新时代背景下重庆市耕地保护问题分析及对策建议

邓经川 李云 张建 蒋磊

摘 要 耕地保护事关国家粮食安全，是关系国计民生的头等大事。为更好地做好西南山区耕地保护工作，以四川省重庆市为例，分析重庆市耕地资源特点和耕地保护存在的主要问题及原因。分析认为重庆市耕地保护主要存在“非粮化”、撂荒闲置、违法违规占用和空间矛盾冲突4个方面问题，建议从完善耕地保护激励制度，防止耕地“非粮化”;多措并举开展撂荒地整治，强化耕地利用引导;完善耕地监测监管体系，加强违法用地执纪问责;加强统筹规划，协同促进保护与发展等方面进行改进完善。

关键词 耕地保护;资源特点;监测体系;重庆市

中图分类号：F323.22 文献标志码：C DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2022.16.068

目前，我国正在加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，因此粮食安全至关重要，而耕地是粮食生产的根基，是保障国家粮食安全的基石[1-3]。我国人多地少的基本国情决定了加强耕地保护、守好饭碗田，是关系国计民生的头等大事[4-5]。党中央把粮食安全作为治国理政的头等大事，提出了“确保谷物基本自给、口粮绝对安全”的国家粮食安全战略。但从第三次全国国土调查、2020年度国土变更调查统计情况看，耕地撂荒、大规模农业结构调整改变耕地用途、违法违规建设占用耕地等问题仍然比较突出，严重冲击我国耕地保护红线[6-7]。本文以重庆市为例，研究西南山区耕地保护工作存在的主要问题，针对性地提出对策建议，以期为后续的山地城市耕地保护工作提供参考。

1 重庆市耕地保护现状

重庆市地处我国西南四川盆地东部、长江上游，东邻湖北省、湖南省，南接贵州省，西靠四川省，北连陕西省，行政面积8.24万 km2。截至2021年底，重庆市下辖26个区、12个县，常住人口3 212.43万人。据2020年度国土变更调查（城镇、村庄不打开统计）数据，重庆市耕地总面积1 866 061.22 hm2，其中水田、水浇地面积703 318.47 hm2，占该市耕地总面积的37.69%;旱地面积1 162 742.75 hm2，占该市耕地总面积的62.31%。重庆市可长期稳定利用耕地面积1 553 038.50 hm2，占该市耕地总面积的83.23%;不适宜稳定利用耕地面积313 022.72 hm2，占该市耕地总面积的16.77%。

重庆市耕地特点主要表现在4个方面。1）耕地比重低，人均耕地少。重庆市耕地面积仅占土地总面积的23%，人均耕地不足700 m2，低于全国平均水平907 m2。2）耕地图斑破碎、零散。据2020年国土变更调查统计，重庆市1 866 061.22 hm2耕地涉及405.94万个图斑，平均图斑面积0.46 hm2。其中，小于0.1 hm2的耕地图斑153.24万个，占该市耕地总图斑数的37.75%。3）坡耕地比重大，耕地质量总体较差。重庆市坡度大于15°的坡耕地731 717.17 hm2，占该市耕地总面积的39.21%，其中25°以上坡耕地

328 974.10 hm2，占该市耕地总面积的17.63%。根据重庆市2019年度耕地质量等别更新成果，耕地主要集中在9～12等，占该市耕地总面积的80%以上，耕地质量总体较差。4）耕地分布不平衡，空间布局上呈现出“西优东劣”的特征。数量上，主城都市区国土面积占该市总面积的28%，而耕地占总面积的45%，渝东北和渝东南地区国土面积分别占总面积的48%和24%，而耕地仅占总面积35%和20%。质量上，高等地集中分布在主城都市区，主城都市区15°以下耕地占比55%，水田占比58%。

2 存在的主要问题

2.1 耕地“非粮化”问题凸显

重庆市耕地“非粮化”问题主要表现在农业种植结构调整占用耕地种植各种经济作物。近年来，随着地方政府主导推动特色农业产业发展，社会资本通过流转获得土地经营权后，片面追求经济效益，违反相关规定随意在耕地上挖塘养鱼或产业化种植茶叶、果树、核桃、药材等非粮食作物，造成耕地耕作层破坏、质量下降等一系列问题。据统计，重庆市近10年由于土地流转发展特色农产品已累计导致百万亩（1亩=667 m2）以上的耕地轉为园地、林地等其他农用地，还存在部分已种植但尚未成园、成林的耕地，此种情况在今后势必会造成耕地继续减少。

