面向实施的乡镇国土空间规划编制探索
——基于《湖南省乡镇国土空间规划编制指南（试行）》的思考

唐佳妮，曾 鹏，袁 轩，张 权

（1.湖南省国土资源规划院，湖南 长沙 410000；2.沅江市南嘴镇人民政府，湖南 沅江 413100）

2019年，国家提出建立全国“五级三类”国土空间规划体系。乡镇规划处于总体规划类型中“纵向到底”的最后一层，向上承接市县国土空间总体规划，向下传导至镇村地区详细规划，是实现各类国土空间规划要素精准落地的重要抓手，侧重规划的实施性。

为贯彻落实湖南省《关于建立全省国土空间规划体系并监督实施的意见》，省自然资源厅组织编制了《湖南省乡镇国土空间规划编制指南（试行）》（简称《指南》），规范全省乡镇国土空间规划编制的工作组织和程序，明确编制内容和成果要求，有效指导和规范全省乡镇国土空间规划编制。

1 湖南省乡镇规划的编制与管控

1.1 湖南省乡镇规划编制的历程回顾

有学者提出以重大事件和事件节点为标准划分村镇规划发展阶段[1]。立足中央对城乡关系和乡村建设指导理念的转变，湖南省乡镇规划编制历程大致划分为：以“小城镇建设试点镇”为对象探索村镇综合规划的萌芽期（1978—1997年），以“重点镇”“中心镇”为对象、“城乡统筹”为主题的成长期（1998—2016年），以“乡村振兴”为目标的转型期（2017年至今）三个阶段。省级行政主管部门高度重视乡镇规划编制工作，省住建厅于2013年发布《关于加快镇（乡）域村布局规划制定工作的通知》，2016年出台《湖南省县（市）域镇区（集镇）布局规划编制导则（试行）》，从镇域村镇布局规划和镇区规划两个编制层面强化成果规范和引导。

1.2 以往乡镇规划“编与管”存在的问题

1.2.1 乡镇“两规”冲突矛盾，成果难以满足实际管控需要

以往乡镇层级主要是由国土部门编制的土地利用总体规划（简称“镇土总规”）和住建部门编制的乡镇总体规划（简称“镇城总规”）共同进行空间管控。编制实践中，镇土总规以保护为导向实行刚性传导，强化指标的分解、管控、落实，内容简单实用（通常与县级土地利用总体规划合并编制）；但存在刚性管控有余、精细化管理不足的问题，特别是对镇区的土地用途管控仅以“橙色”色块表示，难以满足居住、商贸等用地的细化管控需要。镇城总规成果多沿袭城市总体规划的范式框架[2]，侧重战略引领和发展思路，以开发为导向进行规划传导，内容比较复杂，规划弹性较大，同时存在“重镇区建设而轻全域统筹”的问题[3]。“两规”（土地利用总体规划和乡镇总体规划）编制的内容、层次和深度不同，难以避免出现用途冲突、空间打架的问题。

1.2.2 规划传导约束不足，镇村普遍建设水平低、风貌单一

一方面，乡镇层面规划建设管理水平有限，农村违规建房屡禁不止；另一方面，地方财政弱势，导致“规划跟着项目走”，削弱了乡镇规划的严肃性和约束性，规划实施难度加大。规划传导不精准，目标不明确，实施管理困难重重，除一些靠近城区、经济基础较好的乡镇，镇村地区普遍存在人居环境特色衰微、产业活力不足和基础设施短缺等问题。

1.2.3 规划标准和技术基础滞后，规划缺乏前瞻性和合理性

过去30多年我国处于城镇化快速发展时期，规划建设普遍重城市轻农村，指导乡镇规划编制的技术规范年代久远，脱离镇村地区新时期实际发展需要。此外，乡镇层面专业技术力量差异较大，叠加交通基础设施和信息网络技术日新月异的发展等时代因素影响，愈加“扁平化”的城镇空间网络在给镇村地区带来新的发展机遇的同时，进一步暴露出以往规划前瞻性、合理性不足的问题。

1.3 乡镇规划实施面临的新形势

1.3.1 国土空间规划体系重构，要求镇村两级转变发展理念和发展路径

近年来，正在全面推进的国土空间规划更加注重生态优先、绿色发展和底线安全，严格控制农业空间、生态空间转换为城镇空间。规划内涵和特征的变化，要求各级政府要转变发展理念和路径，创新管理方式，探索绿色发展之路，特别是作为各项政策落地实施和直接面向群众服务的基层政府，更加需要“转理念”“转身子”。

