农地确权对东北黑土区轮作休耕的影响研究*
——以黑龙江省农户为例

才 正，李升生，杜国明，钱 龙

（1.东北农业大学公共管理与法学院，哈尔滨 150030；2.东北农业大学经济管理学院，哈尔滨 150030；3.南京财经大学粮食安全与战略研究中心，南京 210003）

一、引 言

东北黑土区作为中国最大的粮食产区，每年贡献全国五分之一的粮食产量。与此同时，耕地质量不断下降、水土流失愈发严重、面源污染与日俱增等一系列严峻农业生态问题的出现，严重阻碍了我国农业绿色发展道路（赵其国等，2017）。耕地是维护国家粮食安全、实现农业绿色发展的基础。国家高度重视耕地保护，2021年中央一号文件明确提出，将黑土保护上升为国家战略，在东北黑土区落实最严格的耕地保护制度，推广保护性耕作模式，持续推进化肥农药减量增效，健全耕地休耕轮作制度。

耕地的产权保护是耕地生态保护的重要组成部分。农地确权作为耕地产权保护的基础性制度，学界对其研究主要集中在经济效用方面。国内相关研究大多以Besley（1993）建立的地权稳定性与投资、流转、信贷的理论模型为基础。相较之下，农地确权的生态效用鲜有问津，仅黄季焜等（2012）少部分学者注意到农地确权对耕地质量保护的影响。应瑞瑶等（2018）研究表明，农地产权模糊、地权安全性差，是农户进行掠夺式经营的主要因素，而以农地确权为标志的现代农地产权能显著提高农户采取耕地质量保护行为的积极性。钱龙等（2021）在文献梳理过程中发现，农地确权激励很多国家和地区的农户采取多方面的耕地质量保护行为，但在一些非洲国家并未发挥显著效用。制度经济学认为，农地确权颁证，清晰划分了农地产权的权力边界，增加了土地地权的完整性与稳定性，进而成为激励农户对耕地投资和保护的重要手段，对农户采取耕地质量保护行为产生正向作用（周力等，2019）。

当前，学术界对轮作休耕的研究主要集中在种植结构的调整和产量控制上，轮作休耕的生态效益鲜有问津。轮作休耕具有以下两方面特点：一方面，轮作休耕均需要政府进行合理的时空规划、模式设计、技术指导、主客体协调、监管维护评估、生态补偿（赵其国等，2017；吴宇哲等，2019）。我国自2016年开始轮作休耕试点，相关研究初具规模，谢花林等（2018）、方涧（2020）在制定相应补偿方案、加强人才培养和宣传、建立法律法规等方面提出建议。另一方面，轮作意味着改变原有的种植结构，调整生产要素投入，在劳动、技术、信息等方面均存在较高的启动成本（Wilson等，2014），而农业合作机构则可联合小农户以应对生产风险并提高收入和福利水平（Cai等，2022）。休耕则意味着土地停产、种植业收入减少，若家庭收入因休耕而降低，势必减弱农户参与休耕积极性，增加复耕风险，威胁休耕有效实施（谢先雄等，2020）。近年来，在快速的城镇化及农业转型下，农户群体多维分化现象明显。由于主体认知、农地区位、兼业水平、产权特征、效益追求差异，农户在作物选择和多年种植模式上不尽相同（姜长云，2015）。

综上，本文从休养生息制度管控耕地的角度切入,并充分考虑轮作休耕自身的实施难度及农户群体间的行为差异，提出以下研究重点：新一轮农地确权总体上能否推动轮作休耕的落地实施？农地确权对是否采取轮作休耕在不同农户群体之间是否存在异质性？

与已有研究相比，本文的边际贡献主要表现在两个方面。其一，以生态保护为视角，实证分析新一轮农地确权的生态效应。其二，考虑农户异质性，探讨农户轮作休耕意愿的影响在不同禀赋特征农户间的差异。

