从公民推动到国家主导
——行政公益诉讼变迁反思

黄圆胜

(北京大学 法学院，北京 100871)

2014年中共十八届四中全会正式提出探索建立检察机关提起公益诉讼制度，2015年全国人大常委会授权最高人民检察院在北京等13个省市开展公益诉讼试点工作，2017年全国人大常委会通过修改《行政诉讼法》正式建立了检察机关提起行政公益诉讼制度。至此，千呼万唤的行政公益诉讼正式得以制度化，司法正式介入到公益治理体系之中。然而，回顾改革开放以来的行政诉讼实践，如果不执着于名分之争，行政公益诉讼似乎并未缺席。相反，它只不过以另外一种形式在场。在行政公益诉讼得到官方正名之前，部分行政诉讼早已被媒体冠上“公益诉讼”之名而为人熟知。行政公益诉讼这种既在场而又不在场的角色，嵌入国家治理的转型过程并与其相互作用。自改革开放以来，我国总体上大致经历了从一元治理到多元治理的国家治理变迁历程。(1)参见俞可平：《中国治理变迁30年(1978—2008)》，《吉林大学社会科学学报》2008年第3期。在这种转型之中，面对随之出现的大量的刑事、民事以及行政纠纷，通过司法的治理，渐趋成为国家治理模式转型最重要的制度抓手。与之相应，就行政领域的公益纠纷解决机制而言，则是从以信访为主的科层制内部监控模式逐步变迁为以公益诉讼为主的外部司法监督模式。伴随这一变迁，行政公益诉讼的动力机制由2015年以前的自下而上的公民推动型转换为2015年以后的自上而下的国家主导型。但囿于国家治理转型的路径依赖性与结构互嵌性，行政公益诉讼原告资格的制度安排却难以摆脱国家主导的逻辑。这带来的不仅是新的潜能与机遇，同样也有新的问题与挑战。

一、1997—2015年：未制度化的“行政公益诉讼”

整体来看，在1997—2015年间，面对行政机关的不作为或乱作为导致的公益侵害事件，这一时期的行政公益诉讼并未被国家整合进公益治理体系之中，也并未被赋予正式的制度角色。在实践中，主要由私人发动的诉讼往往由于带有救济公益的色彩，而被媒体舆论泛称为“公益诉讼”。从实质的功能视角来看，此时期的行政公益诉讼，就具体实践而言，是随着目前被普遍认为是全国首例行政公益诉讼案的“1997年河南方城县检察院诉独树镇工商所国有资产流失案”而正式浮出水面的。但此后的若干年，从中央到地方行政公益诉讼的法律供给均乏善可陈，司法部门对公民提起的公益诉讼因而也非常谨慎。

下面将对这一时期行政公益诉讼的立法实践与司法实践的具体情况进行分析。

此时期行政公益诉讼立法实践的情况，见表1。

表1 行政公益诉讼的立法实践(1997—2015)

由表1可知，在1997年至2015年这段不短的时间里，有关行政公益诉讼的立法实践可谓凤毛麟角。中央层面的制度供给明显不足，贵阳市虽有立法实践，但仍然面临着与上位法相互冲突以及无法律依据的风险。(2)刘超：《反思环保法庭的制度逻辑——以贵阳市环保审判庭和清镇市环保法庭为考察对象》，《法学评论》2010年第1期。当出现事关公共利益的群体性纠纷，特别是环境领域的群体性事件时，行政诉讼等制度性救济通道不畅乃至关闭，给地方的公益治理(往往是环境治理)带来了两个深远的后果。第一，以“信访潮”为主的非诉讼的纠纷解决现象大量出现。这是由于信访对司法的部分功能的替代性分流的作用。(3)来自原环保部信访部门的数据显示，“十一五”期间，有30多万件环境信访，行政复议2614件，但行政诉讼只有980件，刑事诉讼只有30件，真正通过司法诉讼渠道解决的环境纠纷不足1%。参见冯洁、汪韬：《环境群体性事件困局求解》，《南方周末》2012年11月29日，第8版。第二，在企业的排污和侵害行为得不到公权力有效制止的情况下, 农村的受害群体逐渐对当地行政管理部门不再抱有希望, 会自然地选择各种形式的“自力性救济”，甚至会发生集体性暴力抗议环境污染的事件。(4)胡美灵、肖建华：《农村环境群体性事件与治理——对农民抗议环境污染群体性事件的解读》，《求索》2008年第12期。这对地方的治理秩序形成了巨大的挑战。

行政公益诉讼立法实践屈指可数，这深刻制约了行政公益诉讼的司法实践走向。行政公益诉讼司法实践的具体情况，参见表2。

表2 行政公益诉讼的司法实践(1997—2015)

这一时期的行政公益诉讼的司法实践，分析来看，有如下特点。

第一，八个案例的案由涉及行政机关不作为与乱作为。案例1、3、5、7均属于行政乱作为，其余四个案例均属于行政不作为。八个案例涵盖了生态环境保护、景观权保护、公共财产监督、精神文明建设等领域，非常广泛。这反映出此时期公民作为起诉主体自发提起公益诉讼的分散化的监督特点。

