“十四五”云南农业对外开放：现状·问题与对策

伏成秀，鄢文光，曾 贞，史君怡，刘树芳，陈 蕊，袁 媛*

(1.云南省农业科学院农业经济与信息研究所，云南昆明 650205；2.云南省农业科学院农业环境资源研究所，云南昆明 650205)

自加入WTO和推动实施农业“走出去”战略，中国逐渐成为全球农业多边合作和世界粮农治理的引领者，是全球农业经济活动最重要的参与者之一。截至2020年，中国农产品贸易额2 468亿美元，农业对外直接投资存量348亿美元，是全球第二大农产品贸易国、第一大进口国、第五大出口国，覆盖106个国家和地区。《共同推进“一带一路”建设农业合作的愿景与行动》和《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议》在国家层面提出了“推进更高水平对外开放”“建设更高水平开放型经济新体制”，云南省唱响了“扩大农业开放融入新发展格局”的强音。云南农业的对外开放，不只是农业单个产业的因素问题，涉及国家战略以及地区区域经济、社会、环境、政治、文化等诸多因素综合。“十四五”时期随着国家“一带一路”倡议的深入实施和诸多重大项目支撑引领，云南省已从内陆边陲走到了开放前沿，要充分发挥云南在全面开放新格局和“一带一路”建设中的区位优势，不断提升高原特色农业开放发展水平。

1 云南农业对外开放的现状

云南省农业对外开放在西部省份乃至全国具有深厚的基础和不错的成绩。一是云南省农产品出口已达118个国家和地区，并持续蝉联中国中西部地区首位，东盟地区是云南农产品主要消费市场，北美、南亚等地区逐年增长。农产品出口贸易在云南省进出口贸易甚至全省经济总量中占据重要位置，主要农产品出口品种为两烟(卷烟和烤烟)、蔬菜(夏秋蔬菜和冬早蔬菜)、水果、花卉、茶叶、咖啡、香料、中药材、野生菌等；全省农产品出口额由1978年 0.19亿美元增长到2017年48.04亿美元，农产品出口额占全省外贸出口额的比重由1978年的27.54% 增长到2017年的42.03%。二是国际农业合作机制较为完善，省、州(市)与亚欧多国签署了一系列合作协议，达成共同开展农业的共识，如农业合作谅解备忘录、跨境经济合作区建设、农业合作备忘录等；同时云南省拥有丰富的国际合作平台，如国家级大湄公河次区域合作(GMS)、中国—南亚商务论坛、中国—南亚智库论坛、孟中印缅地区合作论坛、滇缅合作论坛等多个平台，云南省本身也拥有“云南—泰北合作工作组”“云南—老北合作工作组”“中越5省市经济走廊合作会议”“滇越边境五省协作会议”合作机制。三是对外投资产业链条逐渐拉长，2017年云南省境外投资农业企业130户，居全国第一，对外农业投资主要集中在老挝、缅甸、越南等，投资方式从初期绿地投资模式+跨国种植模式拓展到绿地+并购+合作示范区+跨国种植4种为主，投资产业从单纯上游种植业逐渐拓展到农产品初深加工、畜牧养殖、仓储运输等，农业产业链已初步拓深延展。四是农业科技对外示范推广不断推进，重点加强周边3国合作建设农业科技示范园强化技术输出，借助“大湄公河次区域农业科技交流合作组”“中国—南亚农业科技交流合作组”“中国—南亚东南亚农业科技创新联盟”等多种平台加强技术交流。

丰富的政策支持。云南省农业对外开放离不开国家政策的支持。如2019—2021年中央一号文件关于农业对外开放分别提出“加快推进并支持农业走出去，加强‘一带一路’农业国际合作，提高农业对外合作水平(2019年)”“拓展多元化进口渠道，增加适应国内需求的农产品进口，扩大优势农产品出口(2020年)”“优化农产品贸易布局，实施农产品进口多元化战略，支持企业融入全球农产品供应链(2021年)”，在《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》要求“构建农业对外开放新格局”，在《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》鼓励“坚持实施更大范围、更宽领域、更深层次对外开放”。除了顶层政策设计，涉及农业对外开放国家与地方配套政策不断完善，如《农业对外合作规划(2016—2020年)》《共同推进“一带一路”建设农业合作的愿景与行动》《农业部关于推进农业供给侧结构性改革的实施意见》等以及云南省《关于促进我省农业对外合作的实施意见》《云南开放农业发展“十三五”规划》《云南省沿边地区开发开放规划(2016—2020年)》等文件，有效保障了农业对外开放健康、有序。

