论政府投融资平台公司的预算管理

李 敏

（泸州市兴泸投资集团有限公司财务部，四川 泸州 646000）

政府投融资平台是政府为了应对分税制带来地方财政不足而产生的，其成立的初衷是为政府基础项目建设和民生工程建设筹措资金。国家经济政策的调整使得政府投融资平台传统的发展模式已经无法使用新的经济发展需求，投融资平台转型升级实行市场化运作势在必行，是挑战也是机遇，平台转企后将全面参与社会经济经营活动，自主程度和经营范围都将获取较大提升，发展前景广阔。但关键是要成功实现平台转企，要经得住市场的考验与洗礼，利用预算管理来提升平台的财务管理水平和经营理念，充分发挥预算管理的规划和监管职能，成为平台转型的重要内容。

一、政府投融资平台转型中的预算管理的作用路径

（一）提升政府融投资平台的财务管理水平

政府投融资平台市场化转型运营后，其性质为自我约束、自主发展的市场主体。预算管理是现代企业管理的重要模式，通过对企业内部资源进行分配和控制，组织协调企业的财务管理活动，帮助企业建立起以实现发展目标为宗旨的财务管理模式。投融资平台的预算管理是根据政府年度城建计划和自我发展经营需要，对年度资金的使用情况及资金筹措方式等进行详细的规划和安排。通过预算管理一方面能够有效对投融资平台的投资、融资、日常经营等活动的资金使用情况进行管理和控制，规范了平台的投资项目和融资手段以及日常运营。另一方面预算管理有助于梳理和整合投融资平台的资源，在预算编制时结合平台的经营主业对盈利水平和风险因素进行分析和预估，优化财务管理流程和模式；在对预算执行结果进行考评时，能够发现财务管理过程中存在的薄弱环节或管理漏洞并进行优化处置。另外，为了促进投融资平台的公司化转型，政府制定了相应的预算管理制度，对平台的预算编制、预算执行、预算调整、预算考评等都做出了相应的规范和指导，确保预算管理在投融资平台规范执行，促进平台部门结构和管理流程系统化，打造以预算管理为核心的标准化、科学化财务管理体系，从而全面提升政府投融资平台的财务管理水平。

（二）提升政府投融资平台的资金使用效率

预算管理是财务管理的重要组成部分，其本质是资金管理。资金管理是投融资平台核心管理要点，现金流充裕和资金链安全以及资金的使用效益直接关系着平台整体运用的安全性和市场竞争力。预算管理对资金的使用具有计划和监控的双重作用，可以提高平台对资金的统筹管理能力和资金动向的全面监控。投融资平台的预算编制是建立在政府城建项目规划的基础上的，通过预算管理控制平台的投融资活动按计划推进实施，对一些计划外的投融资项目进行制约，对于政府突然出现的大规模投融资行为进行遏制，确保平台的投融资规模始终处于一个合理的水平，避免资金冗余问题出现，可以有效提升政府投融资平台的资金使用效率。预算管理还对预算期内平台的资金来源进行控制和管理，防止出现高成本融资活动，通过对平台的融资渠道和方式进行规划，控制平台的整体融资成本，确保平台的融资成本处于合理范围之内。另外，通过预算执行结果的分析和反馈及时处理一些资金使用效益低的业务，提升整体项目资金使用质量。可以强化投融资平台的资金管理，为平台的健康持续发展奠定基础。

（三）提高政府融投资平台的风险防控能力

据统计目前我国政府投融资平台的总体债务规模在30万亿左右，其这些债务融资对银行贷款依赖很大，整体来看债务风险尚处于可控范围之内，但其潜藏的风险因素不可忽视。例如政府负有偿还责任的债务增长过快，对土地出让收入的依赖度过高；投融资平台的大多数资产流动性不足，资产变现难度大，普遍存在偿债能力不足的问题。当前我国经济发展进入新常态，房地产调控力度持续加大，经济增速放缓和土地出让收入受限加剧了偿债难度。加强政府投融资平台中预算管理的应用对控制债务规模和提高偿债能力具有显著效果。首先，通过加强平台的资金平衡预算，将举债规模控制在合理的范围内，使得投融资与政府的经济实力和发展规划相适应，力争达到收支平衡，控制债务的进一步扩大；其次，加强资金筹集预算，提高平台获取资金的能力，提升偿债能力，逐步降低债务规模。最后，通过预算管理规范资金往来，提升平台的整体管理水平，从而提高平台的整体运用能力和盈利能力。最后，加强投融资项目预算，对投资项目进行效益评估，避免低效项目上马，通过对融资预算管理将高成本资金拒之门外，提高项目收益。由此可见，政府投融资平台通过预算管理对平台的经营活动进行全方位管理，能够有效控制和降低债务规模，通过各项预算对平台的资金收支进行预估并对现金流进行模拟分析，平台就能够及时掌握预算周期内的资金状况，对于潜在的风险因素提前制定应对策略，提高平台的风险防控能力。

