以考核促治理：基层治理专项考核的效能转化机制
——来自四川省宜宾市的考察

吴晓林 白一媚

(1.南开大学 中国政府发展联合研究中心， 天津 300350； 2.南开大学 周恩来政府管理学院， 天津 300350)

一、问题的提出

考核深植于组织管理活动中，是公共部门的重要工作机制。20世纪80年代以来，受历史“考课”传统与西方“新公共管理运动”影响，中国先后涌现出目标责任制、效能监察、社会服务承诺制、公民满意度评价等考核模式。

公共部门的考核是为了实现评估、控制、学习与组织提升(1)参见Robert D. Behn,“Why Measure Performance? Different Purposes Require Different Measures，” Public Administration Review,vol.63,no.5,2003,pp.586-606.等目的。但是，考核往往面临价值偏离(2)参见秦晓蕾：《我国乡镇政府绩效考核控制、博弈中的异化及改革路径》，《江苏社会科学》2017年第3期。与功能失调(3)参见Sandra van Thiel and Frans L. Leeuw, “The Performance Paradox in the Public Sector,” Public Performance & Management Review,vol.25,no.3,2002,pp.267-281.的困境，造成组织注意力局限于部分指标、绩效信息使用失效、操纵考核结果等问题(4)参见F. Hemici G. Kontogeorga, “Performance Measurement in Public Auditing and Challenges for Supreme Audit Institutions,” Saytay Dergisi,vol.31,no.117, 2020,pp.39-55.，违背了考核初衷。已有研究多关注某一维度上“考核与治理效能”的关系，少有从考核的实际运行过程出发，考察其对治理效能的影响。那么，治理中的考核究竟如何运行，它又是如何向治理效能转化的呢？

本文将以四川省宜宾市城乡基层治理专项考核为窗口，分析专项考核的过程，探讨考核促进基层治理效能的机制。

二、既有研究的回顾

检诸以往，学界对于考核与效能之间的关系研究主要集中于三个维度。

一是研究了考核的价值取向对公共部门行为的影响。价值取向意味着考核目的与工具的确认，引导和调整着考核实践(5)参见彭国甫：《价值取向是地方政府绩效评估的深层结构》，《中国行政管理》2004年第7期。。考核不只局限于工作实绩，还包括对未来工作的要求和期望(6)参见丁煌、李新阁：《干部考核作用下基层政府政策执行力的动力机制及其优化——以A省B市生态环保政策执行与考核为例》，《行政论坛》2019年第5期。，引导公共部门的选择。有学者指出，相较于西方重视考核的评估价值，中国政府更强调将考核运用于创造绩效，具有很强的主观能动性(7)参见高小平、盛明科，刘杰：《中国绩效管理的实践与理论》，《中国社会科学》2011年第6期。。因为地方政府价值取向本质上是受政绩考核导向的影响而形成的(8)参见包国宪、关斌：《公民集体偏好会影响地方政府公共支出结构吗——基于公共价值理论的实证研究》，《东北大学学报(社会科学版)》2019年第2期。，这要求考核既要涉及传统的经济、效率、效益，也要进一步在公共价值基础上进行构建(9)参见包国宪、王学军：《以公共价值为基础的政府绩效治理——源起、架构与研究问题》，《公共管理学报》2012年第2期。。

二是研究了考核的主体关系对公共部门行为的影响。考核的行动主体分为两类，一类是考核方，一类是被考核方。研究显示，考核方的强激励会引导不同任务对组织注意力的竞争(10)参见孙雨：《中国地方政府“注意力强化”现象的解释框架——基于S省N市环保任务的分析》，《北京社会科学》2019年第11期。，促使组织行为收敛于特定考核指标，在相互冲突的目标中做出权衡(11)参见H.S. Chan and J. Gao, “Putting the Cart before the Horse: Accountability or Performance?,” Australian Journal of Public Administration,vol.68,no.s1,2009,pp.51-61.，考核与激励、问责等制度的组合强化了公共部门的博弈(12)参见秦晓蕾：《我国乡镇政府绩效考核控制、博弈中的异化及改革路径》，《江苏社会科学》2017年第3期。。但是，被考核方可能会以“努力完成”“变通执行”(13)参见艾云：《上下级政府间“考核检查”与“应对”过程的组织学分析——以A县“计划生育”年终考核为例》，《社会》2011年第3期；张国磊、张新文：《行政考核、任务压力与农村基层治理减负——基于“压力-回应”的分析视角》，《华中农业大学学报(社会科学版)》2020年第2期。“建设性反馈”(14)参见D. Gassner, A. Gofen and N. Raaphorst, “Performance Management from the Bottom up,” Public Management Review,vol.24,no.1,2020,pp.106-123.等策略行为进行回应。在双方互动中，考核方的专业性(15)参见尚虎平：《激励与问责并重的政府考核之路——改革开放四十年来我国政府绩效评估的回顾与反思》，《中国行政管理》2018年第8期。与被考核方的公平感(16)参见张永军：《绩效考核公平感对反生产行为的影响：交换意识的调节作用》，《管理评论》2014年第8期。等要素影响公共部门的行为。

