无居民海岛开发生态损害评估
——以象山县大羊屿岛为例

彭 勃,董艺翀

浙江海洋大学经济与管理学院, 舟山 316022

无居民海岛是指我国管辖海域内不作为常住户口居住地的岛屿、岩礁和低潮高地等[1]。2010年3月1日,中国《海岛保护法》出台,明确规定无居民海岛属国家所有,由国务院代表国家行使无居民海岛所有权,标志着无居民海岛开发向法制化迈进。现阶段,由于无居民海岛开发覆盖陆域、海域生态系统,加之易受损、难恢复,开发过程中生态损害行为管控及修复工作仍然处于探索阶段,如何利用经济手段将损害陆域、海域生态系统的外部性行为内部化,协调开发与保护关系,是无居民海岛开发过程中必须解决的核心问题。

国际上对海岛生态的研究主要集中在生态系统服务价值评估领域。Yuan Chi等[2]揭示了人类活动对于海岛的自然生态系统和社会生态系统的影响,并建立了相应的评价模型。Lorilla等[3]评估了希腊爱奥尼亚群岛的生态系统服务价值,并指出社会生态因素对于海岛生态系统具有重大影响。Naser等[4]审查了巴林群岛工程用海的环境影响评估报告,提出海岛发展要与海岛生态系统的生态功能保持平衡。国内学术界聚焦海岛生态系统服务价值同样开展了一系列探索性研究。李晓东等[5]围绕无居民海岛生态补偿内涵、特征、补偿机制建立的必要性、所遵循的原则以及具体措施的完善等方面展开研究, 为无居民海岛生态补偿的研究与实践提供借鉴。姚秋芬[6]对海岛生态补偿的主客体进行了分析,并尝试建立了海岛旅游开发生态补偿机制体系。石洪华等[7]认为海岛生态系统兼具陆地和海洋的生态系统特征,并评估了庙岛群岛南五岛的生态系统服务价值。刘江宜等[8]建立了陆海统筹的生态资产价值评估指标体系,并运用于广西涠洲岛。赵江等[9]评估了舟山金塘岛的生态系统服务价值,分析了金塘岛近30年的生态系统服务价值时空动态变化。肖建红等[10]运用海洋渔业生态标签制度、生态系统服务付费和市场替换法,对海岛旅游绿色发展生态补偿问题进行了研究。汪运波等[11]运用生态足迹成分法测算了海岛型旅游目的地的生态补偿标准。

总体来看,现有研究大多集中在海岛生态服务价值评估和补偿框架研究,针对无居民海岛生态损害补偿的研究较少,尤其是针对无居民海岛开发过程中生态损害成本的评估方法,以及评估涉及的补偿范围、期限、参数设定标准等关键问题研究仍然存在空白。

无居民海岛开发生态损害补偿是一种防止海岛陆域及周边海域生态破坏、保障和推进海岛生态系统良性发展的环境政策,旨在要求用岛者货币化补偿因开发利用无居民海岛造成的生态环境价值损失,履行无居民海岛有偿使用责任。2018年财政部、原国家海洋局全面落实海洋生态文明建设要求,着重体现无居民海岛开发中“科学规划、保护优先、合理开发、永续利用”的原则,印发《关于调整海域、无居民海岛使用金征收标准》的通知,以2010年制定的无居民海岛使用金征收标准为基础,将部分生态损害成本正式纳入无居民海岛使用金的价格形成机制中,较大幅度调增征收标准。然而,无居民海岛开发个性化特征明显、案例稀少,无法通过生态损害基准价调整确定个岛开发生态损害补偿成本；并且涵盖陆域、海域生态系统的损害成本补偿方法尚未成熟,迫切需要建立无居民海岛开发生态损害补偿评估体系,验证2018年制定的无居民海岛使用金征收标准中生态损害补偿成本的可行性,进一步促进无居民海岛合理有序开发。

本文基于生态系统服务价值理论、生态补偿理论建立了无居民海岛开发生态损害评估模型,并以我国首个公开拍卖使用权的大羊屿岛为例,计算大羊屿岛开发所需的生态损害补偿金,与2018年调整后的无居民海岛使用金征收标准中生态损害成本额度进行对比分析。本评估方法可以为完善无居民海岛使用金价格形成机制、协调保护与开发行为提供技术支持。

