油气管网设施公平开放的内涵、现状、问题及路径探析

高孟林 黄 丹 杨启明

国家管网集团工程技术创新有限公司

自2014年以来，在国家层面有序推动下，我国油气体制改革逐步往深层次迈进。特别是2019年国家石油天然气管网集团有限公司（以下简称国家管网）成立后，上游油气资源多主体多渠道供应、中间统一管网高效集输、下游销售市场充分竞争的“X+1+X”油气市场体系正在逐步成型[1]。为了提高设施利用效率，促进我国油气安全供应稳定，维护设施运营企业和用户的合法权益，建立公平、公正、竞争、有序的市场秩序，处于自然垄断地位的管网设施运营企业需要规范有效地实施油气管网设施的公平开放。为此，针对油气管网设施公平开放的内涵、现状、问题及路径等问题进行了探讨。

1 油气管网设施公平开放的内涵要素

油气管网设施公平开放范围包括油气管道、液化天然气接收站和地下储气库。上述设施的运营企业应当无歧视地向符合条件的用户提供油气输送、储存、气化等服务，无正当理由不得拖延、拒绝与符合条件的用户签订服务合同[2]。油气管网设施公平开放是一个复杂的体系，包含时机条件、制度技术和政府监管等三个方面，而其中最复杂的是制度技术方面。

1.1 时机条件

油气管网设施公平开放不是一蹴而就的，而是需要随着油气产业市场化改革发展到一定程度，才可逐步酝酿产生，并在不同的发展阶段实行差异化的政策导向和实施内容。其中，一定规模的消费市场、一定规模的油气管网设施、比较成熟的油气交易市场是最主要的前提和基础。在消费市场规模方面，中国石油和天然气表观消费量分别从2015年的5.5×108t、1 931×108m3提升到2020年的 7.3×108t、3 280×108m3，预计分别将在2030年、2040年达到峰值7.8×108t、6 000×108m3[3]。在管网设施规模方面，原油成品油管道里程从2015年的4.8×104km增加到2020年的6.2×104km；天然气干线管道里程、LNG接卸能力、储气库工作气量分别从2015年的6.4×104km、4 380×104t/a、55×108m3提升到2020年的8.6×104km、9 285×104t/a、145×108m3。目前全国主要干线油气管道由国家管网负责运营，预计“十四五”期间全国将新建油气干线管道3×104km。除管道设施外，经统计我国LNG接收站和地下储气库（群）设施相关数据如表1和表2所示。在油气交易市场方面，随着油气市场准入放开和逐步成熟，在中石油、中石化、中海油之外，协鑫集团管理有限公司、新奥集团股份有限公司、广汇能源股份有限公司等一些综合性民营能源企业、区域性能源企业纷纷涉足上游资源开发或引进。2015年上海石油天然气交易中心的成立、2017年重庆石油天然气交易中心的成立都是油气交易市场化改革的里程碑事件。

表1 中国LNG接收站情况表（截至2020年）

表2 中国地下储气库（群）情况表（截至2020年）

总体来看，我国油气行业经过多年发展，石油消费量已进入平台期，天然气消费量除去煤改气等政策因素外年均增速已由15%降至约5%，在此基础上未来一段时间内的油气消费量能够有效预测。西南、西北、东北三个方向及海上进口天然气的“四大战略通道”和“三纵三横”全国骨干管网格局搭建完成，未来油气管网设施规划建设能够有效把控。油气产业上游多元化格局初步显现，下游行业参与者众多，上游资源开发商、进口商和终端销售贸易商市场意识不断增强，对于公平开放的诉求日益迫切，油气管网设施业务分离和公平开放已成为“管住中间、放开两头”的关键因素。2017年《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》正式印发[4]，国家层面油气体制改革顶层设计落地实施。以上条件均表明，在当前阶段推进我国油气管网设施公平开放的时机是成熟的。2019年，国家发改委等四部门正式印发《油气管网设施公平开放监管办法》[5]。

1.2 制度技术

制度技术是油气管网设施公平开放体系中最复杂的一个方面，包括业务分离、公平接入、第三方准入、运价体系、能力分配交易、管网平衡和信息公开等要素。

1.2.1 业务分离

油气管网设施运营企业应当对输送、储存、气化等运营业务实行独立核算，并按规定推进设施独立运营，实现和其他油气业务的分离[6]。业务独立包括财务独立、法律独立和产权独立三个逐步深入的层次。财务独立是指上述运营业务与其他油气业务特别是销售业务的财务分离，设立独立的财务账户，建立独立的财务报表。法律独立是在财务独立的基础上，垂直一体化的油气企业设立独立的销售、运营及其他业务分子公司。产权独立是在法律独立的基础上，对具备条件的运营业务分子公司进一步整合或独立，不再处于原油气企业母公司的实际控制之下，成为拥有自主运营决策权的独立法人实体。

1.2.2 公平接入

公平接入是指油气设施运营企业利用在役管道站场已有分输支路、通过对在役管道站场（阀室）改扩建等方式公平无歧视地新增用户接入。用户接入管理主要包括用户接入的申请审批、用户接入项目的建设投运和用户接入的变更等。申请审批主要是根据用户的接入规模、接入点压力等边界运行参数开展对管道工艺、水力条件和安全条件的影响分析，审核确定接入点位置。建设投运主要包括接入项目的投资方式、方案设计、连头前置条件和运行管理方案等内容。接入变更是对接入获批后超期未建、现场条件发生重大变化、项目建成后长期未投运等情况重新分配用户接入。