第二，起诉主体基本上以公民与社会组织为主。从上述八个案例来看，仅有案例1属于检察院作为原告起诉，其余均为公民与社会组织作为原告起诉，而且公民起诉的案例占绝大多数。这主要反映出三个问题：其一，这一时期由于行政机关的独特政治地位，加上缺乏行政公益诉讼的相关立法支持，因此，实践中检察院作为原告起诉行政机关的情形非常罕见。其二，由于公权力体系内部的监督缺位或乏力，公民只能自行提起行政诉讼，纠正行政机关的违法行政行为。而这又带有一种非常强的科层制以外的个体化的监督特点。从上述由公民和社会组织提起诉讼的七个案例来看，公民和社会组织大多借助主观诉讼的形式来实现保障客观公共利益的目的。换言之，这其实本该属于客观公益诉讼，却最终出现由私人主观诉讼来寻求公益救济。其三，这还反映出，虽然在法律层面行政公益诉讼并未得以制度化，但公民和社会组织依旧在逼仄的制度空间内积极通过司法途径来监督行政权力，实现公益救济。

第三，案例的处理结果大多为裁定驳回起诉或判决原告败诉。除了案例1原告河南省方城县检察院胜诉，案例2原告败诉，案例7被告因适用法律错误败诉，案例8由于被告已经履行法定职责，法院准予原告撤诉以外，其余四个案例法院均以裁定驳回起诉结案。这一时期法院涉及此类公益纠纷时的保守态度可见一斑。由于缺乏正式的司法监督，以及行政机关内部科层监控不力，难以对公益领域的行政不作为或乱作为形成有效制约。

从上面的分析可知，这一时期，行政公益诉讼的立法与司法实践均不理想。具体来说，由于行政公益诉讼立法长期付之阙如，法院往往出于自我保护的心理因而不敢轻易立案。但这也存在例外，比如案例1与案例8分别以原告胜诉以及被告已履行法定职责而准予原告撤诉结案，而案例7则比较特殊，原告樵彬其实与被诉行政行为具有利害关系，拥有法定的原告资格，但其胜诉其实也是在媒体舆论监督、上级行政部门自我纠正等多重因素下导致的。(5)参见徐选礼、费时：《“散学”驾考第一人》，《浙江人大》2007年第12期。其中，案例8的“胜诉”，既反映出法院自身有限的司法能动主义，更重要的因素是原告中华环保联合会的特殊身份以及法院外的公共舆论对于作为被告的行政机关履行法定职责的复合监督效果。(6)中华环保联合会是环保部(现为生态环境部)主管的全国性的环保组织，在全国影响力巨大。此案在当时也引起了社会舆论的广泛关注。参见张薇：《全国首例社团组织环境行政公益诉讼案在筑开审》，《贵阳日报》2009年9月2日，第4版。

从司法的视角来看，法院面对类似公益诉讼时而保守、时而能动的司法态度，正是中国行政诉讼的“多中心主义的司法”的最佳例证。从法院系统的内部视角而言，这种“多中心主义的司法”体现为“选择性司法”，亦即法规范的形式理性的因素与法规范外实质理性的因素的共同作用影响了法院司法裁判的作出。上述八个案例中尤以案例3(7)参见朱安平：《民意——南京紫金山“观景台”建拆舆论干预始末》，《新闻记者》2002年第10期。与案例8最为突出地反映了这一特点。如果从外部视角来看待中国行政公益诉讼，那它就反映了一种“嵌入性司法”。法院是深深嵌在整个党政的运作机制之中的。(8)参见汪庆华：《中国行政诉讼：多中心主义的司法》，《中外法学》2007年第5期。法院在面对类似案件时往往会采取回避态度。比如针对案例3原告的起诉主体资格问题，南京中级法院并没有直接回应，而是认为“该案在本辖区内未造成重大影响，不属于中级法院受理的在本辖区内的重大、复杂的行政案件的范围”，因此裁定驳回起诉。(9)参见路国连：《论行政公益诉讼——由南京紫金山观景台一案引发的法律思考》，《当代法学》2002年第11期。稍加分析，可以发现，行政公益诉讼同样可以视为一种“多中心主义的司法”。这种“多中心主义的司法”与国家治理转型期依旧较为强势的行政机关紧密相关。在国家公权力体系中，一方面，由于行政公益诉讼受案范围或原告资格的限制，行政公益诉讼的司法实践步履维艰；另一方面，作为管理者的行政机关由于自身的政治资源与地位，对司法机关形成了天然的政治优势。因而，即使侥幸开启公益诉讼，结果也通常并不理想。在这个意义上，这一时期的行政公益诉讼并未扮演十分重要的制度性角色，而仅借助媒体的社会影响力在个案监督上起到了不同程度的偶然性作用。从国家治理的视角来看，公益侵害及其治理很大程度上不得不通过科层官僚制主导的“维稳式信访”等非诉机制来完成。这种内部监控的模式因而可以称之为“科层官僚制的公益治理”。从公益治理的实践来看，科层依赖的治理模式并未取得理想的效果，“信访不信法”的现象愈加突出，行政纠纷解决的主渠道亟需转移至行政诉讼的法治轨道。(10)参见马怀德：《“信访不信法”的现象值得高度警惕》，《学习时报》2010年1月25日，第6版。作为重要的公益治理的制度抓手，行政公益诉讼因而也就被适时列入国家治理新时期司法改革的重要议程。