三是研究了考核使用的技术对公共部门效能的影响。有学者认为，考核现存的相当一部分问题，可以通过考核系统的仔细设计和实施来克服(17)参见Geert Bouckaert and B. Guy Peters, “Performance Measurement and Management,” Public Performance & Management Review,vol.25,no.4,2002,pp.359-362.。具体来看，考核反馈回路与考核结果信息使用的强化，是有效考核的必要组成，也提供对公共部门决策与日常管理的支持(18)参见P. Micheli and A. Neely, “Performance Measurement in the Public Sector in England: Searching for the Golden Thread,” Public Administration Review,vol.70,no.4,2010,pp.591-600;Wouter Van Dooren, Geert Bouckaert and John Halligan, Performance Management in the Public Sector, London:Routledge,2010,p.9.。有研究显示，尽管考核或许不能完全达到预期效果，但是当使用最佳实践技术时，产生效能可能会比平时高两三倍(19)参见E. Gerrish, “The Impact of Performance Management on Performance in Public Organizations: A Meta-Analysis,” Public Adminstration Review,vol.76,no.1,2016,pp.48-66.。

既有研究从价值、主体和技术三个层面讨论了考核对公共部门行为的影响，为进一步的研究提供了基础。但是，相关研究仍存在一定局限：其一，部分研究一般化处理考核本身，专注于讨论抽象意义的、总体化的考核，少有触及具体考核的实际过程；其二，尽管学者们认可考核评估最终的目的是提高绩效，但是对于考核能否提高绩效却没有达成共识，能够验证其因果关系的实证研究相对较少(20)参见T.H. Poister, O.Q. Pasha and L. H. Edwards, “Does Performance Management Lead to Better Outcomes? Evidence from the U.S. Public Transit Industry,” Public Administration Review,vol.73,no.4,2013,pp.625-636.，部分研究在探究二者关系时，只是关注了其中的某些中介变量，难以形成考核与治理效能之间的完整链条。

三、研究方法

本研究采用案例研究与扎根理论方法，解释考核向治理效能转化的过程。

(一)案例研究

考虑到案例典型性与信息可及性，本研究选取四川省宜宾市作为分析对象。宜宾市位于四川省南部，辖三区七县，常住人口为458万余人。2019年底，宜宾市委通过《关于坚定贯彻党的十九届四中全会和省委十一届六次全会精神全面加强基层组织建设提升基层治理能力的决定》，将城乡基层治理作为全市重点工作布局谋划。近年来，宜宾市在基层治理领域取得一定进展，成功创建全国市域社会治理现代化试点城市、四川省城市基层治理示范市，多项治理经验获评全国市域社会治理创新优秀案例。为了保障城乡基层治理工作的推进，宜宾市形成“市—县区—街镇—村居”完整的专项考核体系。相较于综合考核，基层治理专项考核集中于考察基层治理目标的完成情况。

笔者团队于2021年7月-2022年4月多次在宜宾市展开调查研究，到7个市直部门、11个乡镇街道和17个社区调研，与相关负责人进行深度访谈，访谈对象超过70人，形成约30万字的访谈文本，其中8万字的文本与基层治理专项考核直接相关(见表1)。同时，团队收集官方文件、新闻报道、情况汇报等二手材料，为研究提供翔实的证据支撑。文中出现的组织名及人名均做匿名化处理。

