论疾病预防控制体系整体性治理的路径与策略

宋 涛，宋 毅，鲁盛康，黄淑琼

(1.湖北省疾病预防控制中心，湖北 武汉 430079；2.湖北第二师范学院，湖北 武汉 430090)

虽然我国当前新冠疫情的防控已经取得重大战略成果，但疫情防控也暴露了疾控体系的一些碎片化问题，如平时和应急两种不同状态的冲突和割裂，不同地区疾控发展的不平衡，国家、省、市、县不同层级疾控机构之间客观存在的碎裂状态等。此外，从常态的疾病防控中，还会发现疾病预防控制体系不完整，价值导向的碎片化、理论指导的碎片化、决策的碎片化、政策的碎片化、职能的碎片化、协作的碎片化、资源配置的碎片化、信息碎片化、服务提供的碎片化等现象[1]。

一般认为，“碎片化”是不同职能部门在应对公共管理问题时，由于权力和资源较分散，地域和功能存在交叉和重叠，导致组织间缺乏协调，从而使得组织内的个体与整体无法达成政策目标的状况。由于疾控体系碎片化的存在，有可能导致人民群众的健康损失，危害国家公共安全和社会稳定，损害和政府的形象和公信力，消耗政府和社会资源，削弱疾病防控的服务能力。究其背后的原因，主要在于治理理念未能及时转换、法治建设不足、社会经济发展不平衡、治理架构不畅、激励机制扭曲、缺乏有效的协调与整合机制、治理技术和手段的落后等原因。这些碎片化问题的存在，对我国疾控体系的服务能力、人民群众的健康、国家公共安全和社会稳定造成了较大的冲击。本文将从整体性治理的视角出发，从治理目标、价值导向、思维方式、治理架构和职能构建、治理机制和信息化支撑的角度探讨疾控体系整体性治理的策略。

1 整体性治理的目标——去碎片化

希克斯认为，新公共管理理论在政府管理中引入竞争机制，将公共事务外包委托给“专业”机构，掀起了一场“效率革命”。但是推行政策与执行分离等改革手段，却强化了政府机构“碎片化”的制度缺陷，增加了政策制定系统的复杂性，减少了执行机构实施项目、解决问题的自主能力，部门之间的合作与协调变得更困难，公共责任难以追究。新公共管理的治理战略和治理系统中行动者的角色导致了“碎片化”，所以必须对政府组织进行重新“整合”[2]。整体性治理理论要解决的首要问题是碎片化。整体性治理是对新公共管理模式造成政府碎片化治理的批判，该理论针对新公共管理中出现的协同不力、治理碎片化等问题，提出整体性的治理战略，通过建立有效的协调机构，促进不同政府和部门之间的整合，减少政府之间的政策冲突，提升政府整体治理效率。显然，整体性治理为解决疾控体系的碎片化问题提供了直接的理论支撑。虽然碎片化的制度结构，是由组织机构的专业分工带来的，但是整体性治理的对立面并不是专业化。正如希克斯所说，专业主义本身不是问题，问题在于雇佣这些专业部门的机构，在竞争机制的影响下，过多关注部门内部利益的实现，部门与部门之间横向联系少，缺乏有效信息和资源共享，导致提供的服务与实际需求出现偏差，碎片化问题由此产生。因此，整体性治理所要解决的问题是碎片化，实现逆碎片化治理是整体性治理理论的首要内容。

2 整体性治理的前提——整体性思维

整体性治理所蕴含的逻辑包括整体主义、系统取向的整体主义方法论。涂尔干认为社会是一个有机整体，具有个人所不能具有的“结构属性”，釆用分析主义和综合主义的思维策略，提出了“社会整体大于其部分之和”“社会整体明显制约了个体行为”“组织或个体行为应当顺应社会系统演化而变化”等观点[3]。从思维模式上看，整体性治理认为系统思考是应对复杂多变社会的最优办法，有利于决者对棘手问题做出务实性的反应，因为它提醒人们把更多地注意力放在关系、方法和措施的优化方面，保持了对核心问题的关注。整体性治理基于整体主义理念，将整体利益视为组织的最高价值，强调多个主体间的合作与共赢。