1 无居民海岛开发生态损害评估体系及结构要素

1.1 评估体系框架

根据无居民海岛开发活动规律,以及对生态系统的影响特性,遵循快速化、定量化和差别化补偿评估原则[12],本文建立无居民海岛开发生态损害评估体系框架(图1)。

图1 无居民海岛开发生态损害评估体系框架Fig.1 Framework of ecological damage assessment system of uninhabited island exploitation

1.2 评估程序

无居民海岛开发生态损害评估包括以下步骤：

首先,识别无居民海岛开发过程中的各种开发行为；

其次,结合海岛生态系统兼具陆地和海洋的属性,确定不同开发行为所影响的陆域和海域面积,以及涉及的生态系统；

然后,依据专家共识原则整体把握不同开发行为对海岛生态系统的综合生态损害程度,确定不同无居民海岛开发行为的生态损害系数；

最后,通过构建无居民海岛开发生态损害评估模型计算生态损害补偿金。

1.3 评估模型

本文借鉴饶欢欢等学者[13]建立的海洋工程补偿模型,考虑无居民海岛开发与利用“陆海兼顾”的复杂性和特殊性,基于海岛生态系统服务价值建立生态损害评估方法,具体的评估模型如下：

P=PL+PM

(1)

式中,P为无居民海岛开发生态损害补偿金,PL为无居民海岛陆域开发行为的生态损害补偿金,PM为无居民海岛海域开发行为的生态损害补偿金。

(2)

式中,i(=1,2,3,…,n)为无居民海岛开发行为编码,包括填海连岛、房屋建设、码头建设、基础设施建设、泊位建设等。j(=1,2,3,…,m)为不同陆地生态系统编码,包括农田、草地、森林、湿地、荒漠等。

γi为第i种无居民海岛开发行为对陆地生态系统服务价值的损害系数,Sij为第i种无居民海岛开发行为对第j种陆地生态系统造成影响的面积,Vj为第j种陆地生态系统单位面积生态服务价值,r为社会贴现率,t为用岛年限。

(3)

式中,δi为第i种无居民海岛开发行为对海洋生态系统服务价值的损害系数,SMi为第i种无居民海岛开发行为所影响范围的海域面积,VM为单位面积海洋生态系统服务价值。

相较于海洋工程补偿模型,本文构建的无居民海岛生态损害评估模型充分考虑无居民海岛开发过程中涉及的不同开发行为；从陆海统筹的视阈分析各种开发行为所影响的海洋和陆地生态系统。评估模型适用于无居民海岛开发行为的事前评估。其中,海岛生态系统服务识别及其价值评估和无居民海岛开发生态损害系数为评估模型中的关键结构要素。

1.4 海岛生态系统服务及价值评估方法

海岛生态系统既不同于一般的陆地生态系统,又不同于以海水为基质的一般的海洋生态系统。它是以岛陆为核心,以岛滩和环岛近海为延伸,自然和人文因子相互联系、相互作用形成的综合-复合生态系统,具有易受损和难恢复的特点[14]。

生态系统服务价值代表人类直接或间接从生态系统功能中获得的利益,结合海岛生态系统特点,确定无居民海岛开发所影响的特定生态系统范围,包括海岛陆域及周边海域；其中,草地生态系统和森林生态系统为无居民海岛陆域的主要生态系统(其余陆地生态系统因本文研究案例及篇幅关系不作具体展开)。考虑数据可得性和陆海生态系统服务的属性,结合学术界应用广泛的Costanza等[15]提出的17种可再生生态系统服务价值,确定海岛生态系统服务及评估方法见表1。基于海岛生态系统的整体性,本文将休闲娱乐服务价值、科研服务价值统筹考虑。

表1 海岛生态系统服务及评估方法

1.5 无居民海岛开发生态损害系数

本文采用德尔菲法,组织海洋工程、海岛生态、渔业、地质地貌、海岛保护利用规划、海岛使用金评估、海岛使用论证等不同专业领域的专家23人,设计调查问卷并以通信方式向各位专家征询意见；然后对收集到的数据进行整理、归纳、统计,匿名反馈给各位专家,再次征询意见,直至通过一致性检验,最终得到无居民海岛开发行为对海岛生态系统的损害系数,具体结果见表2。