二、2015—2020年：制度化的行政公益诉讼

2015年，全国人大常委会授权最高人民检察院在部分地区开展行政公益诉讼的试点工作。此后，行政公益诉讼的案例方才大量涌现。在这一时期，执政者已经意识到行政公益诉讼作为重要的司法抓手，对于行政领域不作为或乱作为刺激生成的公益救济需求而言，具有十分独特的政策与法律意义。但是，若从国家治理模式的转型来看，关键还是2013年中共十八届三中全会提出推进国家治理体系与治理能力的现代化。这意味着，相对于过去的政府的一元治理，当前的国家治理在话语层面更强调多中心的合作治理而非行政单极化的科层管理。在全面依法治国的背景下，这场自上而下的、广泛而深刻的国家治理模式的变革似乎将直接影响行政公益诉讼的制度安排。申言之，行政公益诉讼似乎理当更多地吸收多元治理的因素，允许乃至鼓励公民等社会主体参与到行政公益诉讼的体系之中。然而，就实际情况而言，不同于民事公益诉讼，行政公益诉讼的制度设计却呈现出更为复杂的形态。事实上，国家治理话语的变迁，并不代表实际治理机制的同步变迁。社会主体藉由行政诉讼参与社会公益治理并未被国家法所正式承认。(11)虽然当前最高人民检察院已设有12309检察服务热线，公开征集公民、社会组织向检察机关举报的公益损害和行政违法行为的线索，但这种举报由于对检察机关并无法律拘束力，不是一种正式的制度性实践，所以很难说这已将社会治理力量吸纳进了公益诉讼体系中。参见刘艺：《论国家治理体系下的检察公益诉讼》，《中国法学》2020年第2期。下面将就2015—2020年这一时期的行政公益诉讼的立法与司法实践进行描述和分析。

这一时期国家关于行政公益诉讼的立法实践见表3。

表3 行政公益诉讼的立法实践(2015—2020)

续表3 行政公益诉讼的立法实践(2015—2020)

从表3来看，与前一个时期的情况迥然不同，短短数年时间，国家各个部门就建立行政公益诉讼制度连续发文，在短时间内形成了行政公益诉讼的制度雏形，并在全国范围内推行。行政公益诉讼的制度供给极大地推动了相关司法实践的进展，同时也一定程度上反映出中央针对特定领域的公益纠纷进行司法监督的政策意图(如文件8、9)。

下面将以最高人民检察院近年来发布的行政公益诉讼的指导性案例，最高人民法院、最高人民检察院联合发布的行政公益诉讼典型案例，以及最高人民法院发布的环境行政公益诉讼指导案例与典型案例为样本(见表4)，来考察行政公益诉讼的司法实践。

表4 行政公益诉讼的司法实践(2015—2020)

续表4 行政公益诉讼的司法实践(2015—2020)

通过对上述13起案例分析可知：

第一，行政公益诉讼的起诉主体单一，所有案例均由检察机关提起。作为我国宪法规定的专门法律监督机构，检察机关一元负责的监督模式表明现阶段行政公益诉讼具有较强的组织化监督的特点。从立法实践来看，2015年最高人民检察院发布的《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》并没有完全排除社会主体的起诉资格，而2017年《行政诉讼法》的修改则明确限定了检察院作为行政公益诉讼的起诉主体，从而排除了社会主体的起诉资格。这种制度安排尽管能够有效发挥检察机关的专门化、组织化的监督职能，但是将社会主体完全排除在起诉主体范围之外，潜在的制度漏洞也会随之产生。因为一旦检察机关怠于履行法律监督职责，社会组织恰恰可以起到补充监督的作用。(12)比如，在民事公益诉讼中，尽管目前大多数社会组织的诉讼能力欠缺，但社会组织起诉监督的效果还是比较明显的。以环境公益诉讼为例，2015年社会组织参与环境公益诉讼的案例不在少数，参见李循主编：《环境公益诉讼观察报告(2015年卷)》，北京：法律出版社，2016年。

第二，除案例5属于食品安全性公益、案例12涉及安全生产性公益以及案例13涉及文化遗产性公益以外，其余10个案例均涉及生态环保与自然资源性公益，案由则全部属于行政机关不履行法定职责。这反映出目前行政公益诉讼的监督重心在生态环境和自然资源保护领域。(13)2015年最高人民检察院发布的《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》明确指出：试点期间，重点是对生态环境和自然资源保护领域的案件提起行政公益诉讼。另外，据统计，从2017年7月至2021年6月，检察公益诉讼已全面开展4年，共提起诉讼19695件，包括行政公益诉讼2336件，民事公益诉讼17 356件(含刑事附带民事公益诉讼15320件)。从领域分布来看，生态环境和资源保护14175件，占71.97%；食品药品安全4186件，占21.25%；国有财产保护、国有土地使用权出让586件，英烈权益保护45件，其他634件。由此可见，环境公益诉讼备受重视。参见林平：《最高检：公益诉讼全面开展4年起诉近2万件，仍存畏难情绪》，2021年9月15日，https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_14513546，2021年9月16日(访问日期)。这也同时反映出现阶段行政公益诉讼围绕特定领域监督的集中化特点。