二、理论分析与研究假设

（一）农地确权对农户轮作休耕意愿的影响——综合效应

产权的清晰界定与有效保护是资源配置和长期投资的基础。农地确权通过向农户颁发具备法律效力的农村土地承包经营权证，赋予农户更加清晰、稳定、完整的土地承包经营权（Holden等，2011）。农地确权对农户进行长期投资主要有两方面影响：第一，农地确权维护了农户获得农地长期投资的收益权力，增强了农户长期农业投资的信心。第二，清晰完整的产权有利于农户通过正规土地流转市场调节生产资料配置，即使难以收回长期投资也能通过土地流转市场交易降低投资风险。此外，农地确权强化了农户行使地权的排他性（林文声等，2017），减少地方政府和村集体进行土地调整时对农户的干预，增加农户对耕地保护的信心（黄季焜等，2012），进而提升耕地保护性投资水平（Fort，2008）。郑淋议等（2021）通过实证研究发现，农地确权从地权稳定性、安全性、完整性三个层面强化农户的耕地生态保护行为，有效降低了化肥农药的投入额与施用量。轮作休耕作为改善土壤环境、提高粮食攻击能力、实现农业可持续发展的重要耕地生态保护手段，需要农户的长期支持与实践，更离不开清晰、稳定、完整的土地产权。基于此，提出如下假设：

假设一：新一轮农地确权能够提高农户轮作休耕的意愿。

（二）农地确权对农户轮作休耕意愿的影响——异质效应

城镇化与工业化深入发展，农户群体的异质性十分突出。首先，由于出生年代和成长环境的分殊，不同世代的群体在价值观、偏好、意愿与行为等方面也有所不同。改革开放带来的经济社会快速发展更加剧了新老农户间的代际差异，与出生于1980年之前的老一代农民相比，新生代农民对土地的情感依赖较低（纪竞垚等，2019），对耕地生态保护的愿望较小，受农地确权影响也较小。其次，伴随着农业现代化进程，越来越多的农民走出传统家庭生产经营模式，将农业作为自己的职业，与传统农民相比具有较强的市场意识与经营意识，懂得知识与技术的重要性（应瑞瑶等，2018），对政策变动有着敏锐的嗅觉，能够根据国家政策的变化适当调整自己的经营，受农地确权影响较大。再次，非农就业机会的增加，丰富了农户职业选择和收入来源（郑淋议等，2021），选择休耕带来更多非农就业时间的同时，也提高了耕地质量，在耕地流转中可获得更多收益。而与一兼农户相比，由于工作重心的差异，二兼农户对土地的经济依赖较低（张忠明等，2014），对耕地生态保护的需求较小，受农地确权影响也较小。最后，土地流转促进了农户的适度规模经营，农户群体在经营规模上产生差异。种植大户往往在政策方面更受优待，也能更好地发挥规模效用，而且较大的土地规模有利于产权安全性感知发挥积极的政策效用（钱龙等，2021）。基于此，提出如下假设：

假设二：新一轮农地确权能够提高老一代农民轮作休耕的意愿；

假设三：新一轮农地确权能够提高职业农民轮作休耕的意愿；

假设四：新一轮农地确权能够提高一兼农户轮作休耕的意愿；

假设五：新一轮农地确权能够提高种植大户轮作休耕的意愿。

三、研究方法

（一）数据来源

本文数据来自2020年底对黑龙江省哈尔滨、齐齐哈尔、佳木斯、绥化四市农户的实地调研数据。选择这些地区主要考虑以下几点：（1）上述四市的耕地面积较大，占全省耕地面积的50%以上，能提供较为丰富的样本数据；（2）研究区域包含2016~2020年五轮休耕轮作的试点，为进一步探究农户轮作休耕因素构成提供了数据保障；（3）研究区域的农户主体多样，既包括普通农户也包括农垦系统中的国有农场，为探究新一轮农地确权推动休耕轮作的异质性提供了独特视角。具体抽样过程如下：首先，以各市耕地面积为权重，利用地图数据和编程手段，在样本区域进行PPS抽样，得到23个随机样本点（其中哈尔滨6个、齐齐哈尔7个、佳木斯5个、绥化5个）；其次，重复抽样过程，剔除样本点附近（10公里内）无村庄、农场，样本点相邻较近（50公里内），样本点中国有农场比例较高（50%以上）的无效抽样；最后，选择距样本点最近的村庄、农场作为最终调研地，并在调研地随机选取10~20名农户发放问卷，在调研员指导下填写。共计发放问卷703 份，剔除无效问卷，共收回有效问卷681 份，问卷有效率为96.87%。