2 大羊屿岛案例应用

本文选择大羊屿岛为研究对象,利用上述框架和模型评估大羊屿岛开发的生态损害补偿金额。大羊屿岛位于大目洋近岸,地处浙江省象山半岛东部沿海,是国家首批176个可用于旅游娱乐开发的无居民海岛之一,也是中国首个公开拍卖出让使用权的无居民海岛。2011年,浙江省象山县大羊屿岛使用权公开拍卖,起拍价1500万元,最终宁波高宝投资有限公司以2000万元取得大羊屿岛50年的使用权,意图打造一个以游艇业为主,具有休闲、度假功能的高端旅行型海岛。评估大羊屿岛开发的生态损害,对于修复大羊屿岛的生态环境以及后续无居民海岛的开发具有重要借鉴意义。

表2 无居民海岛开发行为损害系数

2.1 开发行为及影响面积确定

大羊屿岛陆地面积0.2528 km2,海岸线长约3.01 km,周边海域是滨海旅游区,海域水环境质量长期保持二类海水水质控制目标。岛上植被覆盖面积达80%,渔业资源丰富,适合鸟类栖息和繁殖,特别是每年春秋两季,大量海鸥和白鹭会到此栖息,生态环境优越。根据大羊屿岛《无居民海岛开发利用具体方案》并结合实地踏勘可知,大羊屿的海岛出让面积为25.07 hm2,其中可建设用地为6.35 hm2,开发行为主要分布在大羊屿岛西北部靠近象山县内陆的区域,岛屿东南部区域作为重点生态保护区起到保持海岛原始生态的作用。大羊屿岛开发区域规划建设防波堤、游艇泊位区(92个游艇泊位)、码头泊位区(3个码头及配套泊位)、公路、房屋(会所、客房、服务中心等建筑约48套),涉及到海洋和陆地生态系统(图2)。

图2 大羊屿岛开发行为分布Fig.2 Development distribution of Dayangyu island

大羊屿岛开发涉及的泊位、防波堤、码头、房屋以及公路等五种建设行为影响的面积见表3。由于施工期受影响的面积难以确定,本文设定施工期所影响的面积为营运期的1.1倍。

表3 大羊屿岛开发行为影响面积

2.2 大羊屿生态系统服务价值确定

采用表1中的评估公式,评估大羊屿岛开发行为影响的各生态系统单位服务价值,具体服务价值及相关数据来源见表4(由于篇幅关系,具体计算过程不详细展开)。数据以2011年大羊屿岛拍卖时期为主,部分缺失数据通过其他年份数据调整获得。

2.3 大羊屿开发生态损害系数确定

根据大羊屿岛的实际开发活动,选取表2中相关无居民海岛开发生态损害系数,确定大羊屿开发生态损害系数见表5。

表4 大羊屿岛生态系统服务价值

2.4 大羊屿生态损害补偿金计算

分析无居民海岛开发生态损害评估模型1、2、3的参数结构可知,贴现率的n次幂影响评估结果是导致生态损害补偿金评估差异的重要参数。本文综合考虑银行同期贷款利率、同期行业风险报酬率等取值标准,确定一次性补偿标准贴现率r分别为4%、5%。大羊屿岛拍卖的使用权期限按50 a计算,依据大羊屿岛《无居民海岛开发利用具体方案》,施工期占用海岛陆域和海域的损害期限按5 a来算,营运期占用海岛陆域的损害期限按45 a来算。以表3、4、5相关数据为基础,通过模型1、2、3计算得到大羊屿岛生态损害补偿金额,具体见表6。

表6 大羊屿岛生态损害补偿金额

观察表6可见,贴现率为4%,大羊屿岛开发生态损害补偿金为1644.82万元；贴现率为5%,生态损害补偿金为1452.78万元；贴现率取值相差1%导致评估结果相差11.68%,评估结果差异率在生态损害补偿金估算波动幅度的合理区间内。鉴于无居民海岛生态系统复杂性、生态损害难修复性以及海洋生态文明建设的国家战略导向,本文采用4%的社会贴现率。

大羊屿岛陆域开发行为所需的生态损害补偿金为890.19万元,高于海洋开发行为所造成的生态损害补偿金。其主要原因是陆域开发行为对无居民海岛的植被破坏是永久性的。此外,由于在海岛使用权拍卖之前有其他企业对大羊屿岛进行过开发,一些基础设施经过简单的修缮工作便能重新投入使用,这一部分的开发行为由于缺少相关数据并且对整体生态环境影响较小而未被纳入评估模型之中。因此,最终的补偿标准应略高于本文的生态损害补偿金额。