1.3.2 新《中华人民共和国土地管理法》的实施，为盘活镇村土地资源带来了新机遇

2020年1月1日，新《中华人民共和国土地管理法》正式施行。该法案涉及农村“三块地”（农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度改革）改革，通过改善农村土地征地制度，首次允许集体经营性建设用地可以直接进入市场流转，明确允许宅基地有条件的自愿有偿退出机制等一系列措施，为提升土地的增值收益和发展权益、推进城乡融合发展提供了制度保障[4]。在此背景下，地方政府既要积极抓住政策机遇，盘活镇村闲置和低效土地资源，大力发展地方产业，又要在城镇化转型发展中协调好政府、开发者和村民的关系，充分保障村民享有土地增值的权益，维护社会公平正义。

1.3.3 乡镇政府机构改革，推动乡镇政府层级事权划分调整

2019年10月，湖南省明确委托下放13项行政事权至乡镇，涉及违法用地、违法采矿和破坏耕地等行为的处罚，以及乡村建设规划许可证核发。因此，乡镇政府的行政职能得到强化，同时也面临高效承接事权下放的新挑战。

2 新时期乡镇国土空间规划的内涵与使命

2.1 生态文明建设要求空间规划坚持生态优先，统筹自然资源保护

党中央提出的“大力推进生态文明建设，优化国土空间格局”拉开了基于生态文明的空间规划体系改革的序幕，新时代空间规划体系正式确立，“坚持生态优先、绿色发展”被置于首位要求。乡镇政府作为最为直接面向自然资源的基层组织，具有保护自然资源资产和生态环境的重要使命[3]。统筹“山水林田湖草”等各类自然资源的保护与利用，是乡镇级国土空间规划面向实际管控需要的重要内容。

2.2 国家治理现代化要求建立与乡镇政府事权匹配的规划管控体系

乡镇政府处于我国行政管理层级结构的底层，其管理体制在很大程度上制约着乡村治理水平和乡村治理绩效的提高。“国家治理现代化就是要把制度优势转变为治理效能”[5]。乡镇政府层级的事权分配调整，强化了其对地方规划建设管理、农村建房管理和自然资源保护的职能职责，客观要求乡镇规划响应乡镇事权调整，建立起与乡镇政府事权相匹配、刚弹结合的规划管控体系，充分发挥地方行政体制机制。

2.3 国土空间规划体系重构要求乡镇全域统筹国土开发与用途管控

新一轮的乡镇规划将推动提升全域层次统筹城乡资源要素配置力度，统筹全域各类要素与全域空间[6]，综合考虑人口分布、经济布局、国土利用、生态环境保护等因素，科学布局生产空间、生活空间、生态空间。

3 面向实施的乡镇国土空间规划编制指南

《指南》的定位是集工作要求和技术标准于一体、新时期指导湖南省开展乡镇国土空间规划编制的综合规范性文件。在内容方面，着重对编制工作的全流程指导，确保规划内容全要素覆盖。在表达方面力求用词精准、“接地气”，突出“工具书”的检索功能，如附录地类转换关系表，便于理解和使用。

3.1 全流程指导编制工作

在工作要求方面，一是明确了适用范围、定位作用、规划单元、规划范围、规划层次、编制主体、技术单位、规划期限，以及底数底图9个方面内容；二是确定了规划编制组织，详尽细致地梳理了编制组织全过程，有效指导工作开展和推进（图1）。

图1 乡镇国土空间规划成果审批流程图

3.2 全要素覆盖规划内容

3.2.1 加强基础评估，突出问题导向和针对性

与以往乡镇总规相比，新增了现行规划实施评估的内容，通过对包括现行空间性规划的实施情况进行评估，总结规划实施成效和存在问题；增加未来风险预判内容，分析乡镇发展阶段及未来发展变化的趋势，研判在生态保护、粮食安全、资源利用、自然灾害等方面的风险和挑战。

3.2.2 强调目标引领，构建国土空间新格局

衔接落实上位规划要求，明确乡镇发展定位，合理预测人口规模，确定国土空间开发保护的社会发展、底线管控、结构效率、生活品质、整治修复等方面的近远期规划指标；响应市县级国土空间规划的发展战略要对本区域的发展定位，确定乡镇国土空间开发、保护总体格局；划定落实上位规划确定的三条控制线，以及生态保护、农业生产和建设发展空间。