表1 访谈对象

(二)扎根理论

扎根理论是系统地收集和分析材料以发现理论的一种研究方法(21)参见Barney G.Glaser and Anselm L.Strauss,The Discovery of Grounded Theory:Strategies for Qualitative Research,Chicago:Aldine Publishing Company,1967,p.49.。本文遵循比较严谨的扎根理论操作程序与分析技术，从实证材料中抽象出理论逻辑，同时借助案例分析找回“复杂性”，将逻辑补充完整。本研究按照开放式编码、主轴编码、选择性编码与饱和度检验的顺序展开分析，识别关键要素与过程机制。

1.开放式编码

作者借助Nvivo软件首先对基层治理考核的相关文本进行开放性编码。编码时，尽可能覆盖原始资料中与研究主题相关的可编码句段，形成初始概念。对初始概念进行系统整理与提炼后，发现并命名相似类属作为初始范畴，实现概念范畴化。对覆盖度不高的范畴进行筛除后，形成14个初始范畴(见表2)。

表2 开放编码部分列举

2.主轴编码

在挖掘范畴的基础上，主轴编码要求进一步发展各独立范畴，构建逻辑联系。经过分析初始范畴的关系、次序，归类形成6个副范畴与3个主范畴，主范畴分别是目标设定、全程约束与双重激励(见表3)。

表3 主轴编码示例

3.选择性编码

作者确定的核心范畴是“基层治理专项考核的效能转化”，各范畴之间形成系统联系。故事线是：考核方在目标设定后，对被考核方进行全程约束与双重激励，从而促进基层治理效能提升(见图1)。

图1 专项考核机制的作用过程

4.饱和度检验

扎根理论以“理论饱和”为抽样原则，指所有的范畴与概念都得到充分发展，要求研究者对编码进行饱和度检验。作者以2个月的时间间隔对其中30%的材料进行编码比较，输出Kappa系数和编码一致性百分比作为评价编码可信度与一致性的依据，结果分别为0.81和91.4%，符合一致性标准。在人工检验后，范畴出现重合和相似，并未出现新的重要范畴和关系，因此编码具有较强的可靠性。通过pearson相关系数对各节点范畴进行考察发现，层级节点之间相关性较强，其相关系数均大于0.7，且多数大于0.9(见图2)。

图2 编码节点相关性树状图

四、基层治理专项考核的过程

研究揭示了宜宾市城乡基层治理专项考核的过程，包括考核的主体、对象、内容与方式等。

(一)谁考核：“上下对口”的考核主体

2019年，中共四川省委《关于深入贯彻党的十九届四中全会精神 推进城乡基层治理制度创新和能力建设的决定》提出“成立省委城乡基层治理委员会……市县党委相应健全领导机构”。这些议事协调机构履行牵头统筹、组织协调、督导落实等职责，其办公室设在各级党委组织部。

2020年，宜宾市按照四川省委部署，在市级党委序列组建“城乡基层治理委员会”(简称“基治委”)，由市委常委、组织部部长兼任“基治委”主任，市委常委、市政法委书记和分管副市长任副主任，39个市直部门为成员单位。市委城乡基层治理委员会办公室(简称“基治办”)设在市委组织部，由市委组织部副部长担任主任。基治办承担日常工作，负责制定年度专项考核方案，在提交基治委全体会议审议后，组织实施专项考核。区县级党委同样成立基治委(办)，统筹辖区内的基层治理工作，并且监督考核辖区内的有关单位。乡镇(街道)不新设基层治理的议事协调机构，而是由党(工)委直接统筹推进辖区内的治理工作，他们通常将基层治理专项考核嵌入对村(社区)、职能科室的综合考核中。由此，宜宾市构建起层级联动、上下对口的基层治理专项考核主体。

(二)考核谁：“条块兼具”的考核对象

宜宾市在专项考核中划分了条块两类考核对象，将承担基层治理工作的单位均纳入考核(见图3)。

图3 宜宾市基层治理专项考核的结构

一类考核对象是“属地管理的块块”，市考核区县、区县考核镇街、镇街考核村居组织，体现出“下考一级”的特点。上级考核主体根据“块块”特征，在设定普遍的考核项外，还提出了差异化要求，各区县可以选择重点项目作为示范试点。例如南溪区锚定乡村、老城、新城、两新、国企5个领域开展重点项目；兴文县选取乡村治理、红色引领小区共建以及少数民族集中区治理为重点项目推进。