（二）模型设定

基本回归模型：农户采取耕地质量保护行为的意愿为二分类变量，因此本文选择二元Probit模型来估计，模型设定如下：

其中y表示农户采取轮作休耕的意愿；Certif表示新一轮农地确权颁证；xi表示一系列控制变量；ε1为随机扰动项。

（三）变量选取

1.耕地生态保护意愿

耕地生态的保护措施和行为具有多样性，但总体要求均是防治环境污染、提高耕地质量与抗逆性（赵其国等，2017）。轮作作为一种保护耕地、养护耕地的生物学方法，要求同一块耕地在每年或不同季节有顺序地进行不同作物的轮换种植。休耕作为一种保护、养护耕地的方法，要求在特定的时间内将部分耕地闲置，集中统一管理，有利于改善土壤环境和增加耕地肥力。基于数据可得性，本文使用问卷中“是否希望参加下一轮轮作试点”“是否希望参加下一年休耕试点”作为农户耕地生态保护意愿变量。

2.农地确权

土地承包经营权证书的颁发是新一轮农地确权的标志，确权颁证直接影响农户农地确权工作的满意度及耕地生态保护的积极性（应瑞瑶等，2018）。考虑到确权证书印刷后需要一定时间才发放到农户手中，或确权证书由集体统一保管而造成农户手中并无证书的情况，本文使用问卷中的“您家耕地的承包经营权证是哪一年发放的？”问题来识别，并根据2013年中央一号文件提出“用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作”将农地确权的起始时间确定为2013年。即在2013年及以后领取农村土地承包经营权证书的农户被认定为新一轮农地确权的政策受众。

3.控制变量

参考张忠明等（2014）及钱龙等（2021）研究，本文选取的控制变量主要涉及户主个人层面、家庭层面及耕地经营层面。户主个人层面考虑年龄和文化程度的影响；家庭层面包括社会资本（家中是否有村干部）、家庭总收入、非农兼业化程度及家庭劳动力数；耕地经营层面有耕地细碎化水平和耕地规模水平两个控制变量。各主要变量的定义和描述如表1所示。

表1 变量定义与描述性统计

四、农地确权对推动轮作休耕的估计结果与讨论

（一）基本回归结果

式（1）模型的回归结果如表2 所示，相对于未在2013 年后取得新一轮土地承包经营权证书的农户，已经完成农地确权相关流程并取得证书的农户具有更强的轮作、休耕意愿。回归结果初步表明，农地确权对农户具有激励效用，一旦完成确权，农户将更加珍惜耕地，并希望采取轮作休耕，促进耕地的可持续利用。这与农地确权后地权稳定性、安全性、完整性的提升密不可分，一旦耕地产权稳固，农户将更加注重耕地的长期投资，甚至放弃部分短期收益，以谋求持久的收益。同时，确权证书将耕地界限及规模予以明确，是相关补贴发放的直接依据。

表2 农地确权对农户轮作休耕意愿的影响—综合效应

通过对比回归系数发现，新一轮农地确权对农户轮作意愿的正向影响明显高于对农户休耕意愿的正向影响，原因可能是：一是休耕试点明显少于轮作试点，自2016年至今轮作试点面积均高于休耕试点数倍，同时政府也更注重对轮作的宣传推广；二是休耕面临着收入减少的风险，在调研过程中发现，即使休耕补贴在2020年达到500元/亩，是轮作补贴的3.125倍，大多农户对此依然持观望态度。

