生态环境保护督察制度及成效的研究

宣城市生态环境局 胡珊

一、生态环境保护督察制度研究

保护环境是我国的基本国策，但长期以来，地方政府在经济发展面前忽视环保，严重影响了生态文明建设。首先，需在制度层面落实地方政府环境保护工作“党政同责、一岗双责”，让地方政府领会党中央生态文明精神，从基层做起，全面提高生态文明建设水平。

（一）制度依据

2015年中共中央和国务院办公厅对环保督察印发了督察方案，该方案是对环境保护工作新的探索，规范环保督察过程中的步骤和方法，构建了全新的督察模式，是我国关于环保督察的第一部法规，为环保督察提供了法律依据，在第一轮督察和回头看工作中起到了指导纲领性作用。2019年在第二轮督察开始前夕，在总结第一轮督察经验的基础上又对具体的督察工作作出了新的规定，印发了督察工作规定，该规定是关于环保督察方面的第一部党内法规，对第一轮中发现的问题和要求做了进一步的细化规定，进一步强化了法制基础，具有强大的政治性和纪律性，具有里程碑式的重大意义[1]。2021年，第十四个五年规划中提出完善中央环保督察制度。2022年，正式印发督察整改工作办法，进一步规范和加强督察整改工作。通过环境保护督察，了解各级党委政府贯彻国家环境保护要求的情况。目的是为解决当前的环境问题，推动生态文明建设和可持续发展，促进经济高质量发展，还百姓绿水青山。

（二）国内相关督察比较

生态保护督察之前，我国现有的督察主要存在国土、海洋和公安等方面。这些督察都已经建立了完善的机构，配备了充足的人员，形成了较为完整的规范化的制度。土地和海洋督察是由国务院授权省（市）级政府或行政主管部门进行督察。警务督察主要是公安系统内部建立的督察机制[2]。而生态环境保护督察在授权主体、内容等方面与其他督察都有所不同。其他督察的授权主体为国务院或者是系统内上级，而中央生态环境保护督察不仅仅是得到了国务院授权，更得到了党中央授权，督察范围更广，除督察地方政府和相关部门外，督察对象还包括地方党委。2019年印发的《中央生态环境保护督察工作规定》把央企也列为督察对象，目前我国主要在生态环境、安全生产和食品安全方面实行党政同责、一岗双责，但生态环境以外的其他领域并未实行督察[3]。督察内容中加入对地方政府环保领域的党政同责、一岗双责，是中央环保督察的新举措。环保督察的结果会作为地方政府和相关部门领导干部考核、任用的参考依据，发现重大问题将追究领导干部的责任，并移交纪检、监察部门。

图1 中央生态环境保护督察环节

（三）机构设置

中央环保督察设有督察领导小组，并下设办公室。督察领导小组组长由中央和国务院领导担任，负责指导环保督察工作。办公室设在生态环境主管部门，督察期间负责督察的具体组织协调工作，另外还负责领导小组的日常工作。第一轮环保督察于2016年成立国务院环保督察工作领导小组，同时设立国家环境保护督察办公室，督察期间不仅从生态环境部抽调人员，而且还从公检法抽调相关人员加入督察组。2018 年生态环境部印发“三定方案”，决定成立中央生态环保督察办公室。原先的国家环保督察办公室并未纳入环保部基本机构中，而中央环保办公室被定义为常设机构，为环保部的内设机构，统一协调环保督察工作[4]。根据2019年印发的督察工作规定成立中央环保督察工作领导小组，取代之前的国家督察领导小组。国家督察领导小组是由国务院批准成立的，而新成立的中央督查领导小组组长由中央和国务院领导担任，更鲜明地体现出环保督察代表党中央行使权利，标志着中央环保督察制度的进一步完善。

（四）时间和批次

自2015年至今，中央环保督察已走过7年历程，共开展了两轮十一批督察。每两年开展一次对31个省（市）地方党委和政府的督察。2015年，第一轮中央督察以河北省作为试点，总共分为4个批次，到2017年，对全国每个省（市）都进行了督查，做到了全覆盖[5]。之后为巩固督察成果，2018年又开展回头看。2019年7月开始第二轮中央督察第一批，2020年下半年开展第二批，至2022年4月，历时3年左右共开展六批，完成对31个省（市）和6家央企的第二轮督察全覆盖。

（五）对象与内容

不同于以往的环保检查、综合督查和“挂牌督办”的重点是督察企业，主要检查对象是涉及污染的企业。而环保督察的对象为地方党委、政府，以督政为主、督企为辅，并且首次明确了“督党、督政”的督察体系[6]。