另一类考核对象是“专业管理的条条”，承担基层治理工作的职能部门、科室等，都是被考核的对象。在市、区县层级，各“条条”对象依据任务量被划分为一、二、三类考核单位，接受考核。在2020年专项考核中，市委基治委(办)对39个职能部门的基层治理工作展开考核，包括组织部等4个一类考核单位、财政局等10个二类考核单位，妇联等25个三类考核单位；区县层面也根据实际分工进行调整，例如高县38个“条条”考核对象中，一、二、三类考核单位分别有4个、13个、21个。

(三)考什么：“共性与个性结合”的考核内容

宜宾市在设置专项考核内容时，遵循了“共性与个性相结合”的原则(见表4)。

表4 宜宾市对条块单位的考核项目

首先，对条块单位均设置“基础分项与额外加减分项”。基础分项的内容由年度工作任务分解形成，各条块单位的基础分值均为95分，额外加减分根据各单位治理工作表现判定，加分事项包含书面肯定、信息刊用、承办工作、创新工作等，减分事项则覆盖基层治理中出现负面事件、受到批评问责与履职不力的情况。按照考核办法规定，加分上不封顶，但在折合进考核总分时上限为15分。

其次，对条块单位的基础分项设置存在“共性与差异”。区县、乡镇(街道)等块块的考核内容与宜宾市“党建引领乡村、城市基层治理两年行动计划”内容一致，分为乡村基层治理制度和能力创新、城市基层治理制度和能力创新、基层治理组织领导三类考核项目，值分别为38分、38分与19分(总分为95分)。对“条条”单位则设置个性化的基础指标，一类考核单位承担8项以上的考核任务，二类承担3-7项，三类则承担2项及以下任务。例如，市委组织部作为一类考核单位接受考核，涉及8项考核指标，包含社区志愿服务平台、公民道德建设工程、全民阅读活动、先进文化进院落、文化扶贫示范创建、新时代农民教育培训、创建全国文明城市等7项每项10分，以及牵头市委城乡基层治理办宣传工作(25分)；在二类考核单位中，市委人才工作局需要承担包括引进基层专业人才(28.5分)、完善基层人才评价特殊支持政策(28.5分)、强化基层人才支撑(38分)的三项考核任务；市委目标绩效办统筹全市纠正“四风”工作并协助专项检查考核等工作，也作为三类考核单位承担两项任务，一是探索建立街道评议职能部门的工作机制(47.5分)，二是配合完成基层治理年度考评工作(47.5分)。

(四)怎么考：“年考与平考结合”的考核方式

宜宾市采取年终考核与平时考核结合的方式，推进基层治理考核。

在考核方案制定中，市委基治委(办)于年初制定该年度基层治理工作方案，年中形成专项考核方案的征求意见稿，年终正式印发《宜宾市城乡基层治理工作考核方案》，将考核内容明确细化为一事一项的具体指标。各区县、镇街在梳理本级工作的基础上，参考上级专项考核方案制定本级考核要求。

各层级基治委(办)、镇街一般以月度或季度为周期开展平时考核，主要是工作盘点形式的督促性考核，侧重于推动工作落实。被考核者需要汇总当期工作完成情况，进行现场或书面汇报。在年终考核中，考核部门则以检查性、评估性的打分排名为主要方式，被考核者提交相应数据和材料，年度专项考核得分由各级基治委审定后生效。

在结果运用上，考核方对平时考核提供及时性的反馈与指导，年终考核结果则与奖惩挂钩。按照考核方案要求，考核得分排在前40%的条块单位可以获得通报表扬，排名末位的块块和排名后两位的条条需要接受提醒谈话。同时，专项考核的得分在折算后计入年度组织绩效考核分值。