（四）实现政府投融资平台的市场参与能力

政府投融资平台市场化转型后以公司化的经营方式进入市场，通过市场经济运行规则来调节其日常经营活动。新预算法的实施剥离了投融资平台的政府性投融资性质，为平台的公司化、市场化经营奠定了法律基础，根据财政部指示，政府投融平台的投融资活动是公司行为，是根据公司经营发展需要而进行的。由于投融资平台参与的项目大多集中在城市公共设施建设上，企业的经营模式相对固定，市场化经营和公司化运营后平台开展自主业务发展面临一定的挑战。落实预算管理对促进政府投融资平台的市场参与能力具有显著的促进作用。首先，实行预算管理能够提高平台的管理水平使其符合现代企业的经营模式，通过对投融资项目质量优化，提高平台的盈利能力和市场竞争力。其次，预算管理有利于投融资平台掌握和了解自身现有资源，有针对性地盘活经营性资产，增加平台的经营性收入，优化资产结构降低负债。最后，在编制预算时平台可以根据自身的发展规划，合理利用与政府城建项目的合作优势通过PPP或ABS模式引入社会资本参与，增加市场话语权和拓展市场化经营渠道。另外，通过预算管理便于政府了解平台的发展规划，有助于深化与政府合作，便于将平台的经营发展融入当地经济的发展格局中，提高市场经济地位。

二、预算管理在政府投融资平台中的应用

（一）以预算管理促进平台转型目标实现

预算管理是以投融资平台的战略目标为宗旨进行的，是强化平台内部控制和促进战略目标实现的重要手段。平台转型改企经营后通过预算管理实现对平台企业的经营战略目标、管控重难点、潜在风险因素等进行有效管控，为实现平台转型目标奠定坚实基础。首先，在平台转型初期，改企后平台管理模式有待完善，业务和人员都需要时间过渡，预算管理主要任务是保证平台现金流安全，优化平台企业的资本运作能力和安全性，确保平台转型后企业能够在迅速适应市场而存活下来；其次，在平台转企经历初期过渡站稳市场后，预算管理的重点应转向以管控经营收入为主，在完成政府项目的同时要积极拓展市场做大做强产业，力争实现年度收入目标；再次，当平台企业经过一段时间的发展壮大进入成熟期，其人员和业务、管理制度、战略规划水平等都达到市场化运作要求后，预算管理的重点是成本管控争取利润最大化，力图实现利润目标；最后，预算管理的重点是以提高企业的风险防控和保持充裕的现金流，根据预算绩效评估对业务进行评估，淘汰一些落后的项目和低效业务，开发出新的业务形式和项目，不断促进企业管理模式的革新与发展，确保平台企业转型目标的实现。

（二）完善预算管理制度，发挥预算对转型目标的保障作用

完善的预算管理制度是提升平台企业治理水平的有效方式，是实现预算管理对平台转企经营目标的重要制度保障。完善的预算管理制度首先要构建平台的预算管理组织架构，设立预算管理组织委员会全面负责协调和管理平台的预算工作，是预算的决策机构，负责对预算制度的审议工作和确定预算目标及预算方案，审批预算考评标准及协调处理预算编制和执行过程中出现的重点问题，确保预算的整个过程与平台的转型发展目标相向而行。预算管理机构交由财务部承担，财务部负责组织平台各部门的预算编制和预算审核以及最终的预算汇总报送工作，并对平台的预算战略目标进行分解，确立各部门的预算指标并对其具体的执行情况进行监督、分析和考评，确保预算的编制和执行符合平台转型目标要求。平台各部门作为预算执行的主体，负责采集整理各部门数据为财务部编制预算提供依据，落实和检查预算的执行情况并及时处理执行过程中发现的问题，协助和配合预算考评工作，确保各项工作严格按照平台转型目标平稳运行。因此，通过完善的预算管理制度能够确保平台的各项业务活动围绕平台的转型目标展开，从预算制度的确立到预算的编制、执行、考核全面发挥预算，实现对平台转型目标的保障作用。