环保督察约谈的主要是地级及县级政府的主要负责人，及有关部门、党政领导干部。环保督察主要是督察地方党委、政府对决策和相关法规的落实情况。同时地方政府的党政同责、一岗双责落实情况也是督察的重要内容。此外，还关注人民群众反映强烈的环境问题等[7]。第二轮督察又与时俱进地加入长江、黄河流域保护、高质量发展等内容，其目的不仅在于解决单一的环境问题，也是为了推动地方政府树立新发展理念，更加重视环境保护工作，实现高质量发展。

（六）督察环节

环保督察步骤分为准备、进驻、报告、反馈、整改落实以及后续问题处理等几个方面各环节环环相扣、紧密衔接，有效保证了督察的实效性、程序性和整体性。督察组在督察进驻前要做好各项准备工作，基本熟悉被督察地方的相关情况。督察进驻后，首先进行省级层面的督查，根据当地实际情况，如有需要也会下沉地市，最后分析汇总所有资料。督察组成员分工合作，召开会议听取地方党委政府情况汇报，对党政领导干部进行个别谈话，必要时约谈党政干部；调阅地方党委政府、有关部门资料，到有关单位开展走访问询；受理群众电话、信件、微信公众号举报，接待上访群众；下沉至各地级市现场检查各点位，向督察领导小组汇报被督察地方环保工作情况和发现的问题，向地方政府反馈问题，并提出意见和建议。被督查的地方政府需在规定的期限内制定整改方案，收集相关材料，最后汇编成整改方案，并严格按照方案实施整改。

二、两轮中央生态环境保护督察成效分析

（一）两轮中央生态环境保护督察情况

第一轮中央环保督察坚持问题导向，抓难点、抓重点、抓关键点，真正做到了动真碰硬，解决了大量突出的生态环境问题，特别是想解决但是长期以来没有解决的关键问题和难点问题，得到了广大人民群众的极大认可[8]。由表1可以看出，第一轮中央环保督察共计交办举报信访约9.5万件，立案处罚2.5万家，罚款金额达18.4亿元，立案侦查1453件，拘留1316人，约谈领导干部1.65万多人，问责1.58万多人。

表1 第一轮中央生态环境保护督察情况汇总表

截至2022年4月，第二轮中央环保督察已完成五批,正在进行第六批督察。由表2可以看出，五批共计交办举报信访件约9.4万件，立案处罚9000多家，罚款金额达4.9亿元，立案侦查433件，拘留342人，领导干部共约谈4739万，问责2000万。与第一轮督察相比，交办的群众举报信访件几乎持平，说明广大人民群众对生态环境问题持续保持广泛关注，但无论是立案处罚、侦查的数量和立案金额，还是拘留、约谈、问责的人数都显著下降。

表2 第二轮中央生态环境保护督察情况汇总表

（二）各省（市）两轮中央环保督察结果比较

根据生态环境部两轮督察公开数据，列出7个省（市）第一轮与第二轮的督察结果，由图2和图4可以看出，两轮督察数据发现7个省（市）第二轮督察较第一轮责令整改数均显著下降，大部分省（市）减少了一半以上，辽宁省、天津市各减少了83%，山西省减少了73%。立案侦查问题数均有所下降，辽宁省减少了89%，安徽省减少了81%，浙江省减少了74%。

图2 两轮中央环保督察责令整改

图3 两轮中央环保督察立案侦查

图4 两轮中央环保督察立案处罚及处罚金额

由图4可以看出，7个省（市）第二轮督察较第一轮立案处罚及处罚金额显著下降，其中绝大部分省市第二轮督察数量较第一轮减少一半以上，处罚金额方面，湖南省减少76%，浙江省减少68%，山西省减少62%。

由图5可以看出，7个省（市）第二轮督察领导干部约谈和问责人数较第一轮显著下降，其中，约谈人数天津市减少99%，山西省减少89%，湖南省减少86%，问责人数安徽省减少94%，福建省减少93%，山西省和湖南省各减少91%。

图5 两轮中央环保督察约谈、问责人数

三、总结

生态环境保护督察是我国总结环保经验之后的重大改革创举，推动健全和完善生态文明体制机制建设，是中央进行环境治理工作的创新。中央生态环境保护督察制度自启动以来历经7年，开展了两轮9个批次，时间长、范围广、力度大，坚持问题导向，高位推动，动真格、硬碰硬，紧抓地方党委政府党政同责、一岗双责这个“牛鼻子”[9]，大大降低了中央与地方之间的信息不对称，打破地方层面在环境保护领域存在的弊端，地方职责得到了层层压实，解决了一批突出的生态环境问题，生态环境质量改善初显成效，对推动各级党委政府推动生态环境保护工作具有重要意义。