五、考核何为：从考核到基层治理效能的转换

研究发现，专项考核“目标设定、全程约束与双重激励”的三重机制共同作用于基层治理效能。

(一)定目标分任务

考核目标引导组织注意力的集中(22)参见尹利民、田雪森：《“责任兜底”：基层政府的避责行为与逻辑——基于J县精准扶贫实践的经验分析》，《南昌大学学报(人文社会科学版)》2021年第3期。。宜宾市在专项考核中注重考核的导向性，统筹设置了目标和具体任务指标。

1.统一价值定目标

考核评估的价值取向直接影响公共部门运行的方向与重点(23)参见薄贵利：《政府绩效评估必须确立正确的价值导向》，《国家行政学院学报》2007年第3期。，也为考核实施提供指引。宜宾市明确价值取向，并以此为导向设定考核目标。一方面，专项考核的目标落于“以造福人民为最大政绩”，民众“满不满意、方不方便”被具体化为考核内容。另一方面，专项考核方案明确要为“如期建成全省经济副中心和加快建成成渝地区经济副中心”服务。在基治委的统筹下，各基层治理单位形成同向度的价值共识。考核主体希望通过考核落实价值目标，市委基治委的一位领导表示：

我们要实现的价值目标，还是依靠考核的指挥棒，通过三考一评(基层治理纳入年度目标绩效综合考核、党政领导班子和领导干部政绩考核和党组织书记抓基层党建工作述职评议考核，支持人大社建委评议基层治理工作成效)的机制，来倒逼大家开展工作。(Am3,2021-07-19)

作为被考核的一方，也能将上级确立的价值目标与所从事的工作结合起来。正如一位乡镇干部所言：

(考核)首先是讲政治的，上面下的任务都是党的方针政策，各条线的要求，到下面肯定是要执行。换过来说，(这些要求)本来也是为了群众，我们要干这项工作，本来就有这样的一个职责使命。(Ad2,2021-07-20)

2.对标任务设指标

指标体系是治理效能可考量性的载体(24)参见刘方亮：《推进治理进程中应当把握和处理好的几个关系》，《社会科学研究》2020年第1期。，是价值导向的具体化呈现。宜宾市考核方对标行动方案与任务要求，梳理考核“必要项”，依照总体任务分解指标。

宜宾市将“基层治理改革后半篇”与“党建引领乡村、城市基层治理制度与能力建设”等行动作为基层治理中心工作。专项考核的事项也按照总的目标任务进行调整，引导各条块集中推进基层治理。从市到乡镇(街道)的考核主体，均结合上级的要求设置具体考核指标。例如，四川省近两年来将城乡结合部社区治理等作为重点工作，宜宾市在基层治理重点工作推进与考核中增强了这部分内容。

考核内容细化有助于增强工作的可操作性，宜宾市对于条块组织分类设置考核指标，将考核内容与组织承担的基层治理任务匹配。具体指标的明确化使得被考核者的注意力更易于集中。正如一位街道干部所言：

(专项考核)有利于将基层治理工作任务细分到各个部门，由各个部门牵头，推动各项任务落细落实。针对考核重点，聚焦重点工作任务，各部门协同推动。(As3，2022-2-20)

3.双向互动调指标

在设定指标的过程中，宜宾市也注重执行者的条件，考核方和被考核方可以围绕指标进行互动协调。

市委基治委(办)主动回应社会需求进行指标设置，事先开展意见征集，根据实际情况调整考核指标。同时，被考核的单位也主动沟通指标的设置，尤其是在一些示范性、探索性的工作上，使具体指标得到考核双方认可。条块组织结合上级要求与工作特色，先行申报重点任务，由相应层级的基治委进行统筹与确认，以文件印发的形式明确下来。在一些街镇社区也是如此：

目标任务一部分是从上面下来的，另外一部分就是社区自己提出的。一些重点社区承担的创新工作相对多一点，另一些社区(因为条件有限)就是把基础的工作完成。(As5，2021-07-21)

在互动式协调中，考核双方能够构建起一种基于目标的承诺，提高对具体指标的认可，也使得目标能够有条件落实。

(二)实施全过程约束

治理效能的提升要求约束组织行为，使其符合治理目标的要求(25)参见吕方：《治理情境分析:风险约束下的地方政府行为——基于武陵市扶贫办“申诉”个案的研究》，《社会学研究》2013年第2期。。宜宾市通过全程约束，强化考核对象的责任，制约阻碍效能提升的行为。