整体性治理强调政府部门之间、政府组织与非政府组织之间的协同与整合机制的综合运用，主张整合分散的资源实现治理主体协同合作，致力于解决传统官僚模式中的部门分立和碎片化等问题，为公众提供无缝隙公共服务。整体性治理范式以其独有的理论创新性和学术包容性，不仅使我们获得了一个具有强大解释力的理论分析工具，而且可以帮助我们解决当下国家治理中存在的诸多问题，化解治理风险，优化治理路径，实现国家治理现代化[4]。

疾病防控网络体系是国家治理体系的重要构成，涉及党、政府、部门、服务机构、各类社会机构、社区、家庭和个人，关系到国家安全、社会稳定和人民幸福。在党和国家提出推进国家治理体系和治理能力现代化的历史性任务和时代大背景之下，需要运用整体治理观，从国家治理、社会治理、政府治理协调发展的整体性高度出发，探索出更为合理和有效的疾病预防控制治理现代化建设。整体性治理强调治理主体的整体性运作，为疾控体系治理路径优化提供了一种整体性思维，为规避风险提供了一种整体性工具，对于疾控体系治理现代化建设十分重要，必须借鉴与运用整体性治理理论，在治理理念、组织结构、运行机制和治理能力整体提升的基础上全面推进疾控体系治理现代化建设。

3 整体性治理的价值导向——公众的健康需求

2016年8月19日，习近平总书记在全国卫生与健康大会上指出：“要把人民健康放在优先发展的战略地位，以普及健康生活、优化健康服务、完善健康保障、建设健康环境、发展健康产业为重点，加快推进健康中国建设，努力全方位、全周期保障人民健康，为实现‘两个一百年’奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦打下坚实健康基础[5]。”以人民为中心、以人民利益为主体是社会主义核心价值理念的根本原则和基本立场，也是其区别于其他政党、阶级价值理念的主要标志[6]。

整体性治理理论认为，公众的需求是核心的价值导向。整体性治理强调责任性与公共性的治理理念，以公民需求满足为导向，为公众提供整体性公共服务，致力实现公共利益最大化。而疾病预防控制体系强调以人民为中心，以人民健康需求为导向，通过践行新发展理念和高质量发展，推动疾控治理现代化建设，为人民群众提供多样化、个性化、高质量的疾病防控服务，满足人民群众的健康美好生活需要。整体性治理强调以问题的解决作为各利益相关者一切活动的逻辑起点，彼此合作，以实现正和博弈目标的价值导向，恰恰符合疾病防控治理中以人民健康为中心的价值取向。面对新时代主要矛盾的转变，必须充分认识满足“人民日益增长的健康美好生活需要”才是发展的真正价值所在[7]。从根本上让人民满意，人民群众的获得感、幸福感才是疾病防控服务的衡量标准，也是疾病防控高质量发展的根本动力。

4 整体性治理的架构——体系与职能

首先需要明确的是，覆盖全民的功能性疾病预防控制网络体系是包括疾病预防控制中心在内的各类专业机构，社区、社会组织、志愿者、企事业机关等相关组织，政府及行政管理部门，各类健康保险，个体、家庭等全社会共同参与疾病预防控制事业的共治体系[8]，这种复杂的网络体系本身就反映了治理参与主体的多样性和多元化。该网络体系是一个在信息的互动与传播过程中不断建构、解构与重构的开放性系统。在此系统中的每一个参与主体在疾病防控治理中都承担着不同的责任，有着其内在的利益偏好并发挥着不同的作用，包括政府在内的每个主体都无法独自完成复杂的治理任务，都需要其他治理主体的支持与协作。

疾控防控整体性治理，必须坚持党的集中统一领导。新冠疫情的实践证明，加强党的集中统一领导，建立上下联动、高效统一的防控体系，做到全国一盘棋，才能能够最大限度地集中全党全国人民的意志、资源和力量，推动疾控事业的现代化建设，维护国家公共安全和社会稳定，不断满足人民群众的健康美好生活需要。

疾病防控整体性治理，必须发挥政府在疾病预防控制体系建设中的主导地位。加强疾病预防控制体系总体规划、宣传发动和各类保障，做好顶层设计；健全以重大疾病防控工作协调机制为核心的联防联控工作机制，统筹协调以重大疾病防控为重心的疾病预防控制工作，提供有效的激励、监督和评价机制。