第三，诉前程序前置，诉讼机制与非诉讼机制互相结合。上述13起案例中，案例4、5、6、12均为检察机关以检察建议的形式，适用诉前程序结案，没有动用诉讼资源。而且，在其他案例中，检察机关也均在提起诉讼之前向涉案行政机关发出了检察建议，并最终实现诉讼目标。可以发现，诉前程序的规定与实施，极大地提高了检察机关对行政部门的司法监督的实效性与经济性。一方面，这反映出行政公益诉讼与一般行政诉讼保持一致，均贯彻了行政争议多元化解决机制的要求，将公益纠纷提前有效地化解于诉讼之外。另一方面，这也部分体现出多中心的国家治理时期的司法改革趋势，强调发挥诉讼外纠纷解决机制的作用，大大节省了稀缺的司法资源。

总体来看，在官方所定义的国家治理新时期，司法系统在国家治理体系中通过其司法理性的传递促进了各子系统及其相互关系的规范化和制度化。就行政公益诉讼而言，其作为监督行政权的新制度渠道，在这一时期发挥了重要的监督依法行政特别是监督行政不作为的作用，也在非常实质的层面促进了政府治理体系的规范化与法治化。尤其是其诉讼机制与非诉机制互相结合的行政纠纷解决机制，在一定程度上体现了国家治理模式转型下司法改革的趋势与走向。

但需要指出的是，这一时期国家治理仍旧处于持续转型之中，旧的一元治理模式仍留有制度余绪，新的多元治理模式则尚未完全生成。从上述立法与司法实践来看，社会主体参与行政公益诉讼，既未被法规范认可，也未在实践中突破。组织一元的国家化逻辑因而成为此时行政公益诉讼的制度底色。这一时期的行政公益诉讼始终处于新旧国家治理模式的互嵌性结构之中，其制度实践也同时折射出两种治理模式的痕迹。一方面，行政公益诉讼的迅速制度化，适应了国家治理的新理念与新形势，充分发挥了行政公益诉讼特别是诉前程序这一非诉机制的作用，有效实现了公益侵害的司法治理。另一方面，行政公益诉讼的制度化并不能完全反映出新时期多元治理的逻辑，社会主体被《行政诉讼法》明确排除于行政公益诉讼体系之外。

三、动力机制与功能定位：行政公益诉讼变迁的两个面向

回顾上述1997—2015年和2015—2020年这两个时期的行政公益诉讼的立法与司法实践，不难发现，在这一变迁过程中，最突出的两个特点就是行政公益诉讼动力机制的转变以及随之而来的功能定位的变迁。

就动力机制的转变而言，自1997年首起“行政公益诉讼”(参见表2案例1)以来，一直到2012年左右，由于相关制度缺位，地方法院对行政公益诉讼的立案态度十分保守，实践中的行政公益诉讼多由公民和社会组织发起。而从2013年以来，中央各个部门连续发文推动建立行政公益诉讼制度，并于2017年修改《行政诉讼法》，规定由检察机关专门提起行政公益诉讼。这标志着此前较为能动的公民从此退至行政公益诉讼的幕后，而国家机关成为行政公益诉讼的主导者正式走上前台。这种动力机制的转变对行政公益诉讼的功能实践带来深远的影响。(14)更为重要的是，这种诉讼主导权的转移还代表了行政公益诉讼话语权的转移。国家不仅在制度层面主导了行政公益诉讼的制度逻辑，而且在法治话语层面主导了行政公益诉讼的话语逻辑。这种法治话语权在行政诉讼当中，表现为公民视角的规范性与国家视角的治理化、官僚化两种维度的互相激荡。这显示了行政诉讼结构当中“国家—公民”分析范式的复杂性。相关分析参见汪庆华：《政治中的司法：中国行政诉讼的法律社会学考察》，北京：清华大学出版社，2011年，第191-192页。

就行政公益诉讼的功能定位而言，在旧的国家治理时期，由于公民主要作为原告以救济公益的名义发起行政诉讼，而被泛称为“行政公益诉讼”。这一时期行政公益诉讼的功能主要在于社会主导的权力监督和公益救济，但同时也存在部分公民为救济私权提起行政诉讼、间接救济公益的功能情形。这两种情势均可纳入自下而上的公民推动型行政公益诉讼来理解，并具有权力监督的分散化与个体化的特点。但在国家治理新时期，由于检察机关垄断了公益诉讼的启动权，这一时期的诉讼实践明显呈现出集中化与组织化的司法监督特点。其功能也集中于国家主导的权力监督与公益救济，并带有较强的政策实施特点。