1.程序约束与追责问责

宜宾市在专项考核中要求“按规定实施”，通过资源约束、追责问责，为基层治理实践划定基础行动范围，规范组织权力行使。

一方面，上级组织施加程序约束。宜宾市在专项考核方案中，对基层治理工作的时间、数量、资金使用等方面提出要求，对相应内容进行约束。例如，市级基治委在对市民政局的考核内容中有一项是：“地方未投入社区建设类专项资金且综合服务设施覆盖率未达到100%的，2021年底前主城区党群服务中心亲民化改造未完成1/3的，每项视情况扣20%-50%。”这项任务是四川省考核宜宾市基层治理工作的任务之一，因此相对而言在各项要求上也更加明确化。

另一方面，考核主体对考核对象追责问责。问责与考核相衔接，是促使考核对象履行职责、提升治理效能的重要方式。宜宾市将考核结果作为通报、约谈的依据，通过问责将压力传导至个人，并指出错误、提出要求。在问责压力下，被考核方只能寻求“不出错”的工作方式、保持与规定动作的一致性，并且区分“按要求落实”与“创造性开展工作”，确保完成工作。一位街道办主任表示：

考核最主要的就是保证政策不走样，这是核心。然后就是如何在政策法律法规赋予的框架内完成工作，有些可能是创造性的，有些是无法创造性开展工作的。(Cs3，2021-07-19)

但是，相关部门对于问责程序的启动也是审慎的，为基层干部提供一定的容错空间。正如一位区县基治委的干部所讲：

本来社区干部和街道干部都比较辛苦，如果再这样动不动就给他一巴掌，谁会干这个事呢？就没人愿意了。(Cd2，2021-07-20)

2.定期督促与反馈协调

宜宾市持续性督促各类治理主体，并重视沟通反馈，约束基层治理的效率与行为。

其一，考核主体采取多种方式督促任务落实。考核主体以月度或季度为单位，联合相关责任方开展平时考核盘点，包括实地查看、召开会议与查阅资料等多种形式，为任务落实提供保障。一位街道党群办主任讲到：

考核方会有几种方式，有一种就是后台app可以看到，还有就是通过实地查看日常工作、暗访、抽查之类，包括用电话抽查这种情况都会存在。几种形式是结合在一起来的。(Cs10，2022-01-29)

在具体的工作方式上，技术为考核形式的更新提供支持。近年来，宜宾市强调考核的“去报告化”，在年终考核时以“找数据”代替“交报告”。部分区县借助智慧平台进行自动留痕与数据抓取，考核数据通过后台实现可视化，一定程度上减轻基层干部的“留痕”压力。

其二，通过反馈沟通推动问题解决。相较于通报、约谈等正式性的反馈，考核方更多时候选择经常、直接、面对面的沟通反馈来指导工作。这种调节式的考核反馈不仅有助于畅通考核信息传输，也使考核双方更聚焦于问题，关注“做不完”与“有问题”的工作。

在平时工作中，“块块难以调动职能部门”是条块矛盾的重要表现。市、区县基治委(办)每季度召开工作调度会暨重点工作推进会，为交流工作成效与困难提供沟通平台，同时发挥基治委议事协调的作用，统筹条块、整合资源，保证指标的完成。一位县级基治办的干部指出，以基治委的名义能够有力地推动困难解决：

在会上，社区一般不可能直接对部门反映这个问题(部门)没有解决好。我们基治委就要强势一点，跟各个部门沟通，限期什么时间去解决。小问题我们就跟各个部门沟通解决，大问题我们以基治委的名义，反馈给相应的分管县领导，来召集几个部门解决。(Cd3，2021-07-22)

到年底，面对解决问题、完成指标的压力，考核主体往往会总体协调、推进目标未完成的部分工作。例如，2021年12月，宜宾市委基治办召开该年度第二次全体会议，要求各单位加大条块上的汇报和争取力度，“倒排工期、加快进度，确保年底清账”，积极协调解决“一方面做不了、多个方面做不好”的工作。

3.打分排名与竞争牵引

对条块组织进行打分排名，评价基层治理的效能产出，事实上发挥了行为规训和竞争牵引的作用。

考核主体在年终整理汇总各类数据、信息，按照目标设定进行逐项打分，并兑现平时考核的加减分，形成年度专项得分。部分区域在平时考核中根据目标任务进行打分，主要是侧重于督促工作进度。

