国土空间规划体系下城市规划传承与融合路径探析

中建工程设计有限公司 许伟

2019年第十三届全国人大常委会第十二次会议审议通过《中华人民共和国土地管理法》修正案，增加第十八条：国家建立国土空间规划体系，明确规定了已经编制国土空间规划的不再编制土地利用总体规划和城乡规划。国土空间规划体系实现了多规合一，城市规划部分直接列入国土空间规划体系中，还有部分与其他规划融合后成为国土空间规划体系的新内容。

一、国土空间规划体系下城市规划传承与融合的背景和意义

（一）城市规划传承与融合的背景

1.生态环境和资源的变化

早在20世纪初，就有研究人员提出可以通过城乡结合解决城市拥堵等社会资源不足的问题，后来，随着交通设施的不断完善和通信技术的不断进步，有研究人员提出了“无形城市”的概念，即在交通和通信足够便利的情况下，将城市分散为多个小城镇，这样城市的本质并未改变，但是小城镇的人们可以在获得相同机会的同时享受更多的生活便利[1]。进入21世纪，我国步入人口老龄化社会，生态环境愈发恶劣，对耕地面积的保持造成了一定的影响，粮食等资源压力逐渐增加。国土空间规划必须在现有空间资源的基础上提高其开发效益，因此国土空间规划体系在此背景下必须改革，以提高各个地区的竞争优势[2]。

2.空间规划职能的变化

国土空间规划是国家治理方针和公共政策的直接体现，计划经济下政府对城市的总体功能安排符合国家治理方针，但是与城市空间规划公共政策不够贴合。改革开放后，城市空间规划职能发生了改变，在总体功能安排的基础上增加了土地利用规划、生态环境规划等内容，使之更加符合城市空间规划公共政策。在此背景下，国土空间规划改革势在必行，其目的在于整合国土空间规划在功能区规划、城市规划、土地规划、生态保护规划等方面的内容，防止相合规划内容重复审批占用，浪费审批人力和规划人力资源。国土空间规划基于统筹管理的视角，分别从管理层级和规划内容等方面构建了国土空间规划体系框架，成功将治理方针和公共政策与各级国土空间规划层次融合到一起[3]。国土空间规划五级三类如图1所示。

图1 国土空间规划五级三类

国土空间规划五级三类中，五级分别指全国、省级、市、县、乡镇这五级国土空间规划级别，三类指的是总体规划、详细规划、相关专项规划这三项内容。其中，详细规划在市、县、乡镇三级国土空间规划中可以按照边界内外分成详细规划和村庄规划，全国国土空间规划中相关专项规划主要包括海岸带、自然保护区、公服、文物、保护、整治、修复以及交通、能源、农业、水利、信息等行业或专业类规划。

国土空间规划四体系如图2所示。

图2 国土空间规划四体系

国土空间规划四体系主要包括编制审批体系、实施监督体系、法规政策体系、技术标准体系，其目的是通过减少审批流程和审查内容、加强各级政策监督、完善国土空间规划法律政策、规范顶层设计标准等策略，实现建成“一张图”的最终目标。

3.国土空间规划思维的变化

国土空间规划从空间利用思维向空间保护利用思维转变，过去国土空间规划致力于推动城乡结合，忽略了城市建设对生态环境和资源的影响，导致我国“城市病”加重。在此背景下国土空间规划思维发生了变化，导致城市规划必须在传承原有国土空间规划内容之外融合其他内容，传承即在中央统筹、区域统筹、城乡统筹下使人类聚落和空间环境结构得到改善。融合即与功能区规划、土地规划、生态规划等内容结合，以提高国土空间规划体系的统筹管理效果。

（二）城市规划传承与融合的意义

1.加快国土空间规划体系建设速度

城市空间可以与农业空间、生态空间共同建设，国土空间规划不只是对城市空间的规划，农业空间和生态空间规划也是不可替代的，三类空间需协同发展。根据各地区实际情况选择合适的发展方向，以一类空间为主、两类空间规划建设为辅，共同建设三类空间，在弹性制度下允许各地区保护重点和发展侧重，这样才能达到构建国土空间规划“一张图”的目标，可见国土空间规划体系下城市规划传承与融合对加快国土空间规划体系建设速度具有积极意义[4]。