(一)动力机制：从公民推动型向国家主导型的转换

从1997年到2020年，行政公益诉讼的动力机制由自下而上的公民推动型转换为自上而下的国家主导型。

从表1的立法实践来看，中央几乎未发布任何有关建立行政公益诉讼的规范性文件，地方也只有贵阳市首开先河以地方性法规的形式对行政公益诉讼作出规定。

从表2来看，八个案例的起诉主体有七个案例为公民社会组织，仅有案例1的起诉主体是检察院。可见公民社会组织是1997至2015年这一时期公益诉讼的主要推动力。这种公民推动型的行政公益诉讼，反映出两方面的问题。第一，在公益领域，行政权因内部科层监控失效而侵害公益。这刺激了公民等社会力量通过未制度化的公益诉讼渠道监督行政权力、促进依法行政。第二，随着1997年党的十五大确立依法治国的基本方略，法治话语不仅成为国家的治理机制，更逐渐成为公民的维权武器。逐渐高涨的公民权利意识无疑是推动公益诉讼的重要因素。(15)在这一时期的案例当中，大多数原告都带有很强的维护公益的公民意识以及监督公权力行使的责任感。如表2案例4中的当事人陈法庆，就是闻名全国的环保斗士，为提起环境公益诉讼几乎散尽家财。参见佚名：《陈法庆状告国家环保总局——中国公众环境行政诉讼案》，《民主与法制》2007年第13期。

公民推动型的行政公益诉讼，受限于自身的合法性赤字以及缺乏相应的制度支持，其作用具有两面性。一方面，由于得不到来自国家层面的制度激励，公民推动型的行政公益诉讼仅受到部分媒体舆论的支持，因而不可避免地遭遇地方法院的保守态度，最后的结果要么是立案难，要么是胜诉难。其带来的制度性影响自然有限。另一方面，公民推动型的行政公益诉讼虽然无法在法律效果上取得多少建树，但每一次吸引媒体眼球的公益诉讼实践，多数起到了较好的监督行政权力的社会效果，也为中央此后探索建立行政公益诉讼制度提供了一定的经验参照。

从国家治理的视角来看，从公民推动到国家主导的动力转变，本质上反映出国家治理模式转型中的路径依赖性与结构互嵌性的特点。路径依赖性是一种历时性意义上的治理机制的延续，而结构互嵌性则是指共时性意义上的治理机制的共存。从实践来看，《行政诉讼法》对行政公益诉讼原告资格的限定反映了强烈的国家监督色彩。这种国家主导的制度安排不应从国家治理新时期所强调的多元治理话语来理解，而必须从行政诉讼所嵌入的能动型政府的结构性背景中去理解。作为典型的政策实施型司法，我国司法制度在总体上可谓旨在贯彻落实国家政策。(16)参见米尔伊安·R·达玛什卡：《司法和国家权力的多种面孔》，郑戈译，北京：中国政法大学出版社，2015年，第16页。也因此，行政公益诉讼制度作为矫正行政违法、修复法律秩序，进而促成国家政策的统一实施的重要制度工具才能应运而生。(17)参见梁鸿飞：《国家治理体系中的检察机关：组织环境与法理构造》，《法学家》2020年第4期。但由于能动型政府下政策实施型司法的模式制约，私人在行政公益诉讼中的自发性角色很难得到国家的承认，诉讼的启动和终结自然被牢牢地掌握在官方手中。(18)参见米尔伊安·R·达玛什卡：《司法和国家权力的多种面孔》，郑戈译，第200页。

(二)功能定位：从自发型权力监督到组织型权力监督

在1997年至2015年间，行政公益诉讼的动力机制主要来源于自下而上的公民推动。这导致了部分行政公益诉讼所追求的首要目标在于救济私权，兼具救济公益的特点。比如表2中的案例7，原告樵彬与被诉行政行为具有法定的利害关系，属于适格原告，并且深圳市南山区法院也受理了此案。在诉讼过程中，樵彬其实已经成功报名了驾照的申请考试，但其却仍然坚持继续诉讼。(19)樵彬在接受媒体采访时说道：“其实在之前，那个文件已经被取消，我完全可以撤诉，但是我没有撤诉。有一个律师朋友告诉我，他说，在人的这一辈子，能够亲身面对公益诉讼，为大家去做一件事情的机会并不多。我想对我个人的意义，就是这种公益诉讼的意义。”可见当事人樵彬已经意识到自己提起的行政诉讼其实等同于公益诉讼。参见张寒：《个人申请驾照案原告樵彬：我要的是一个公平》，2007年11月16日，http://news.sina.com.cn/c/2007-11-16/024514316437.shtml，2021年1月11日(访问日期)。这进一步反映出在私人行政诉讼中，即使法律并未规定“公益”作为原告起诉资格的判断标准，但在特殊情形下，相对人就行政机关不作为或乱作为提起行政诉讼，尽管往往是由于私权，但客观上也会产生有利于公共利益的效果。(20)陈欣新：《公法救济中的私人作用》，见汤欣主编：《公共利益与私人诉讼》，北京：北京大学出版社，2009年，第257页。