（三）对预算编制、执行、考评全过程的管理

对预算实行全过程管理是扎实推进平台预算管理的重要举措，有助于发挥预算对平台的作用机制。预算全过程管理主要涵盖预算的编制、执行、考评三个维度。政府投融资平台常用的预算编制方法有三种，一是固定预算法；二是定期预算法；三是增量预算法。预算编制离不开平台各部门间通力协作，每个年度末平台根据预算执行情况对下一年度的经营发展进行预估，再结合平台的总体目标和各部门的实际情况对各部门的预算草案进行调整，需用合理的预算编制方法汇编成平台整体预算草案并交由预算委员会审批，预算草案经审批通过并下达执行后将作为最终的预算方案且原则上不再进行变动。预算执行是预算全过程管理的重要环节，需要平台根据预算编制方法和管理模式制定专门的执行方案并严格落实。在执行时要依照预算内容将财务指标逐层分解，明确部门与个人的责任，同时还应加强财务日常管理和核算工作的监督管控，优化财务管理制度，针对执行出现的问题要查明缘由及时整改，落实预算执行反馈机制，最终形成完善的预算执行管理体系。预算考评是按照考评指标对预算执行结果进行的终结性评价，是激励先进鞭策落后促进预算执行的重要举措，也是预算反馈机制的主要内容。通过对预算执行情况进行月度、季度、年度等定期考评，便于发现执行过程中存在的困难和问题并及时解决，保证项目的顺利推进和及时落实风险管控。

（四）构建多维立体指标体系，参与转型业绩评价

构建多维立体平台转型业绩评级体系可以从平台的整体经营层面和具体的业务项目层面来设置评价指标，便于平台企业综合考虑这两个层面的风险因素差异和不同的管理侧重点诉求，用考核指标来引导管理重心。在平台的整体经营层面上重点关注平台企业的资产状况、业绩增长率、盈利能力、偿债能力、风险抵御能力、融资能力等内容，并设立评价指标。根据财金〔2019〕38号文件指示，盈利能力指标可以细化为资本/资产利润率和成本收入比率，业绩增长指标包括资本保值/增值率和利润增长率；偿债能力指标应关联考虑资产负债率。企业的整体业绩评级权重的设置比例在30%～50%之间较为适宜。具体项目层面可以根据企业参与经营的项目性质不同设置对应的业绩评级指标。平台企业运营的项目可以分为公益项目、半公益项目和经营项目三类。可以根据项目的规模、占据平台资源的多寡来具体分配各项目占总评价的权重，通常项目层面的评级权重为50%～70%。公益项目主要是指平台企业参与的政府公共基础设施建设和民生工程，由于这类项目大多不产生经营收益，其业绩评价指标重点是资金回收率和资金垫付率。半公益项目主要是指政府将一些土地和房屋资产注入平台企业，通过平台经营获取收益用于偿还公益项目债务，这类项目的收益要专款专用，对平台企业的利润贡献有限，因此要重点考核其盈利能力和偿债能力，以及资源占用产生的机会成本和收入质量，如该类项目产生的应收账款占比。经营性项目是平台企业自主开展的市场化经营业务，是平台的主要利润来源，所以要重点考核其利润额、资金流动性和成长性。具体可以设置盈利能力指标和收入质量指标以及资产增长率、收入增长率、利润额占比等成长性指标。

三、结束语

当前政府投融资平台正处于转型的关键时期，平台转企过程中应当坚持初心，一方面要致力于继续支持政府的基础项目建设和公益项目建设，完善管理体系，提高风险防控能力；另一方面要积极推进平台转企实现市场化经营，确保平台企业持续发展。预算管理是现代企业行之有效的科学管理工具，政府投融资平台应当结合自身实际情况选择适合自己发展转型的管理模式，在平台转企初期优先采用资本预算模式，进入发展期后应当建立起以销售业绩为核心的预算管理模式，当平台企业步入成熟期后应当采用以成本控制为主体的预算管理模式，最后平台企业应采取以控制现金流量为核心的预算管理模式。由此可见，预算管理在政府投融资平台转型的各个阶段都发挥着无可替代的作用，平台企业应当建立完善的预算管理体系，不断提高平台企业的市场参与度和市场竞争力，为我国经济发展贡献力量。