疾病防控整体性治理，必须推动政府部门协同职能的落实。疾病防控行政主管部门落实工作的计划、领导、组织、协调、考核等职能；体育部门应以体医融合为导向，以全民健身运动为契机开展健康中国行动；民政部门应以幸福社区建设为平台，充分对接基层公共卫生和疫情防控，落实社区疾病防控职能；教育部门应积极推动教医融合，提升在校学生健康知识水平；农业部门应以乡镇振兴为平台，改善农村生活环境，提升绿色生态健康水平；价格部门要提高烟草税率，取消不利于健康的政策补贴；食品业可以减少加工食品中的脂肪、盐等含量，提倡低脂、低盐、低糖饮食；环境部门应制定实施严格的环境标准；新闻媒体要担负起倡导健康生活的责任[8]。必须通过部门协同形成应对疾病防控的整体合力，保证政令的一致性和稳定性，才能真正确保疾病防控有关工作的整体有序推进推进疾病防控整体性治理，必须要促进形成多元主体参与、全社会共同推进疾病防控的治理格局。要推进治理过程共建，促进人民群众参与基层疾病防控自治，促进媒体和社会参与疾病防控监督，促进各类智库、研究机构、高校和社会组织参与疾病防控决策。在处置重大的复杂性大、技术性强、群众关注度高的突发公共卫生事件时，要充分发挥专家研判作用，最大限度减少政府决策失误，促进疾病防控协商共治、协同推进。要注重个体在疾病防控中的责任，需让全社会都意识到“每个人都是自己健康的第一责任人”。要在全社会营造人人参与、人人尽力、人人享有的良好氛围，人人都为国家公共卫生安全和个人健康贡献自己的力量。

推进多元主体参与疾病防控治理，就是要在中国共产党的领导下构建政府依法管理、卫生与健康部门牵头协调、各部门通力合作、全社会共同参与的共治体系，全面推进疾病防控治理体系和治理能力现代化建设。只有在多方利益需求的综合考量下，通过多方主体的积极参与、协调与合作，寻求共同的目标和利益交叉点，在策略的互动中达成合作机制，并促成多元治理主体的合作来实现有关方的共赢是疾控整体性治理体系的最终目标。

5 整体性治理的关键——协调与整合

整体性治理重视政府内部的组织、流程、技术和机制等方面的创新，通过交流和协调的方式，实现了组织之间的合作共治。在希克斯等学者看来，政府组织的消极执守本位职务与立场，缺乏积极沟通、主动协调的意愿与行动导致了功能裂解型治理的产生。因而，必须改变消极执守本位职务与立场的理念，树立积极沟通、主动协调的意识态度，综合运用形式化和非形式化的协调方式，将不同组织、资源以及相互依赖的任务进行整合，构建完善的沟通协调机制和运行机制[9]。

整体性治理强调通过建立部门间的有效沟通和协调，达成组织之间的合作共治。整体性治理认为协调能有效缓解组织内部运行过程中的冲突，它主张将协调的思想贯穿于治理过程的每一环节，以公民需求为出发点，建立多方平等对话的协同治理机制，达成各治理主体间的利益协调。整体性治理亦强调政府在整体性治理中应协调好政府、非政府组织以及公民个人的关系，充分调动各主体参与社会的潜力，强调加强治理层级的整合，建立服务型政府的扁平化组织结构，加强治理功能的整合，综合设置政府组织机构，优化运行机制，实行一体化管理体制。

整合是整体性治理的重要内容，整合需要多部门互动，从而达到一个大的整体性政策产出。就疾控体系层次而言，疾病防控工作可从全球、全社会、大健康、大卫生、公共卫生、基层公共卫生和疾控机构等不同的层次进行协调与整合。在一体化预算方面，政府要积极调整公共预算和财政支出结构，建立多元化的资金投入机制，努力构建疾病防控事业发展投入的稳定增长机制。在资源整合上，要建立健全资源网络，通过完善相关法律法规和标准规范建设，形成一套完备的资源整合保障体系，保障疾控体系资源的整合。既要整合不同学科的人才，制定有利于人才整合的创新激励，完善人才激励机制；亦要重视建立应急救援物资、生活必需品和应急处置设备设施的整合利用，建立物资储备基地和生产能力储备，统一调配调配常态与非常态下的疫情防控物资[10]。

