展而增长的反应相对较为滞后。尽管目前上海等地针对被征地农民的社会保障根据各自区域的经济发展状况也在进行调整，但大部分地区被征地农民的社会保障增长相对滞后，对于被征地农民以土地为媒介走向城镇化现代化发展的成长能力的提升较为缺乏。虽然我国十分重视对被征地农民的就业指导与帮助；但一方面，具体的落实与成效有待进一步考量，另一方面，就业仅是被征地农民成长的一种维度，对于被征地农民其他维度的发展，如思想文化、社会融入等，也应在改变其发展环境中被纳入考量。

(二)被征地农民在“土地换保障”中面临利益风险的原因分析

1.被征地农民主体性缺失

从交换主体来看，“土地换保障”涉及政府、土地管理者、土地所有者、土地使用者等多方主体，而交换本身理应在平等协商的基础上进行。尽管在形式上，我国“土地换保障”是农民对于土地承包经营权和宅基地使用权的自愿放弃以及对于基本保障的自愿参加，但是在实际“土地换保障”过程中，被征地农民的自愿缺乏自主性。政府的话语权相对较强而被征地农民和集体组织的话语权较弱，这就使得“土地换保障”并不是在多元主体平等协商的基础上进行的，集体组织和农民的实际利益诉求难以得到完全的表达，被征地农民在“土地换保障”的交换过程中处于被动和相对弱势地位，这也是导致一些群体性事件发生的重要原因之一。

2.征地补偿性质存在偏差

从交换内容来看，社会保障是一项基本的公民权利，也就是说，农民无论是否拥有土地或者说是否参与土地的交换，都有依法从国家和社会获得保障其生存和发展的普遍性权利。由于城乡二元格局的长期存在，城乡资源存在不充分不平等的问题，“土地换保障”确实在一定时间内维护了被征地农民的基本社会保障。但是，随着经济社会的发展，国家和社会为每一位公民提供基本社会保障的能力已经大大提升，此时仍将每一位公民本来就应该拥有的社会保障作为交出土地获得的补偿或利益，这种认识是存在偏差的。

3.资源配置市场机制缺位

从交换机制来看，“土地换保障”仍未完全摆脱计划配置资源的实质。这既可以体现在对于被征地农民的补偿内容为基本的社会保障以及补偿水平相对较低，也可以体现在补偿内容的货币性和即时性方面。土地作为一种生产要素，对于被征地农民不仅具有社会保障功能，还具有生产功能。而在实际“土地换保障”过程中，强调过多的依旧是土地对于被征地农民的保障功能，究其原因，市场机制的缺位是“土地换保障”利益不对等的重要原因之一。一方面，由于信息不对称和交换主体地位的不对等，土地的价值被低估、被固化；另一方面，多元主体参与的缺失，资金筹集较为困难，政府财政压力过大，也制约着被征地农民利益需求的发展与满足。

四、走向“土地换发展”的利益重塑

满足人民美好生活需要作为我国经济社会发展的根本目的，“土地换保障”中被征地农民权益的保障与满足是影响其美好生活需要的重要因素之一。针对目前“土地换保障”存在的利益剥夺，需要重塑利益分配机制，促进被征地农民的发展型保障。

(一)走向发展型保障：保障被征地农民的实际利益

本文提出的“土地换发展”，从利益分配内容来看，主要包括两方面的含义。在利益分配内容的性质方面，即“土地换保障”中“保障”的性质，社会保障作为公民依法享有的一项基本权益，是法律赋予每个公民所平等拥有的。因而，对于“土地换保障”而言，被征地农民以农地承包经营权或宅基地使用权换取的利益应该从“基本性保障”变为“补充式保障”，即基本社会保障的补充部分。即，被征地农民在享有基本社会保障基础上通过交换获取的实际补偿性保障。在利益分配内容的呈现方面，对于“土地换保障”中被征地农民应获得的利益，也不应该仅仅局限于社会保障方面，应从补偿的角度来看待“土地换保障”中的利益分配。一方面，要充分认识到土地对于被征地农民的保障性质，从社会保障的角度对被征地农民进行“补充式保障”。另一方面，也要清醒记得土地的生产要素性质，从市场和生产的角度对被征地农民进行“补偿式支付”。同时，基于土地由于兼具保障和生产的双重功能而对被征地农民的特殊价值，在新型城镇化发展过程中，对于被征地农民的补偿或者保障不应该仅仅局限于生活保障和就业保障，应该遵循以人为本的发展理念，以促进被征地农民在城镇化过程中的实际成长与发展为目的，深化被征地农民的保障内容，例如注重其思想文化等方面的保障，强化对被征地农民的基本公共服务保障等，以升华“土地换保障”中被征地农民获得利益价值，推动市民化与城镇化的同步进行。

(二)强化参与式发展：激发农村土地交换机制活力

“土地换发展”从利益分配机制来看，也主要包括两方面的含义。在利益分配机制运行方面，首先，从利益分配涉及的主体来看，要建立“土地换保障”多元主体参与的公平话语体系，畅通话语渠道，并提升被征地农民以及集体经济组织在“土地换保障”过程中的话语权，强化其在城镇化发展以及“土地换保障”中的主体性以及话语能力，实现被征地农民在“土地换保障”过程中从“被动”到“主动”、从“自愿”到“协商”的转变，促进多元主体参与到城镇化发展中来。其次，从利益分配机制运行本身来看，要遵循科学的发展理念，引入市场机制，运用市场化手段进行交换的资源配置。一方面，在多元主体平等协商的基础上科学运用市场化机制有助于对土地价值进行更加精准的衡量，以更好地确定被征地农民的实际补偿；另一方面，市场化对多元主体责任的强调有助于“土地换保障”过程中主体作用的发挥，例如在资金筹集和风险管理方面，有利于促进“土地换保障”的资金从“财政支持型”向“风险共担型”发展。在利益分配机制导向方面，要让被征地农民在共同参与发展的基础上，也能够共享发展成果。因而，在利益分配过程中，要设计恰当的土地增值收益分配方案，将被征地农民获得的征地补偿中的货币补偿与股权补偿相结合，将短期的“一次性交换”变为长期的“参与式交换”；同时，对于被征地农民的基本社会保障，也应建立随地区城镇化发展而适当增长保障的调整机制，始终将被征地农民纳入城镇化发展机制之中，保证其在城镇化发展中公平地享有作为自身发展基础的社会保障，享有平等的发展机会，并具有能够抓住发展机会的发展能力，切实提升被征地农民的共建共享效能。

五、结语

“土地换保障”的利益分配不仅关系着广大被征地农民的美好生活需要，还关乎着我国城镇化发展的科学性、协调性与可持续性。因而，聚焦被征地农民在“土地换保障”过程中面临的利益风险，对于“土地换保障”在城镇化发展过程中的合法性与合理性的完善至关重要。本文提出的“土地换发展”是一种理念，其在被征地农民的利益分配内容方面，不仅强调对基本社会保障的延伸与补充，还强调对被征地农民发展能力的提升；在“土地换保障”的利益协调机制方面，不仅强调促进多元主体共同发展，还强调被征地农民也能够共享发展成果，促进共建共享。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》强调完善新型城镇化战略，并提出要“推进以人为核心的新型城镇化”[15]。在城镇化过程中注重被征地农民的实际利益，正是以人为核心的表现。新时代，我国已转向高质量的发展阶段，《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》也强调“坚持在发展中保障和改善民生”[16]，因而，对“土地换保障”的合法性与合理性的完善不仅有利于保障被征地农民的合法权益，对于树立健康科学的发展理念，提升城乡治理效能也具有重要意义。