2.2 耕地撂荒闲置问题普遍

近年来，由于种植农作物效益差、农资成本上升等问题，越来越多的农村青壮年选择进城务工，原本的耕地没有足够的劳动力耕种，导致土地肥力下降，荒芜现象日趋严重。加上重庆市雨水充足，耕地撂荒后快速草丛化、灌丛化，耕地利用价值降低，久而久之水田变旱地、耕地变为非耕地。同时，该问题还助推了违法违规情况产生，由于无人问津、缺乏有效监管，本着“使用总比撂荒强”的思想，占用耕地建设道路、绿化造景等违法违规用地行为变得“理所当然”。

2.3 违法建设占用耕地难以杜绝

从重庆市“十三五”期间卫片执法情况看，违法用地主要是地方政府主导的程序性违法，其中重大交通基础设施、工业园区建设、农村公共公益设施占违法总量的80%以上。部分高速公路、高铁等重大建设项目先行用地，不及时办理用地手续情况仍然存在。临时用地未批先用，借用临时用地之名违规占用耕地和永久基本农田搞永久性建筑时有发生。以家庭养殖模式为主的设施农业用地，随意占用耕地和永久基本农田，未办理备案手续，难以落实占用补划永久基本农田。部分设施农用地随意改变用途，借设施农用地之名行营利之实。

2.4 城市建设与耕地保护冲突明显

重庆市是山地城市、库区城市，山地、丘陵多，平地少，易发多发地质灾害，还承担着国家赋予的长江上游重要生态屏障建设重任。除生态保护区域外，城镇适宜建设区与优质耕地分布区高度重叠，特别是渝东北生态涵养发展区和渝东南生态保护发展区由于山地较多，生态保护范围广，生产、生活、生态三大空间矛盾较其他区域更为突出。据统计，重庆市城镇建设适宜区范围内含有现状可稳定利用耕地高达44.98%，未来城镇建设势必会造成耕地减少。

3 原因分析

3.1 耕地保护意识薄弱

目前，很多基层政府、农民对耕地保护的重要性还停留在“口头上”，且在具体执行中变形走样，往往是“保护为发展让路”，一切以追求经济效益为中心[4]。从本质上来讲，产生这一问题的根本原因是山地城市耕地破碎、地形起伏较大，不适宜机械化耕种，以至于种粮成本较高，部分地区甚至出现成本大于收益的现象。

3.2 耕地共同保护职责不清

耕地保护涉及众多部门，国家早已明确耕地保护实行共同责任机制，实行党政同责，但在具体实施过程中，由于职责不清，耕地保护共同责任难以落地见效[6]。对于违法违规占用或者破坏耕地开展建设、在永久基本农田上退耕还林还草、流转耕地或永久基本农田发展林果业等各类活动，谁发现、谁报告、谁查处、谁整改、谁验收等不同阶段的职责还不明确，部门间推诿扯皮的情况时有发生。因此，耕地保护无法有效形成合力，相应的问题也随之产生。

3.3 山地城市工程建设成本较高

重庆市地貌类型复杂多样，可分为中山、低山、丘陵、台地、平原等5类，其中又以中低山为主，该市优质耕地大多分布在台地、平原区域。工程建设在平整山地、开凿隧道等复杂地质工程时不仅需要花费大量的时间，而且需要投入大量的人力、物力，造成最终的投资成本过高，而占用平坦区域的耕地则成本大大降低[8]。因此，用地单位在规划布局和用地选址时往往为节约成本而忽视耕地保护。

总体来看，耕地保护存在的问题是多方面的，产生问题的原因也是多方面的。但违法违规占用只是表面上的问题，且大多违法问题是程序性违法。而耕地“非农化”“非粮化”、撂荒和林地不断侵占才是深层次的问题[6]。因此，重庆市需要建立长效机制，发挥各级政府、部门、所有权人、承包权人、经营者的共同作用，形成合力，从根本上解决耕地保护的长治久安。