2.5 现行无居民海岛使用金征收标准中生态损害成本分析

无居民海岛是推进海洋经济高质量发展的重要空间资源,为此财政部、原国家海洋局在2010年根据无居民海岛的等别、用岛类型和方式、离岸距离等因素制定使用金征收标准,并于2018年根据用岛类型的收益情况和用岛方式对海岛生态系统造成的影响,将生态环境损害成本纳入价格形成机制调整使用金征收标准；然而2018年调整的海岛使用金征收标准中包含的生态环境损害成本是否全面反映开发行为对海岛生态系统造成的影响,尚未得到充分验证。本文以大羊屿岛为例,以按照2018年标准计算的使用金与2010年标准计算使用金的差额为生态损害成本,与依据模型1—3计算的生态损害补偿金额进行对比,检验现行海岛使用金征收标准中生态损害成本的准确性。

首先,根据2010年《无居民海岛使用金征收标准》,计算得出2011年大羊屿岛使用权出让金为344.71万元。

其次,根据2018年《无居民海岛使用金征收标准》计算得出大羊屿岛使用权出让金为3146.29万元；基于时间节点的一致性,本文通过贴现将2018年大羊屿岛使用金调整至2011年标准,计算结果为2390.92万元。

再次,求取2018年《无居民海岛使用金征收标准》与2010年标准计算的使用权出让金差额为2046.21万元,并根据大羊屿岛实际建设用地面积与出让面积的比重对差额进行修正；大羊屿岛的出让面积为25.07 hm2,实际建设用地面积约为6.35 hm2,修正后得到依据2018年《无居民海岛使用金征收标准》计算的大羊屿岛开发生态损害成本为518.29万元。

最后,考虑无居民海岛开发活动主要发生在岛屿陆域,较少涉及海域,以借助模型1—2计算的2011年岛屿陆域生态损害补偿金额890.19万元为基准,与根据2018年使用金征收标准计算的生态损害成本518.29万元对比可知,本文计算的海岛陆域生态损害补偿金额高出现行使用金标准中生态损害成本371.90万元,2018年旅游用岛使用金征收标准仍有较大的提升空间。2018年无居民海岛使用金征收标准中生态环境损害成本见表7。

表7 无居民海岛使用金征收标准中生态环境损害成本

3 结论与讨论

随着国内海洋经济的飞速发展,无居民海岛的开发和利用愈加受到关注。但由于存在诸多过度和盲目开发无居民海岛行为,导致海岛资源和环境遭受严重破坏的情况时有发生。评估无居民海岛开发生态损害,实施海岛生态损害补偿,要求生态损害的责任方承担生态损害的成本,有利于增强政府和企业对于海岛资源的保护意识,重新衡量无居民海岛开发过程中的利弊,避免对海岛资源过度和盲目的开发。

不同无居民海岛之间生态系统服务价值差距极大,同一用岛类型、同一利用程度下不同的开发行为对于无居民海岛的生态损害程度也不尽相同。虽然本文建立的无居民海岛生态损害评估模型中补偿系数等参数需要运用德尔菲法确定,贴现率则依赖于评估人员职业判断,存在人为主观因素影响较重、导致评估结果准确度受质疑等问题,然而现阶段无居民海岛开发案例稀少,海岛开发生态损害的相关基础数据极少,加之该模型系统性、逻辑性及可操作性均较强且评估成本较低,仍然可用于无居民海岛开发前的生态损害评估,对开发方起到生态环境损害警示作用。

本文构建了无居民海岛生态损害评估方法,并应用于大羊屿岛开发案例。研究发现大羊屿岛旅游娱乐设施开发所需的生态损害补偿金为1644.82万元,其中,无居民海岛陆域生态损害成本为890.19万元,现行标准中包含的生态损害成本为518.29万元,2018年无居民海岛使用金征收标准仍有上调空间。

需要特殊说明的是,尽管2018年无居民海岛使用金征收标准包含用岛方式对海岛生态系统造成的生态损害成本,开发方一般都缴纳了海岛使用金,但无居民海岛使用金征收标准中生态损害成本未能全面反映开发行为对海岛生态系统造成的影响,目前实行无居民海岛开发生态损害补偿制度不仅理论上可行、实践中也是完全必要的。