另外一部分行政公益诉讼，如表2中的案例2与案例5，当事人以监督行政权力、实现公益救济为目的提起行政诉讼，但是根据传统的诉讼利益理论，原告起诉只能以与自己权利或法律上利益有直接关系的事由为限。(21)参见马怀德：《公益行政诉讼的原告资格及提起条件论析——以两起案件为视角》，《中州学刊》2006年第3期。由于原告与被诉行政行为不具有利害关系，不具备原告资格，所以无法被法院受理。但这并不意味着公民推动的公益诉讼就毫无意义。如案例2中，椒江区政府最终改变了之前的行政不作为的态度，决定封闭文化娱乐总汇，并注销其营业执照。这实际上与原告画家严正学的诉讼请求大致相同，实现了救济公益的目的。(22)参见沙林：《画家严正学一审输官司得民心》，《中国青年报》2001年1月8日，第12版。但这毕竟是在舆论监督的情况下椒江区政府的不得已而为之。试想其他没有引起舆论关注的案例，行政部门恐怕并不会如此主动履职或纠正违法行政行为。所以，这一时期的行政公益诉讼，虽然存在公民经由行政诉讼实现个体权利保障，并进而带动实现公益救济的个案，但更多的案例表现为，公民通过发动行政诉讼实现权力监督，进而督促行政机关修复公益。因此，若将普遍意义上的公益救济与特殊意义上的权利保障涵括进行政公益诉讼的功能之中，这一时期行政公益诉讼的功能可以总体归纳为公民推动的自发型权力监督。在这个意义上，公民推动型的行政公益诉讼亦可称为社会监督型的行政公益诉讼。

而在2015年以后的国家治理新时期，由于行政公益诉讼的动力机制转变为国家主导型，故而其制度设计与功能定位均直接来源于国家意志。行政公益诉讼的首要目的在于督促行政机关依法行政、严格执法，从而最终保护公共利益。(23)参见曹建明：“关于《中华人民共和国行政诉讼法修正案(草案)》和《中华人民共和国民事诉讼法修正案(草案)》的说明——2017年6月22日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议上”，2017年6月29日，http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2017-06/29/content_2024890.htm，2021年1月12日(访问日期)。具体而言，这一时期最高人民法院、最高人民检察院发布的指导性案例以及典型案例(如表4中的10个案例)，均集中于生态环保与自然资源领域。这样的制度安排，既有利于围绕政策优先领域化解地方政府层面的权力监督难题，又有利于消除社会层面的公益救济困境。因此可以说，除公益救济这个内嵌于公益诉讼制度的本质特点以外，这一时期行政公益诉讼的功能旨在实现权力制约，助推依法行政，并且集中表现为一种国家主导的组织型权力监督。

从国家治理的视角来看，行政公益诉讼的建立或许并不仅仅是一次普通的诉讼制度改革，而在更深层次上反映出国家治理新时期其被中央所赋予的特殊政策意涵。在这个意义上，行政公益诉讼乃至更为宽泛的检察公益诉讼，是深深地嵌入国家治理模式之中的。以环境公益诉讼为例，其制度逻辑在于，中央通过环境公益诉讼制度来监督地方政府落实中央近年来提出的环境政策目标。这反映了行政公益诉讼的政策属性。行政公益诉讼在实践中具有组织激励与政策聚焦两种制度潜能，使得行政机关的“法定职责”以运动式治理的模式履行。并且，相较于督察、约谈等科层制内部手段，行政公益诉讼的组织激励与政策聚焦功能具备独特优势。(24)参见卢超：《从司法过程到组织激励：行政公益诉讼的中国试验》，《法商研究》2020年第5期。可以看出，现时期的行政公益诉讼或许并不在于实践2015年以前旧的国家治理时期的公民“为权利而斗争”的个体权利话语，而是带有中央经由司法监督地方政府落实政策的“国家治理术”的制度监控色彩。(25)参见汪庆华：《政治中的司法：中国行政诉讼的法律社会学考察》，第160页。在这个意义上，将行政公益诉讼作为公益治理的工具，与将中国司法定位为一种制度性、累积性、平和可控的有计划社会变迁工具，有异曲同工之妙，可谓一叶知秋。关于中国司法的工具定位，参见申伟：《中国司法的“系统—功能”定位》，《环球法律评论》2021年第5期。实际上，这也是行政公益诉讼在短短数年内得以迅速制度化的主要原因。(26)其实，近些年来，行政诉讼乃至行政公益诉讼未尝不是作为一种政治控制机制被中央用以监督地方政府的违法行政行为。相关研究参见王理万：《行政诉讼与中央地方关系法治化》，《法制与社会发展》2015年第1期。因而，在上述意义上，国家主导型的行政公益诉讼亦可称为政策实施型的行政公益诉讼。