与此同时，年龄、文化程度、非农兼业化程度、耕地规模水平等控制变量带来的影响不能忽视。户主年龄较小、文化程度较高的农户更愿意采取休耕、轮作的耕地生态保护行为，这与其更高的文化素养及更强的生态环境保护意识密切相关。非农兼业化程度对农户轮作、休耕意愿的影响不同，非农兼业化程度较高的农户愿意采取休耕而非轮作的耕地生态保护行为，而非农兼业化程度较低的农户则恰好相反。不同的经营规模对农户采取耕地生态保护行为的意愿也有显著影响。

（二）稳健性检验

排除同期其他政策干扰：添加政策虚拟变量。为强化耕地生态保护和促进农业可持续发展，针对粮食主产区地力透支、土壤退化等问题，2016年农业部发布《探索实行耕地轮作休耕制度试点方案》，为排除该政策对农地确权作用的可能干扰，本文在式（1）模型设置的基础上，进一步添加上述政策的虚拟变量。调查区域若曾作为或正作为轮作休耕试点的，赋值为1；反之，赋值为0。表3的估计结果显示，在原农业部出台的休耕轮作政策的作用下，农地确权对轮作休耕影响均会被一定程度削弱。但农地确权对于耕地生态保护的积极效果仍然存在，农地确权对于轮作的影响也明显大于休耕。

表3 农地确权对农户轮作休耕意愿的影响—稳健性检验（增加政策虚拟变量）

五、农地确权推动轮作休耕的异质性分析与讨论

受农户分化的影响，农地确权推动轮作休耕可能在不同农户群体中表现出异质性，本文在借鉴已有研究的基础上，重点从个体层面的横向分化与纵向的代际差异，家庭收入方面的兼业化程度，经营管理层面的土地规模四方面审视新一轮农地确权推动农户休耕的异质效用。

（一）职业农民视角

根据职业农民有文化、懂技术、会经营的特点，本研究使用问卷中农业经营规模、参加生产技能培训情况、农产品销售途径、防范风险意识等相关问题，及调研地点是否为国有农场，对职业农民群体进行识别，然后对式（1）模型进行估计。表4报告了农地确权推动职业农民轮作休耕的估计结果：相比于非职业农民，新一轮农地确权对职业农民的影响更大，对轮作的影响依旧明显大于休耕。可能原因是，职业农民具有较高的文化素质，懂得轮作休耕对于耕地生态保护及农业可持续发展的重要意义，愿意放弃短期的利益，以期获得持续收益。同时经过专业化技能培训的职业农民往往具有更敏锐的政策嗅觉，其生产决策受政策变动影响适时调整。

表4 农地确权对农户轮作休耕意愿的影响—异质效应（职业农民视角）

（二）兼业程度视角

本文根据非农收入是否超过家庭总收入的50%将兼业户进一步划分为以从事农业为主的一兼农户和以非农就业为主的二兼农户，然后对式（1）模型进行估计。结果显示，表5报告农地确权兼业农户轮作休耕意愿影响的估计结果：相比于二兼农户，新一轮农地确权对一兼农户的轮作影响更大。可能的解释主要在于：一兼农户的经济来源主要依赖土地，以地为生、以农为业，对于农地确权的产权保护有着更为强烈的期待，同时也具有更充足的农业生产时间，轮作所带来的额外的劳动量不会对其造成严重影响；与之相反，二兼农户的农业收入占比已经很低，工作重心已不在农业，并无闲暇时间进行多轮农业生产，其轮作意愿自然低于一兼农户。而在休耕方面恰好相反，一兼农户面临财政补贴难以弥补家庭收入减少的风险，不愿采取休耕；二兼农户则可在更长的非农劳动时间获取更多非农收入，弥补农业收入的同时还能带来家庭总收入的增加。