2.推动城市规划改革

国土空间规划体系下城市空间规划职能和思维都发生了变化，宏观方面，需要在可持续发展战略下，在建设城市空间的同时严守18亿亩耕地红线，保护周围生态环境。微观方面，需要将城市空间分为不同层次和单元，利用需求空间的重新划分对城市重新进行定位。城市规划传承与融合可以同时实现宏观层面和微观层面的城市治理，因此国土空间规划体系下城市规划传承与融合对推动城市规划改革具有积极意义，完善了国土空间规划的理论基础[5]。

3.推动城市空间和城市规划融合

国土空间规划体系下城市空间对国土空间的影响最大，城市空间可以为人们提供更加便利的生活条件，满足人类各方面需求，这是人类积极创造城市的原因。但是城市建成后对人类的影响也非常大，人们生活理念和行为观念都潜移默化地发生了变化，对周围生态环境和农业造成了严重的影响，导致城市空间治理效果低下。而城市规划传承与融合不拘泥于城市空间规划，城市规划在传承原有国土空间规划内容之外，与功能区规划、土地规划、生态规划等内容融合，可以减少城市空间对生态环境和农业的影响。

二、国土空间规划体系下城市规划传承与融合的影响因素

（一）自然环境

自然地理和生态环境等自然环境因素能够限制或推动城市规划在国土空间规划体系下的传承和融合。区位条件、生态环境、自然资源均优秀的地区可以以城市为中心打造都市圈，如果地形地貌、温度气候、水文植被、环境质量任何一方面存在不足，都会对城市规划造成影响。

（二）经济社会

产业经济和社会人口等经济社会因素能够限制或推动城市规划在国土空间规划体系下的传承和融合。经济基础强、产业结构合理、居民收入高、消费水平高、城市化水平高、人口规模大、人口分布密度低、人口素质高、人口流动小的地区，城市规划传承和融合更容易，以上经济社会因素任何一方面存在不足都会影响城市规划的开发边界。

（三）交通设施

交通体系和服务设施等交通设施因素能够限制或推动城市规划在国土空间规划体系下的传承和融合。高速公路、高铁、机场、城市地铁等交通设施网络不完善会加大城市规划传承和与主体功能区规划融合的难度。以上交通设施因素任何一方面存在不足都会影响城市空间管理效果和公共服务能力。因此，市、县、乡镇国土空间规划应该在城市开发边界内对交通设施进行完善，国家级和省级国土空间规划应该结合整体情况完善交通线路。

（四）历史文化

历史文脉和文化认同等历史文化因素能够限制或推动城市规划在国土空间规划体系下的传承和融合。市、县、乡镇国土空间规划体系专项规划内容包括保护修复类工作，历史文化的载体是各类物质文化遗产和非物质文化遗产。因此，城市规划必须做好对各类物质文化遗产的保护，否则城市规划无法传承和融合。

（五）政策制度

政策制度中的政策调控和规划管理因素能够限制或推动城市规划在国土空间规划体系下的传承和融合。政策制度可以理解为国家在未来是否会投入人力、物力、资金为该城市的发展提供助力，若城市为国家中心城市或者候选城市，则必须按照对应的标准做好城市规划，但是城市规划也必须考虑到政策制度转变问题，提前做好城市规划功能布局，防止城市空间、农业空间、生态空间建设差距过大。

（六）信息技术

信息传播和技术创新等信息技术因素能够限制或推动城市规划在国土空间规划体系下的传承和融合。技术标准体系是国土空间规划四体系之一，信息技术产业的发展能够使产业结构布局更加合理，而且目前城镇化发展受到阻碍，未来可能以小城镇为中心构建城市圈，在减少“城市病”的同时尽量提高城镇居民生命便利性，因此，在信息技术水平未达到相关要求时，很难为城市规划传承与融合提供助力。