根据得分结果，考核方对考核对象开展相对排名。相对排名的公布，在事实上构建起关于基层治理的横向竞争，牵引被考核者追求比较优势。宜宾市对条块组织展开分类排名，划分出“优秀”“合格”“基本合格”“不合格”等不同等级，通过党组织、政府通报的形式，在被考核对象内部公开，形成基层治理工作定性的评价，并将排名作为奖惩激励的基础。

打分排名的结果并不能直接作用于基层治理效能，更多情况下，它使得组织处在排位比较和上级约谈的压力之中。一位市直部门的领导讲到：

市委市政府会对省级评估结果为一般等次的，或者连续两年在全市倒数三位的，进行通报。(全市)10个县区，30%的可能都会遇到这个情况。然后是市委市政府的联系领导对区县的主要领导和分管领导进行约谈，约谈情况分别书面报省市领导小组，所以压力是挺大的。(Dm1，2021-07-19)

(三)个人与集体的双重激励

专项考核与个人、组织的发展挂钩，形成“双重激励”，利于激发落实工作的积极性。

1.对个人的激励

其一，专项考核结果被纳入个人综合考评，与工资绩效挂钩。一般来说，考核结果影响的主要是基层干部的绩效工资，绩效工资依据年底考核结果按比例兑现。考核方调整排名靠后干部的工资，将其作为优秀个人的奖励。同时，针对评优情况或一些特定任务，宜宾市也安排发放一次性奖金作为即时激励。有街道干部表示：

我们对基层干部的工资也是绩效的，比如说每个月3000的工资，只能领70%，剩下30%放到年底来兑现。(Es1，2021-07-19)

其二，上级组织将考核结果用于个人培养与发展。考核不仅向基层工作者“加担子”，也为其“递梯子”，传递一种发展信心。一方面，宜宾市将基层工作者的发展培训纳入专项考核要求，通过基层治理“大比武”、现场演说等形式，提高其综合素质与核心能力。另一方面，个人考核结果为评优评先、干部调整提供参考。2021年，宜宾市公开选调公务员的基础条件包括“近三年年度考核为称职(合格)以上等次”，并对获得“优秀等次”或“综合类表彰”的个人，放宽学历、工作年限等条件。反之，当基层工作者及所在组织连续排名靠后、受到批评问责，其职业发展面临的风险也相对提高。一位区委基层治理办的负责人提到：

比如说(被考核人)今年考核是优秀的，他的晋级年限就可以缩短半年，评为省优秀缩短两年，评委市级优秀的缩短一年。如果是差的话，有几类情形就要退出了。(Ed2，2021-07-21)

其三，考核本身还会形成对个人的心理效应。尽管有奖金、晋升等作为外在奖励，在考核活动中，塑造个人的成就感与职业认同也同样重要。居民满意度等形成的直观反馈，造成基层干部心理上的满足或失落。通过现场交流与比赛的形式，考核结果与个人“面子”挂钩，形成一定程度上的“声誉荣辱感”。正如一位社区党委书记所讲：

比如说年终让基层干部做差的经验交流，到时候上台社区之间都认识，人家有好的经验交流，你上台就做差的工作交流，多没面子。(Ec3，2021-07-19)

2.对集体的激励

专项考核影响组织奖惩与资源支持，引导组织将注意力集中于可能实现效能提升的工作。

对于考核排名靠前的单位，上级会进行直接奖励、通报表扬或正面宣传报道，组织也获得在未来工作中“优势叠加”的资源。反之，对组织的惩罚也有累加倾向，当基层治理工作造成负面影响、受到通报批评以及既定任务不能完成时，考核方会对相关单位进行扣分、通报批评以及约谈，作为即时惩罚与累计打分的依据。一位区县基治办的干部讲到：

比如说经费奖励，去年其中一个板块我们全区是拿了两个红榜，然后市上就给了区上奖励，以及一些政策奖励，黑榜的肯定就会有惩罚。(Fd2，2021-07-20)