从整体性治理出发，无论是倡导责任、协调、合作、整合等治理理念、价值及其策略，还是强调各级政府纵向层级之间、政府部门横向分工之间以及公私部门之间的整体性运作，其根本目的都是为了整体性价值的实现。从组织层面的改革看，整体性治理强调通过疾控体系管理层级、功能以及部门的整合，可以缩短信息传递渠道，有利于降低疾病防控政策信息等“自下而上”传递过程中出现失真的风险，另外，政府层级的整合也有利于加强央地协调，促使地方政府在疾病防控中与中央政府的政策目标保持一致。从流程上看，整体性治理主张进行政府流程再造，主张以有效满足公民的需求为出发点，将分散在不同部门的职能进行重新整合以提供一体化的服务；这与当前推进疾控体系融入基层社会治理，构建基层一体化的公共卫生治理体系高度一致。从政社关系的角度看，整体性治理强调加强公私部门整合，建立合作伙伴关系，这与当前构建覆盖全社会的疾病预防控制网络体系高度一致，都强调社会组织、媒体共同参与疾病防控，从全社会的角度推进疾病防控治理现代化建设。

6 整体性治理的重要条件——治理主体间的信任

整体性治理主张对多元主体的信用情况进行监督，建立单独的信任监督机构和信用考评机制，强调对主体违规失信的追究和惩戒，提升失信主体的违约成本，增加守信主体的信用收益，促进互信合作局面的形成。面对新冠疫情等疾病的流行和防控，我国疾控体系正迈向治理现代化的转型，逐步从过去相对分散化的决策走向整体谋划、系统重塑、全面提升的新发展阶段。此时一方面旧有的不能适应平衡充分发展和人民健康美好生活需要的制度、规则难以马上退出，同时适应新发展理念和治理现代化发展的新的秩序和信任体系未能及时构建；因此在整个覆盖全社会的疾病预防控制体系中，各治理主体之间在新的秩序内构建符合时代发展的信任体系仍需探索和实践。如政府与群众之间，行政部门与疾控机构之间尚未建立有效的信任体系，或者说围绕疾病防控的信任体系缺乏强有力的监督与惩戒措施，使得内部信任缺乏有效的保障和支撑。

显然，整体性治理关于建立信任机制的理念对强化疾病防控多元主体之间的信任，构建覆盖全社会的一体化的疾病防控网络体系具有重要的现实指导意义。整体性治理内涵高效的信任契约、监督、评价与惩戒体系，能够更好的协调疾病防控多元主体之间的信任关系，规范治理主体之间的行为[11]。

在培养信任机制的过程中，必须完善多元治理主体，尤其是政府的责任。一方面，政府及其部门要在诚信建设中必须起到带头作用，坚持依法行政；另一方面，政府应制定严格的规范、科学的诚信评价方法及标准的监督机制来提高失信的社会成本，约束自身过度强势的行政行为[12]；要完善法律监督制约机制。通过立法和完善的执法机制，对违法失信者和诚实守信者形成信用惩戒和褒扬机制，为正常的信任关系的维系提供保障[13]。要在全社会倡导信用观念，形成诚实守信的良好氛围，使信用成为一种价值观念产生道德约束，创造良好的社会信用环境。当然，促进组织间的积极沟通也是增加互信必不可少的条件。

7 整体性治理的技术支撑——信息化建设

整体性治理是建立在充分运用现代信息网络技术基础之上的治理。随着互联网技术高度发达，已深深改变了人们的生活方式。物联网、大数据、人工智能、云计算等技术正稳步发展，逐步改变人们的工作和思维方式。习近平在组织中共中央政治局就实施网络强国战略进行第三十六次集体学习时强调：“随着互联网、特别是移动互联网发展，社会治理模式正在从单向管理转向双向互动，从线下转向线上线下融合，从单纯的政府监管向更加注重社会协同治理转变”[14]。政府必须提高对整个社会连接的意识，充分实现党的领导、政府主导、多方参与、共同治理的政府治理新格局。