3.2.3 统筹城乡资源，谋划国土空间保护开发整治

更加强调全域统筹城乡发展空间，从国土空间保护、开发、整治三个层面展开系统谋划。提出统筹山水林田湖草整体保护，制定生态要素、永久基本农田保护措施，以及耕地占补平衡的实施措施，落实历史文化名镇、名村和传统村落的保护控制范围。立足于建设用地布局、矿产资源利用、综合交通规划、镇村基础设施配套、公共服务和公共安全设施配套，以及村庄规划指引，实行全域全要素管控。

3.2.4 优化镇区布局，实现城镇高品质生活

明确镇集中建设区范围与建设用地总规模、用地结构与布局（细化到三级地类）、道路网络布局与公共交通场站选址、公共服务设施与基础设施的选址与规模，以及其他历史要素等管控要求。

针对乡镇风貌特色缺失的现实问题，较以往增加了特色乡镇风貌设计要求，包括确定乡镇整体风貌特色定位与总体要求，划分景观风貌重点管控区，细化重要生态及景观廊道布局和控制要求等。针对城镇和乡村地区，分别提出风貌设计指引，提升村镇空间的“内涵”和“颜值”（图2）。

图2 乡镇国土空间规划内容体系图

3.3 全方位保障规划实施

3.3.1 建立规划传导体系

精准、系统的规划传导是保障规划实施的关键环节，乡镇规划侧重承接市县的纵向传导和对详细规划的实施传导。《指南》构筑了“结构传导+指标传导+控制线管控”的管控体系。

结构传导层面，落实上位规划管控要求，细化国土空间规划分区，完善构建生态廊道、交通网络、镇村结构，明晰开发保护区域、轴带以及重要节点，提出乡镇国土空间开发、保护总体格局，确定区域重大交通线网选线、重大基础设施和公共服务设施布点。指标传导层面，以指标、规则、用途管制和名录为载体，落实生态保护红线面积、永久基本农田保护面积、耕地保有量、城镇建设用地规模和村庄建设用地规模指标，作为约束性指标实行刚性管控，并作为村庄建设底线要素的管控指标分解下达到各村；落实上位规划提出的规划分区用途管制规则；对集中建设区详细规划提出准入的土地用途，明确乡镇集中建设区各类用地的规模指标、强度和可兼容比例；清单式落实重点建设项目、国土综合整治项目建设计划等。控制线管控层面，落实上位规划确定的各类底线要求，以刚性的控制线对边界、面积、用途等予以管控，如乡镇开发边界。

3.3.2 明确近期项目计划

在边界管控和指标传导的基础上，叠加行动计划实施传导，确保近期项目顺利落地。明确近年内需要实施的交通、水利等重点建设项目和年度建设计划，为近期项目落地做好用地保障，提供更加清晰明确的实施途径。

3.3.3 强调规划实施保障

从组织机制、政策支持、宣传引导和监督实施四个方面强调了规划实施保障。利用国土空间规划“一张图”实施监督系统，实现对乡镇规划的精准实施、实时监测、及时预警和定期评估。

4 《指南》亮点与特色

4.1 立足区域发展特征与动力，制定差异化规划引导策略

4.1.1 以地方特色和产业发展为导向，分类引导规划编制

基于全省自然地理格局、景观风貌等特征分异，以及区位条件、资源禀赋、产业基础、文化特色、生态保护等因素，因地制宜、精准定位各乡镇的发展方向，提出了7种特色引导类型乡镇。乡镇根据实际情况落实一种类型的编制指引（对于复合型乡镇，应突出其主导特色），重点对各类型乡镇从主导功能、生态保护、产业发展、设施配建、特色风貌和空间治理等方面提出具体的编制指引，引导乡镇突出自身特色，落实差异化的规划引导措施，避免千镇一面（表1）。

表1 部分特色类型乡镇编制指引

4.1.2 以保障民生为导向，分级分类配置公共设施

在宏观尺度，自然地理格局和人口空间分布的分异直接影响公共设施建设[7]，决定了设施分级配置的必要性。突出民生保障和均等化布局，以规划期末常住人口规模为分级依据，与行政管理体制相对应，区分乡镇级和村庄级，分别制定基础设施和公共服务设施项目三级配置标准。按照使用功能分为基础设施、公共管理、公共教育、文化体育、医疗卫生、社会福利、商业服务和公共安全八大类。