明确的战略思路。“面向南亚东南亚辐射中心”是云南省“三个定位”之一，为充分发挥云南省在全面开放新格局和“一带一路”建设中的区位优势，加快建设面向南亚东南亚辐射中心，促进云南省加强与周边国家互利合作，国家发展改革委印发《关于支持云南省加快建设面向南亚东南亚辐射中心的政策措施》，战略上提出云南省与周边国家在种植业领域、畜牧业渔业领域、农产品深加工、农业生产基地、现代农业示范园区及大宗农产品交易中心、仓储中心和配送体系方面开展合作，将先进适用技术、国内优良品种、农机设备等“走出去”。

不断完善的服务机制。一是建立“走出去”部门联席会议制度，定期通报对外投资项目情况，研究解决对外投资工作中的困难和问题；同时积极利用多边合作平台开展境外投资合作磋商。二是建立健全涉外投资公共服务平台，将对外投资相关政策、境外项目信息等定期更新，发挥相关部门作用，建立了高效的国外工作渠道和信息网络，服务云南省农业“走出去”。三是拓展境外投资保险组合产品模式，加强银行、保险、基金、投资咨询公司等机构的合作，落实与签署双边协定国家相关税收政策。四是培育农业对外开放服务组织和中介，为农业企业“走出去”提供专业咨询服务，降低企业境外投资经营风险。

2 云南农业对外开放面临的问题

云南省农业对外投资主要集中在南亚东南亚地区，除新加坡、文莱等少数国家为发达经济体，其余均为发展中国家，尽管具备较好的农业生产条件，但是基础设施条件较差，相当程度制约云南省农业企业扩大对外农业投资和经营生产规模，譬如东南亚部分国家农业仓储物流设施普遍落后，低效的运输条件和昂贵的交通成本已经成为主要束缚。同时，南亚、东南亚部分国家政局动荡、冲突多发导致投资环境不稳定，王巍等认为新加坡、文莱和马来西亚投资环境良好，印度尼西亚、菲律宾、泰国和越南投资环境不稳定，缅甸、老挝和柬埔寨资源丰富但公共服务能力较弱，投资环境较差。由于政局不稳定、政策缺乏连续性，导致企业的收益较难保障，损失较大。比如泰国政局动荡影响“大米换高铁”计划，菲律宾由于政治因素暂停开垦土地协议等。同时，个别国家对我国的税收政策、就业限制及通关手续复杂、多变(个别国家涉及中国投资的农产品基地生产的产品返销回国还需缴纳20%的关税)。

一是关税制度有待继续完善，根据《中国—东盟全面经济合作框架协议》，绝大多数产品实现零关税，但受农产品实施进口关税配额管理，我国对小麦、玉米、大米、食糖、棉花和羊毛实施关税配额制度。云南省在东南亚拥有相当规模的海外粮食种植基地，在对中资企业海外基地种植的粮食运回国受进口关税配额管理的影响，配额外的税率则高达65%～180%，一定程度上影响了云南省农业企业投资境外的动力。二是对外投资补贴政策和专项资金面窄、非普遍性，境外投融资困难存在，尚未建立投资激励机制，农产品出口保险险种少、范围窄，规避风险能力较弱。三是部分先进技术境外使用受限，例如种子大部分因没有列入“可以对外交换”目录而不能出口，部分生物农药技术严禁出口而不可以在投资国生产只能成品出口，在一定程度上影响了我国企业对外投资种植业项目的经济效益。