三、国土空间规划体系下城市规划传承与融合的路径

（一）设置城市规划专项政策

城市规划传承与融合可以在政策上明确全国、省级、市、县、乡镇国土空间规划中总体规划、详细规划、相关专项规划的层次关系，明确各层次规划的战略性、实施性侧重点，确保国土空间规划职能充分发挥出来。其中，相关专项规划可以针对城市各因素的不同实现其特定功能，每个市、县、乡镇城市相关专项规划的内容都是不同的，这样才能推动城市规划的传承与融合。

（二）设立各级城市规划专项内容

城市规划传承与融合可以在规划上以城市开发边界为界限，明确市、县、乡镇城市规划专项内容，防止乡镇政府在城市规划专项中的执行力不足，充分发挥各级国土空间规划的管制要求，才能保证城市空间、农业空间、生态空间协调发展。

（三）坚持去战略化原则

国土空间规划体系下城市规划传承与融合可以在战略上以科学规划为中心执行去战略化原则，正确协调城市空间与生产和生态之间的关系，确保城市空间能够承载与其土地面积相符的人口数量，防止城市空间规划超出界限从而影响村庄规划内容。

（四）重构城市规划实施技术体系

城市规划传承与融合可以在技术上按照共同政策体系执行对应的技术体系，其中环境容量控制、公共服务水平、住房特色与风貌、防灾与安全保障、交通政策与目标应分别执行用地用海分类、开发强度层级、地下空间利用、交通需求评价、建筑与环境设计各个技术体系。

（五）优化空间结构布局

国土空间规划体系下城市规划传承与融合可以在功能上分别打造主中心、次中心、微中心城市圈。主中心城市圈主要通过城市规划在保护、修复、整治历史建筑的同时构建城市特有风貌，利用其强大的竞争力吸引人才，推动新老城市融合改造，加快城乡融合；次中心城市圈则需要充分利用人口聚集和产业聚集的优势，发挥辐射引领作用；微中心城市圈主要融合城市规划和主体功能区规划内容，按照各乡镇定位打造特色小城镇。

（六）加强文旅产业与历史文化融合

城市规划传承与融合可以在文化上充分利用现有物质文化遗产和非物质文化遗产发展文旅产业。文旅产业发展必须打造区域旅游品牌，利用旅游品牌的影响力吸引游客，然后按照物质文化遗产的分布情况规划旅游路线，最后沿旅游线路完善餐饮、居住产业建设，确保市、县、乡镇城市规划在中央统筹、区域统筹、城乡统筹下进行。

（七）打造一体化互联互通公共服务设施

城市规划传承与融合可以在交通上打造主副交通枢纽。主交通枢纽应该以城市火车站为中心，优化城市内的轨道交通线路，确保轨道交通能够到达城市内及周边地区的产业密集区、生活密集区、文旅资源密集区。副交通枢纽应该以客运为中心，确保客运线路能够到达城市各个机场及周围县、乡镇，这样才能统筹规划市、县、乡镇的交通网络，打造一体化互联互通公共服务设施。

（八）构建绿色、低碳、安全的生态环境系统

国土空间规划体系下城市规划传承与融合可以加强生态环境修复、生态安全格局构建，构建绿色、低碳、安全的生态系统，确保生态空间与农业空间、城市空间共同发展。生态环境修复主要是减少河流水源污染、加强空气净化；生态安全格局构建主要是利用水利工程将河流、湖泊、水库、林地、湿地结合起来，构建绿色、低碳、安全的生态系统，充分发挥生态系统的自我恢复和净化能力。

四、结论

综上所述，国土空间规划体系下城市规划人员可以通过设置城市规划专项、设立各级城市规划专项内容、坚持去战略化原则、重构城市规划实施技术体系、优化空间结构布局、加强文旅产业与历史文化融合、打造一体化互联互通公共服务设施、构建绿色低碳安全生态系统等路径，推动国土空间规划体系与城市规划的传承和融合，在保证原有国土空间规划框架不变的同时提高城市空间治理效果，切实推动城市规划的改革和发展。