四、对国家主导型行政公益诉讼的制度反思

总体来看，不得不承认的是，就当前的行政公益诉讼实践而言，检察机关享有原告资格的一元模式在短短数年内已经取得了相当大的司法绩效，检察机关主导的组织化与集中化的司法监督特点对促进依法行政、化解公益争议产生了较为明显的助推效果。(27)根据2020年最高人民检察院工作报告，检察机关办理行政公益诉讼119 787件，同比上升10.1%。绝大多数争议都在诉前得以解决，以最小司法投入获得最佳社会效果。检察机关还积极、稳妥拓展办案范围，对法律明确赋权领域之外人民群众反映强烈的公益损害问题，探索立案7950件。这也在深层次意味着执政者将社会治理领域中长期存在的公益侵害及其争议纳入新时代下国家治理现代化的法治轨道上来，彰显出国家治理理念与治理方式的推陈出新。然而，一个硬币不只有一面。现阶段国家主导型的行政公益诉讼仍然面临一系列制度内外的问题与挑战。

从制度的内部视角来看，国家主导型行政公益诉讼的制度弊端正在初现端倪。

第一，从试点期间来看，检察机关高度依赖单一的案件线索获取方式，业已影响了行政公益诉讼的全面推进。(28)这方面的实证分析参见覃慧：《检察机关提起行政公益诉讼的实证考察》，《行政法学研究》2019年第3期。这种单一的案件线索获取方式，实际上与原告资格放开与否的问题紧密相关，更折射出检察机关一元主导模式的固有局限性。在可见的未来，检察机关单独主导的原告资格仍然很可能成为检察机关发现多元案件线索的内在阻碍。

第二，即使检察机关通过各种渠道获得了相应的案件线索，但在检察机关不作为的情形下，由于缺乏公民参与公益诉讼的制度渠道，无法完全保证部分受侵害的公共利益通过行政公益诉讼得到救济，涉及公益的社会治理矛盾从而很可能又转移至信访等非司法渠道。这方面已有个案印证。比如，在龚帮习、张吉清、张静等24人与汉寿县防汛抗旱指挥部不履行水利行政管理法定职责案中，法院认为，《中华人民共和国防洪法》第一条的立法目的明显属于公共利益性质，且受益人为不确定的多数，这些不确定的多数受益人中的某一个个人从中获得的利益，只是权利的反射。故原告以为了维护行洪防洪、维护七丁组村民的生命财产安全为由要求被告履行法定职责，属于公益诉讼范畴。法院从而以提起行政公益诉讼的适格主体应为检察院而非公民个人为理由，认为本案24名原告的起诉不符合起诉条件，裁定驳回起诉。(29)湖南省常德市鼎城区人民法院(2019)湘0703行初59号行政裁定书。再如，在环境公益诉讼实践中，由于环保组织缺乏提起行政公益诉讼的资格，导致那些本应由地方政府及其环保职能部门负责的环境公益事务，实际上却由环保团体通过提起环境民事公益诉讼借助地方法院来监督和制约。在这种诉讼过程中，司法权与行政权的关系发生了严重扭曲。(30)对环保组织不享有行政公益诉讼原告资格弊端的详尽分析，见王曦：《论环境公益诉讼制度的立法顺序》，《清华法学》2016年第6期。“由于地方党组织及其领导的行政，在地方各级公共权力结构之中居主导地位，检察机关是否有动力、有胆力、有能力，通过行政公益诉讼，对付重大违法行政决策(往往是党政共同作出)造成的公益受损现象，自然成为关切所在。”(31)沈岿：《如何为公益而战？》，《工人日报》2015年7月18日，法治周刊版。进一步分析，参见沈岿：《检察机关在行政公益诉讼中的请求权和政治责任》，《中国法律评论》2017年第5期。更进一步，这种检察机关不作为的情形，实际上还与现阶段行政公益诉讼的政策实施特点相互绑定。囿于我国检察机关独特的政治地位与政治责任，检察机关往往会优先考虑围绕中央的优先政策事项来开展相应领域内的公益诉讼，比如近几年中央多次发文强调的生态环境治理领域。然而，对于其他领域特别是中央并未明确强调的公益领域，试想检察机关又能有多少意愿、动力和能力来提起公益诉讼呢？

第三，现行法律对行政公益诉讼范围的列举本身与内涵模糊、外延广泛的公益概念并不完全契合。在被列举的四大领域之外，实际上容易加剧实务中对公益救济的片面化和不连贯，导致出现各地对公益保护的领域不一、方式不同、效果参差不齐的状况。(32)参见梁金梅、曾繁坤、罗海东：《行政公益诉讼之“公益”界定及其考量》，《广西政法管理干部学院学报》2021年第2期。申言之，检察机关甚至有可能随意解释作为不确定法律概念的公益概念，(33)有学者认为，公益概念由一个机构来界定是极其任意的，需要以民主商谈的程序规则来建构其具体内涵，参见杨红、刘芳：《行政公益诉讼语境下的“公益”涵析》，《西部法学评论》2018年第4期。并以救济公益之名干预行政自主性或侵害其他社会主体的权利。