在企业主体方面，云南“走出去”农业企业有实力的基本为政府背景或者国有涉农企业，其余大部分为中小型企业，龙头企业和大型企业较少，实力一般、规模有限，品牌影响力的企业则更少，抵御风险能力较弱。在产业链方面，多集中在农业生产环节或者简单贸易，在农产品加工投资、农业仓储物流、境外贸易竞争等方面投资较少、掌控能力较弱，与发达经济体大型农业跨国公司相比，处在风险比较大、利润率比较低的农业产业链低端，在控制力与定价权上受制于人。在人才方面，根据中国农业科学院的调查，“走出去”的农业企业人员熟悉国际经贸知识、外语、专业技术知识、产业政策等情况并且具有竞争意识复合型人才较少，直接影响和制约企业的快发展和大发展。在企业集群方面，云南省对外农业领域投资企业数量全国第一，但是大多数走出去的企业各自为战、无序竞争，尚未形成集团优势，不利于企业在国外的长期可持续发展。

云南对南亚东南亚国家地区在宏观法律政策、投资环境等方面较熟悉，但对中微观涉及农业走出去的相关法律政策信息、资源条件信息、市场潜力信息以及走出去的农业分行业境外投资情况、分国别地区、境外投资主体自身情况等缺乏权威的系统的基础来源，同时相关调研咨询机构各自经营，将自己掌握的信息资源视为盈利资本，缺乏资源共享意识，造成高成本收集到的信息资源，综合利用效率不高。同时，缺乏足够的服务境外投资风险评估机构，对农业企业实施境外农业投资增加缺乏正确判断的风险。

3 云南农业对外开放的定位与目标

“十四五”是我国开启第二个一百年奋斗目标的重要时期，实现中华民族伟大复兴的关键阶段，也是云南省脱贫攻坚取得决定性成就，农业农村现代化发展的新起点。云南省农业对外开放要服务和融入国家发展战略和全国发展大局，以构建对外开放新格局新高地，建设面向南亚东南亚辐射中心为使命。充分发挥云南在全面开放新格局和“一带一路”建设中的区位优势，加快建设面向南亚东南亚辐射中心，构建农业对外开放新格局，加强“一带一路”农业国际合作，保障我国粮食安全，努力拓展云南农业发展新空间，提高农业开放合作水平。实施特色优势农产品出口提升行动，主动扩大国内紧缺农产品进口，培育壮大一批农业开放合作主体。

一是构建区域国际特色农产品交易中心、物流中心、期货市场，形成以云南省为中心的区域国际农产品贸易流通渠道，实现优势农产品出口增长，扩大出口规模，提高出口效益。充分利用多边和双边合作与交流机制，加大重要农产品进口。二是加强农业科技合作，搭建高效的国际合作创新研究和协作平台，提升农业科技创新能力、先进科技成果转化能力和全产业链技术服务能力，在区域国家开展多种模式推动与南亚东南亚国家农业全方位、多领域、深层次科技交流，打造面向南亚东南亚的农业技术推广枢纽。三是培育农业开放合作主体，鼓励企业在农业多个产业领域加强境外农业投资合作，培育大型跨国农业企业和一批开放型农业领军企业，组建企业联盟，提升企业国际经营能力。

4 推动农业对外开放的对策建议

一是完善农业对外开放管理工作协调机构，开放农业是一项系统工程，涉及的范围和领域广泛，参与的管理部门较多，现对外开放负责协调管理机制是设在省农业农村厅的云南农业对外合作联席会议制度，建议在云南省委省政府的总体部署下，组建多部门开放农业工作领导协调小组，根据云南省情和投资国环境，对云南农业企业走出去给予协调和指导。二是完善税收优惠政策，海外粮食种植基地既是对国内粮食市场的重要补充，也是保障国家粮食安全，对境外种植基地生产的农产品给予税收优惠政策，对进口关税配额给予一定倾斜，对生产资料设备等提供通关便利，减免出口环节税费，境外生产的粮食等农产品回运减免进口关税和增值税，建立粮食回运的绿色通道制度，给予相应运输仓储等费用补贴，提高云南省境外企业回应农产品的积极性。三是完善财政支持和海外投资保险机制，加大农业走出去专项资金扶持力度，对境外开发企业购买大型农业机械劳务、建设农产品仓储设施以及粮食补贴、“两种补贴”等方面给予资金支持；既要充分发挥政策性保险公司的巨大作用，也要调动商业保险的积极性，研究与建立符合云南省实际的农业跨境合作海外投资保险制度，设立专门针对云南农业对外开放的保险险种，承保企业在境外农业投资开发合作方面可能发生的风险，同时建议政府对云南农业开放企业投保的险种，在保费方面给予一定的优惠或补贴。四是适当有序放开技术限制，推动科技成果转化。在境外基地完善监管前提下，适当放开种子出口限制与部分生物农药技术出口限制，增加云南企业对外投资种植业项目的经济效益，同时也更加有利于云南省科技成果转化。