表5 农地确权对农户轮作休耕意愿的影响—异质效应（兼业程度视角）

（三）代际差异视角

借鉴纪竞垚等（2019）的划分标准，本文将出生在1980年及之前的农民视为老一代农民，将出生在1980年之后的农民定义为新生代农民，然后对式（1）模型进行估计。表6报告代际差异视角下农地确权对农户休耕轮作意愿影响的估计结果。无论是新一代农民还是老一代农民，新一轮农地确权均对其轮作休耕意愿起到正向促进作用，且不存在显著差异。尽管从理论上而言，老一代农民与土地的关系更为紧密，具有深厚的“恋土情节”，但新一代农民的文化技术素养更高，社会环境责任感也更强。因此，上述两种正反力量的作用可能导致农地确权对两代农民耕地生态保护意愿的影响不存在显著差异。

表6 农地确权对农户轮作休耕意愿的影响—异质效应（代际差异视角）

（四）耕地规模视角

参考钱龙等（2021）的方法，本文按照土地经营面积是否大于样本均值，将整体样本分为较大规模和较小规模两种类型农户。实证结果显示，新一轮农地确权政策对耕地规模较大的农户影响更大。但与此同时，新一轮农地确权对耕地规模较小的农户影响不显著。可能原因是，耕地规模较大的农户在土地流转过程中，对耕地的产权意识增加，完整、安全、有效的耕地产权，在一定程度上使得农户对土地更具安全感，愿意付出更多的投资与保护。最新的休耕轮作试点方案中提倡在成方连片的区域进行试点工作，使得耕地规模较大的农户在获得试点机会上更具优势，而耕地规模较小的农户则需在说服周边农户上花费较多时间（见表1）。

表7 农地确权对农户轮作休耕意愿的影响—异质效应（耕地规模视角）

六、结论与政策建议

（一）结论

为探究新一轮农地确权对东北黑土区农户轮作休耕的效用，本文在黑龙江省哈尔滨、齐齐哈尔、佳木斯、绥化四市进行实地调研获得数据，构建Probit回归模型，实证检验了新一轮农地确权对黑龙江省农户轮作休耕的效用。研究发现，新一轮农地确权在整体上显著提高了黑龙江省农户的轮作休耕意愿，但对于农户休耕意愿的提高明显低于对农户轮作的意愿的提高。这可能与休耕要求技术高、普及难度大、减收风险强的特点及休耕带来的家庭收入的不确定性相关。在后续的异质性讨论中发现，新一轮农地确权对不同农户群体的影响存在差异。具体而言，新一轮农地确权显著提高了职业农民和种植大户的轮作休耕意愿、一兼农户的轮作意愿以及二兼农户的休耕意愿，但在代际差异的探究过程中，并未发现新一代农民与老一代农民间存在显著差异。

东北地区作为我国最重要的商品粮基地，其模范带头作用不容小觑。东北黑土区农户群体分化显著，不同农户在作物选择、时空布局上有不同的利益考量，因此协同多元的农户群体、因地制宜地构建耕地轮作制度尤为关键。基于上述发现，得出如下政策建议。

（二）政策建议

第一，高度重视耕地的产权保护，做好农地确权颁证的收尾工作，确保每一户农户都能获得农村土地承包经营权证，解决农地产权可能存在的地权不稳定、不安全和不完整的问题，增强农户对农地确权颁证的信心，发挥土地产权证书在耕地生态保护中的积极作用。

第二，重点关注当前农户分化的客观现实，针对不同群体采取差别化的耕地保护策略。对于职业农民，加强农业继续教育力度，培育出一批能利用先进的科学技术进行农业生产生活，热爱农村工作的新型职业农民；对于传统农民，大力推进农业产业化、专业化、规模化、市场化经营，最终促成农民的职业化；对于一兼农户，落实其基本的权利保障，增强知识技能培训，提高其务农积极性，引导其实现农地的可持续利用；对于二兼农户，提高非农就业的稳定性，激励其完成农民市民化，缓解农村人地关系，降低耕地生态的损耗；在耕地经营规模方面，做到一视同仁，无论耕地规模的大小，都要确保能享受到平等的政策待遇与相关权利，而且要做好耕地流转的相关工作，促进耕地的规模经营。确保新一轮确权能够长期、有效保护农户土地产权，成为真正“可信”的好制度。