整体性治理主张建立整体性信息网络化平台实现信息共享，利用网络技术简化治理程序，加强信息系统的整合在各个主体之间建立现代、高效服务系统的集合。新冠疫情防控的实践表明，国内及时开发运用信息智能技术，运用大数据、人工智能、云计算等数字技术，在流行病学调查、疫情监测分析、病毒溯源、防控救治、资源调配、复工复产等方面更好地发挥支撑作用[15]；全国各地运用大数据等手段提供动态人员流动信息，“疫情地图”“无接触消费”“健康码”的使用实现精准识别、防控，让安全风险“透明化”[16]，极大地提升了社会治理水平。

推进疾控体系整体性治理，必须首先完善疾病预防控制信息系统，强化健康相关信息的整合、汇聚、挖掘、分析、评估和使用，实现健康相关数据的自动抓取。其次，应强化传染病疫情和突发公共卫生事件监测报告网络和系统，规范疫情信息收集、报告、监测流程和制度；建立以网络直报、舆情监测、医疗卫生人员报告、可疑病例讨论报告、科研发现报告、零售药店药物销售等信息为基础的多渠道监测预警体系和机制；探索研究个案和聚集性疫情网络自动化预警阈值标准，提高信息即时采集、实时分析、集中研判能力，建立智慧化预警多点触发机制。第三，应构建基于政府政务平台的大健康信息体系。依托政务平台，探索健康相关信息与医保、农业、生态环境、气象、出入境卫生检疫、移民边检等部门相关信息的协同共享，运用人工智能、大数据、云计算等，在疾控监测预警、病毒溯源、趋势预测研判、资源调配等方面发挥支撑作用[17]。第四，须强化健康大数据应用。充分运用5G、区块链等现代数字技术，推进大数据、人工智能、云计算与疾病防控的深度融合，促进疾病预防控制与医疗数据的融合，并充分对接智慧城市发展，融入地方政务信息系统，实现互联互通、信息共享、数据交换、业务协同[18]；依法明确疾病预防控制机构在区域大数据管理、利用中的核心地位和作用，在法律约束的前提下全面开展大数据相关的技术服务，提升疾病预防控制信息化水平[19]。

整体性治理所强调的治理工具现代化是应对疾控体系实现网络化、信息化管理的重要手段，信息化是推进疾控治理现代化建设的基础，互联网大数据技术的兴起为提升治理能力提供了重要武器，信息技术的发展为疾控体系的整体性治理提供了技术保障和支撑。

8 小结

新冠疫情防控的实践表明，整体性治理已经超过了政府内部的组织、流程、技术和机制等方面的创新，使之应用于整个全社会领域，包括政府与社会、政府部门等疾病防控治理主体间的有效沟通和协调，从而达成覆盖全社会的疾病防控网络之间的合作共治。

作为一种以整体性为价值取向的治理理论与工具，整体性治理强调多种治理方式和策略的创新和使用，其核心思想在于，把回应社会公共需求、承担社会公共责任和追求社会公共利益当作价值内核，借助数字化时代信息技术的发展，立足于整体主义思维方式，通过网络治理结构培育和落实协调、整合以及信任机制，充分发挥多元化、异质化的公共管理主体的专有资源和比较优势所形成的强大合力，从而更快、更好、成本更低地为公众提供满足其需要的无缝隙的公共产品和服务。整体性治理强调以群众需求为治理导向，重视解决群众最关心的问题，为疾控体系去碎片化和整体性治理提供了科学的治理目标，为解决疾控体系的治理“碎片化”问题提供了新的思路和治理模式，能有效解决治理网络中信息、资源整合问题，为疾病防控治理现代化建设提供了有效的治理工具[20]。

就解决疾控体系的碎片化问题而言，必须树立科学的整体性治理理念，构建中国共产党领导下的多元主体参与的治理体系，清晰界定疾病预防控制治理主体职能；既要转变单一行政权力支配的形式，又要明确政府是疾控体系人财物保障、政策发布、宣传发动、组织动员、协调整合机制等公共品的主要提供者；促进全社会参与的疾病防控多元治理体系的构建，推进治理结构信息化和网络化建设，打造现代化的疾病预防控制治理结构；重塑多元主体间的信任机制和责任机制，强化跨部门、跨界的多元协调机制，构建多元主体参与的监督机制、动力机制、激励机制等；提升疾控体系治理的创新能力、战略规划能力、文化建设能力、协调能力、服务能力、制度建设能力、政策决策能力和保障能力建设，推进疾控体系治理现代化建设。