从制度的外部视角来看，这种国家主导型的行政公益诉讼显示出的公益诉讼的“国家化”实为社会公共利益保护的国家内在化。在可视的层面上加重国家财政支出负担，又在抽象层面上使国家陷入对社会的“兜底责任”和“无限责任”。(34)参见陈杭平：《公益诉讼“国家化”的反思》，《中国社会科学报》2020年8月29日，第6版。这意味着国家财政的无限兜底，更意味着国家责任的无限兜底。这并不是笼统地说“国家责任”或“国家化”不好，而意在表明，对于公益诉讼而言，这种国家主导型的制度安排，可能会使得国家垄断了社会公益的解释权，从而导致“公民视角的公益”与“国家视角的公益”相互对峙，乃至前者被后者完全吸纳。可以想见，在行政公益诉讼未制度化的1997—2015年间，公民推动型行政公益诉讼所呈现出的社会活力与公益精神在当前将会逐渐消失殆尽。正如哈耶克所指出，政府竭力把大群体的所有共同利益都置于自己控制之下，正日益摧毁着真正的公益精神。(35)参见弗里德利希·冯·哈耶克：《法律、立法与自由》(第二、三卷)，邓正来、张守东、李静冰译，北京：中国大百科全书出版社，2000年，第257页。这无疑会使得初生的行政公益诉讼承受制度以外的“不可承受之重”。(36)需要补充指出的是，这种针对行政公益诉讼国家化逻辑的反思，某种程度上也适用于民事公益诉讼。

需要强调的是，对现阶段国家主导型的行政公益诉讼进行制度内外的反思，最终的目标仍是要优化与改革这种国家主导型的制度安排。可行的出路是，考虑借鉴2015年之前的公民推动型行政公益诉讼的社会监督的功能特点，放开对公民原告资格的限制，激发公民参与诉讼进而监督政府的公益精神和活力，从而进一步释放公益诉讼的制度潜能。但这并不意味着允许公民等社会主体提起公益诉讼就完全没有任何潜在的问题。在当前的行政诉讼框架下，承认公民原告资格的同时，也应对其进行适当的程序或实体的条件限定。这种制度设计的微妙权衡有利于避免可能出现的行政公益诉讼的滥诉情形，从而可以预防司法资源的浪费以及对兼具自主性与连续性特点的现代行政的不当干预。

五、结 语

从概念而言，国家治理体系的现代化首先意味着国家治理机制的现代化。而具体的治理机制是嵌入整体的治理体系之中的。在这个意义上，除对行政公益诉讼开展技术性的法解释学作业以外，还需要站在法政策学的立场将行政公益诉讼置于国家治理模式转型的背景下来反思其动力机制与功能定位的变迁。(37)关于行政法政策学的研究，参见鲁鹏宇：《法政策学初探——以行政法为参照体系》，《法商研究》2012年第4期。从国家治理的视角来看，行政公益诉讼制度化前后的两种动力机制与正式、非正式的功能定位形成了鲜明对照。在未制度化的时期(1997—2015年)，行政公益诉讼基本上由公民与社会组织发动，国家处于被动地位，带有鲜明的公民推动的权力监督与公益救济的色彩，呈现出一种兼具分散化与个体化监督特点的社会监督型的行政公益诉讼，并反映出非正式结构下权力与权利之间力量关系的动态博弈。而在行政公益诉讼已制度化的国家治理新时期(2015—2020年)，由于新旧国家治理模式变迁的路径依赖性与结构互嵌性，行政公益诉讼反而由国家主导，公民则处于被动地位。就政策意图而言，中央希望借助行政公益诉讼监督地方政府依法行政，从而优先实现生态环境与资源等特定领域的政策目标，带有强烈的国家主导的权力监督与公益救济的色彩，呈现出一种兼具集中化与组织化监督特点的政策实施型的行政公益诉讼，并反映出正式结构下权力与权力之间关系的制约与互动。

因此，可以发现，在公民推动型行政公益诉讼向国家主导型行政公益诉讼的变迁中，经由通过司法的国家治理逻辑，行政公益诉讼从幕后走向台前，在《行政诉讼法》第二十五条明确列举的生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等法定领域以及列举以外的个人信息保护、英烈权益保护、文化遗产保护与生物多样性保护等新兴领域正扮演着愈加重要的角色。行政公益诉讼似乎一夜之间成为解决违法行政与公益侵害的万应灵药。但问题在于，现代公益诉讼的本质是一种以“补充管制”为目的和内容的“执法诉讼”，它不适宜也无法覆盖到所有公益领域。(38)参见巩固：《公益诉讼的属性及立法完善》，《国家检察官学院学报》2021年第6期。其实这也是行政公益诉讼的制度宿命：它在出现之初，未得到立法者的认真对待；它在制度化以后，却反而被寄予了过多的期望。往大处来看，这实际上也是当代中国法律制度变迁群像的一个缩影。一旦立法者对于法治的认知发生转变，行政公益诉讼的制度命运就会立即发生转捩。这就是真实政治逻辑下的“公法的变迁”。