4.1.3 以“精明增长”为导向，实施全域差别化用途管制

精明增长最初是为应对郊区化蔓延造成一系列负面影响而提出的规划响应[8]。湖南省地貌类型以丘陵、山地为主，镇区普遍呈现建设分散、边界模糊的空间特征。基于这一空间特征，探索以提高土地利用效率、促进城镇紧凑发展为核心目标，将开发边界作为协调城镇社会、经济和环境发展的管理工具，分别对边界内、外提出国土空间用途管制方式，创建新的乡镇增长模式。

边界内，划定集中建设区作为镇区集中开发建设行为的“刚性”边界，采用“用途管控单元划分+详细规划引导”的传导形式，划分用途管控单元，明确其单元编号、功能定位、开发强度、基础设施配置、公共服务设施配置等详细规划编制需遵循的管控要求；划定弹性发展区，为中远期不可预见的开发建设行为留出“弹性切块空间”，纳入相邻管控单元统筹考虑；划定特别用途区，原则上不得进行城镇集中建设行为，实施建设用地总量控制，明确开发强度上限。边界外，划分自然保护地、重要水源地等具有特殊保护与利用价值或意义的区域，制定相应的管控措施；根据本地实际需要，可划定田园综合体、康养等新业态用地单元，编制特殊单元的详细规划；划定村庄建设用地范围，采用负面清单管理。

4.2 立足问题导向和政策工具视角，推进土地整治和增减挂钩

“存量时代”各级规划均面临增量建设用地指标吃紧的困境，层层传导至乡镇更是少之又少。土地作为各项开发建设活动的空间载体，是决定区域发展的核心要素，解决“地从哪来”对乡镇发展的重要性不言而喻。近年来，中央针对乡村振兴，探索实施农村“三块地”改革，相继出台宅基地有偿自愿退出、农村土地整治、城乡建设用地增减挂钩等组合政策，为盘活农村闲置土地资源、破解农村地区建设资金来源提供了政策支撑，也为乡镇土地利用提供了新的规划思路。

按照宜农则农、宜建则建、宜留则留、宜整则整的原则，开展全域土地综合整治工作，将确需采取人工措施进行整治方可实现规划目的的拆旧建新、整理复垦、零星开发、修复治理等区域划定为整治区域，明确整治项目的建设规模、时序、涉及区域等内容，并落实到图斑地块。开展建设用地增减挂钩，实施乡村宅基地、工矿废弃地整理和空心房、空心村整治，以及其他低效闲置建设用地整理；明确腾退建设用地的规模、位置，以及安置建新和节余指标的规模、布局及用途。节余的建设用地指标优先用于农村新产业新业态融合发展用地，或用作农村集体经营性建设用地安排；鼓励对于暂不能明确发展意向的部分节余建设用地进行指标预留或用途“留白”，突出规划弹性。

4.3 立足对村庄规划传导的创新探索，加强乡村地区建设管控

针对以往乡村地区建设管控薄弱的问题，《指南》提出要根据县域村庄分类和布局成果，明确需要编制村庄规划的数量和名单；明确各村基础设施和公共服务设施项目配置标准；根据村庄建设用地指标，划定村庄建设用地范围，采用负面清单管理。对于不单独编制村庄规划的村庄，要对其村民建房需求进行摸底调查，结合产业发展、公共设施和基础设施的用地需求，在村庄建设用地范围内划定村庄集中建设引导区。

5 结语

《指南》是在新时期国土空间规划体系改革背景下，在总结了湖南省在村镇布局规划和乡镇土地利用总体规划实践探索经验的基础上，对乡镇国土空间规划编制指导开展的一次新的探索和尝试，在内容和形式上较传统乡镇规划的编制有创新和突破，为加快构建湖南省国土空间规划体系，规范提升全省镇村地区规划编制和管理水平提供了有效的技术支撑。结合试点乡镇的编制经验和湖南省镇村一体编制要求进一步修订完善，现已出台修订稿。面向实施的乡镇国土空间规划编制仍在探索阶段，在综合协调机制、实施监督和实施评估机制和法律法规配套等方面的研究还有待加强，期望未来更多学者能深入探索，推动镇村地区高质量发展。