4 对策建议

4.1 完善耕地保护激励制度，防止耕地“非粮化”

农民是耕地保护的第一守护人，农民对耕地保护的意识、态度和决心很大程度上关系着耕地保护最后的成效。而目前耕地出现“非粮化”、撂荒等现象的根本原因还是粮食种植的利益驱动不足。为此应建立耕地保护激励机制，设立耕地和永久基本农田保护专项资金，明确考核、奖惩细则，让农民切实感受到耕地保护、粮食种植所带来的效益，才能为耕地保护赋予内生动力。

4.2 多措并举开展撂荒地整治，强化耕地利用引导

重庆市应充分挖掘可恢复为耕地的林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地整治为耕地的潜力资源，按照先易后难的原则优先将灌木林等恢复为耕地。推进高标准农田建设、“千年良田”建设、土地整治等项目和撂荒地统筹利用，将可恢复为耕地的地类纳入工程实施范围统筹恢复耕地，实现耕地增量、提质增效。通过政策扶持等方式，激励和动员农业项目业主、集体经济组织或农民专业合作社，以及农户个人主动恢复耕地。对于恢复的耕地，地方政府应加强种植利用指导服务，通过引导集体经济组织、农民专业合作社或农户，采取代耕代种、土地流转或托管等方式组织耕种利用，推动耕地保护可持续发展。

4.3 完善耕地监测监管体系，加强违法用地执纪问责

对于违法建设占用耕地难以杜绝的问题，可从两个方面入手。1）加强耕地监测监管，全力构建耕地全要素、全周期、全链条动态监测体系。综合运用GIS、遥感等信息化手段，开展耕地数量变化及流向监测预警，及时掌握耕地变化情况和种植利用状态，发现问题，及时处置。实现违法违规占用耕地“早发现、早制止、早报告，严查处、严整改、严验收”目标。2）加强违法问题的执纪问责。目前，很多违法占用耕地的案例在后续处罚中很少有当事人因违反土地管理法律法规受到处分，处理违法占地往往也以罚款为主，补办手续了事。处分不能对违法用地单位或者个人起到警示作用，甚至因为违法成本太低，在一定程度上诱发更多违法占用耕地和永久基本农田的行为。因此，解决该问题的核心手段不在于“查”，而在于“处”，重点在于问责、追责，特别要加大对项目决策者的问责力度，这样才能形成有效威慑，才能有效遏制破坏耕地行为。

4.4 加强规划统筹，协同促进保护与发展

国土空间规划的目的是合理、高效和可持续地利用土地资源，科学合理的农业空间规划能有效解决建设与保护在空間上的冲突问题，对耕地保护具有十分重要的作用。因此，重庆市要科学规划农业空间，因地制宜，明确耕地利用优先顺序，合理引导农业生产。同时，要开展农业空间布局优化调整，有序引导林果业“上山上坡”，在可垦造耕地的荒山荒坡上发展林果业，同时将平坝地区种植经果林木的地块逐步退出，恢复耕地属性，提升耕地规模化生产经营。另外，要严格控制建设占用耕地，建立建设项目占用耕地的论证制度，论证占用的每一块耕地的必要性和合理性。合理引导用地单位优化建设项目选址，尽量避让优质耕地和永久基本农田，能不占或少占耕地就不多占，能占劣地就不占好地。

参考文献：

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[2] 刘彦随.中国新时代城乡融合与乡村振兴[J].地理学报，2018，73（4）：637-650.

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[4] 奉婷，张凤荣，张小京，等.我国耕地保护补偿机制问题与建议[J].中国农业大学学报，2014，19（5）：211-216.

[5] 孔祥斌，张青璞.中国西部区耕地等别空间分布特征[J].农业工程学报，2012，28（22）：1-7.

[6] 孔祥斌.制止耕地“非农化”须提升协同治理能力[J].中国党政干部坛，2020（10）：81-82.

[7] 刘桃菊，陈美球.中国耕地保护制度执行力现状及其提升路径[J].中国土地科学，2020，34（9）：32-37.

[8] 张洪，王思明.城镇化背景下低丘缓坡山地开发与耕地保护的权衡：以大理为例[J].安徽农业科学，2020，48（20）：65-70.

（责任编辑：张春雨）