同时，宜宾市推广拉练会、现场会的模式，定期组织区县、街道、社区相关人员前往拉练点位参观学习。一方面，承办单位本身是工作绩效优秀、考核靠前的单位，另一方面，这种形式确实有利于交流经验，有区县基治委干部表示：

区内大家觉得(拉练)效果还是可以，虽然平时乡镇之间从事的工作有交流，但是没有实际来看的现场冲击感。(Fd4，2021-07-21)

被考核方实际上也认识到考核获优所带来的好处，对效能提升的探索成为其“何乐而不为”的事务。

六、结论与讨论

本文基于四川省宜宾市基层治理专项考核实践的案例考察，分析了考核向治理效能转化的内在机制，得出了相应的结论与启示。

其一，完整呈现基层治理领域专项考核“主体—对象—内容—方式”的全过程。作为基层治理的一项工作机制，专项考核由较高层级组织部署，利于调动基层治理资源、引导下级组织领导注意力，形成基层治理工作“一盘棋”局面。本文揭示了基层治理专项考核的全过程：上下对口的考核主体，条块兼具的考核对象，共性与个性结合的考核内容，年终考核与平时考核结合的考核流程。这种全过程的结构揭示，利于帮助人们理解地方政府内部的运行过程。

其二，揭示了“考核向治理效能转化”的“目标设置—全程约束—双重激励”三重机制。效能转化的关键在于制度执行到位，“只有制度动起来，效能才能强起来”(26)张明军，赵友华：《制度成熟与提升治理能力现代化的逻辑》，《学术月刊》2020年第8期。。考核是抽动基层治理这个“陀螺”的“鞭子”，其作用过程主要体现在三个方面(见图4)：一是目标设定的机制，考核主体基于价值判断确定总体目标、进行任务分解，考核双方互动协调，既牵引考核对象聚焦中心工作，又充分考虑目标执行的资源条件，使得考核双方凝聚共识、双向发力；二是全程约束的机制，考核主体通过设置规定、定期督促、打分排名等，将考核对象置于科层规则的压力下，约束考核对象可能出现的“行为偏离”，促使考核双方关注治理中存在的问题；三是双重激励的机制，考核主体将个人激励与集体激励同效能提升挂钩，强化考核对象在专项工作上的积极性。“目标设定—全程约束—双重激励”构成专项考核的三角结构，贯穿于基层治理实践，共同作用于基层治理的效能。

图4 考核促进基层治理效能转化的作用机制

其三，研究的贡献与相关讨论。本研究有助于从两个方面同既有理论对话。首先，针对具体考核进行动态的过程分析，而非讨论一种抽象的、单一化的考核，本文挖掘了考核的全过程和作用机制，使得人们更加直观地认识专项考核本身，将考核方与被考核方置于“同时在场”的场景下研究，避免了只看一方的缺憾。这种统纳“考核双方互动过程”的视角，利于拓展考核研究的思路。其次，本文解释了一种“考核双方的互动逻辑”，案例研究也表明，考核并非一个完全的自上而下的“压力传导”关系，考核双方同时具有“主动构建”与“被动回应”的行为逻辑，二者的互动利于将识别问题与解决问题的过程同步化，畅通信息传递、推动条块协调。因此，要使得考核真正服务于治理效能，考核双方的互动是重要的。在考核主体向考核对象施加压力的同时，有必要考虑考核对象的执行条件和需要，在科层制基础上留存自主性空间，使其能够结合地方性知识推动工作，这种互动利于保证“以考核促治理”的愿景。

当然，本研究尚存在进一步深入的空间。本研究着意探究考核与治理效能的关联，并未对效能提升的程度和考核过程的局限作过多讨论。我们所研究的案例，在实践中同样不可避免地存在这样那样的问题，例如专项考核以年度为基准，对考察跨年度效能提升的作用有限；专项考核的约束局限在公共部门内部，外部直接监督对治理效能提升的影响并未得到充分重视；在基层有限的资源与晋升空间下，来自专项考核的正向激励存在不足等。为了更好地发挥考核的效能，有必要在统筹设定目标、适度施加约束、强化增量激励之外，辅之以第三方客观评估与民众客观评价。此外，未来的研究仍需对基层考核进行全局性、结构化考察，解释基层治理中多重考核的互动机制，助力基层治理效能的提升。