一是推动重点龙头企业实施农业开放战略，鼓励支持龙头企业在境外开拓重大农业资源开发项目和农业技术合作项目，将政府投资行为转化为企业投资，鼓励企业在东道国投资建设仓储物流设施，打造从生产收购，仓储运输到贸易加工的全球性农产品生产流通网络，打造培养本土区域国际化超大型现代农业企业。二是鼓励民营企业围绕农业对外开放全产业链开展投资，为企业走出去创造宽松的发展环境，帮助企业做大做强。三是提升云南省跨国农业企业管理人员涉外工作的水平和能力，构建一支高素质复合型人才队伍，为云南省开放农业服务提供智力支持，推动云南农业企业的国际化发展。四是树立企业“走出去”的良好形象，将经济效益和社会效益有机结合，主动承担企业社会责任，努力为东道国居民改善社会福利，协助解决投资国贫困、教育、医疗等民生问题，用事实和行动引导舆论，提升云南省企业的良好形象。

发达国家和我国发达省份，都有着完善的开放农业信息服务系统，如英国贸易与投资国防可安全组织出口指南，法国三大外贸知识机构成立的进出口网站，日本根据特别法设立的综合情报收集机构(如经济调查部通商产业省亚洲经济研究所日本输出入银行海外投资研究所)、韩国大韩贸易投资中心，另外发达国家还有专门较强的信息咨询服务公司，如麦肯锡中小企业海外投资咨询处、日本各大财团综合商社下属情报课。我国沿海发达地区如浙江省建立了全省对外贸易和投资信息平台，江苏省建立了产业海外发展和规划协会。云南省应建立健全对外直接投资信息咨询服务系统，鼓励和支持引进各种专业涉外中介机构，为企业对外投资提供政策和信息服务。同时，鼓励、支持云南省农业科学院与云南省各大高校科研机构联合组建云南省农业走出去风险评估机构，建立健全云南省企业走出去的综合评估机制，为云南农业企业走出去战略做好指导。

首先强化科研院所创新功能，建设科技创新平台，发挥科研院所在农业开放中重大关键共性技术研究中的重要支撑作用，围绕南亚东南亚国家的科技需求和云南集聚的优势创新资源，建设综合性、高水平、国际化的农业科技创新基地，在大农业领域形成一批具有鲜明特色的区域科学研究中心，建设区域性农业科技合作和产业示范基地，将国内优势领域的技术研发与区域市场产品开拓有机结合起来，形成“市场—产品—研发”的信息反馈流，推动区域性的技术进步和产业发展。其次建立“政产学研用金”多方联动的合作模式，开展区域内跨境农业产业关键共性技术、装备和标准的研发攻关，探索产学研用结合的新模式、新机制，完善产业创新链，推动农业科技“走出去”，依托科技创新资源优势，围绕南亚东南亚国家的农业需求和重点关注领域，创新合作交流模式，在现代农业生物多样性与环境保护等重点领域开展广泛的交流与合作，利用大湄公河次区域农业科技交流合作组、中国—南亚农业科技交流合作组的示范带动作用推动产学研协同开展科技成果转移转化，健全技术转移服务机构，完善技术转移机构服务功能，促进农业生物种业、农业机械等优势技术、标准、装备、产能、服务面向南亚东南亚“走出去”。最后组建农业对外开放智库，支持云南农业开放，通过高校和科研机构建设新型智库，设立各类数据和信息平台，深化对南亚东南亚国家精确国别政经人文研究，打造一批能够为国家、地区和企业提供决策咨询的智库。同时与南亚东南亚国家学术机构、非政府组织、民间智库等开展互派学者等多种形式的交流合作，建设一批体现云南地缘优势、学科优势、研究优势的特色基地和周边国家国别研究中心。