1.2.3 第三方准入

第三方准入是指油气管网设施运营企业对于申请输送、储存、气化等运营业务的客户开展准入条件审核，包括商业准入条件和技术准入条件两部分。商业准入条件包括法人地位、财务、信用、运营和债务偿还能力等，通过营业执照、财务报表、财务审计报告、安全生产资质许可证、上游资源及下游销售购销合同等资料体现。技术准入条件包括油品气质接入标准、交接压力等，通过热值、水露点、烃露点、含硫量、含氧量、温度、固态杂质等参数体现。

1.2.4 运价体系

运价体系是指油气设施运营企业在国家成本监审结论核定的管输费运价率、气化费、注存费等的基础上，根据客户类别和不可中断服务、可中断服务、管网平衡服务等服务类型制订的差异化收费体系。

1.2.5 能力分配交易

能力分配交易是指油气设施运营企业对油气管网管容，LNG接收站接卸能力槽车运力、气态外输能力，地下储气库库容等指标向市场进行公平分配交易。以油气管网为例，如何公平分配管容是管网设施公平开放的核心问题，一般会经历公平开放初期的“先到先得”、管道剩余管容的集中与分散受理、已分配但实际闲置和可中断管容的二次交易等三个阶段。在这三个阶段中，市场关注的焦点是当用户申请分配的管容超过可分配管容时的处理原则。在实际运营过程中，管容的分配可能受油气保供任务、设施方收益最大化、客户方履约资信水平等多重因素的影响，需要制订公平可行的评估分配原则。

1.2.6 管网平衡

管网平衡是指在一个固定周期内，管网的上载气量和下载气量保持一致的状态。当出现短供、短提、超供、超提等情况时就会出现管网不平衡情况，当不平衡超过一定限度时，将对管网安全平稳运行带来负面影响。客户方、设施方应采取商业和物理措施调整管网，以恢复平衡状态，并对非责任方采取的行动支付相应的费用。

1.2.7 信息公开

信息公开是指油气管网设施运营企业应当通过相关部门指定的信息平台和本企业门户网站等途径，公开油气管网设施基础信息、剩余能力、服务条件、技术标准、价格标准、申请和受理流程、用户需提交的书面材料目录、保密要求等[7]。

1.3 政府监管

政府监管是指国家行政机关依据行政法规、运用行政力量对油气设施运营企业公平开放开展监管，并作出许可、处罚等具体行政行为的过程。油气管网设施公平开放政府监管主要包括两个方面，一是各级发改委、国家能源局及其派出机构对油气设施运营企业公平开放执行、管输费价格等情况开展监管监审；二是国家反垄断局对油气设施运营企业市场支配地位、经营者集中等情况开展调查审查。

2 油气管网设施公平开放的政策演进

从油气管网设施公平开放的内涵要素可以看出，油气管网设施公平开放的政策演进主要涉及公平开放政策、管输费政策和反垄断政策等三个方面。

2.1 公平开放政策

2014年以来，相关部门陆续制定发布了系列政策文件，有序推动油气管网设施公平开放向纵深发展（表3）。

表3 中国油气管网设施公平开放政策文件统计表

2.2 管输费政策

2016年10月，国家发改委印发《天然气管道运输价格管理办法（试行）》和《天然气管道运输定价成本监审办法（试行）》，规定运输价格原则上以企业法人单位为管理对象，按照“准许成本加合理收益”原则制订[8]，管输费定价机制由油气生产企业周边管道按统一运价率计算管输费、新建长输管道实行“一线一价”，调整为“一企一价”。

2021年6月，国家发改委印发《天然气管道运输价格管理办法（暂行）》和《天然气管道运输定价成本监审办法（暂行）》，管道运输价格沿用“准许成本加合理收益”原则制订，实行准许收益率动态调整，细化了定价成本构成，延长了折旧摊销年限。同时将国家管网经营的跨省天然气管道以宁夏中卫、河北永清、贵州贵阳等关键节点为主要界限，分为西北、西南、东北及中东部4个定价区，分区核定运价率、按路径形成管输费价格，管输费定价机制由 “一企一价”开始向“一区一价”过渡。

2.3 反垄断政策

2007年8月，全国人大常务委员会审议通过《反垄断法》，标志着中国反垄断政策框架基本形成。其后随着反垄断工作的逐步深入，配套规章得到不断完善，特别是近年来随着数字经济和平台经济的发展，配套规章制度得到了长足发展（表4）。从近年的相关案例来看，反垄断处罚情形更多集中在下游部分。

表4 中国反垄断政策文件统计表

3 油气管网设施公平开放的执行现状

国家管网作为油气体制改革最重要的成果，如何在自然垄断领域实施公平开放成为业界瞩目的焦点。在内外部推动下，国家管网公平开放目前处于行业前沿位置，笔者重点以国家管网为例从理念制度建设、公平接入、第三方准入和能力分配交易四个方面论证执行现状。

3.1 理念制度建设

《油气管网设施公平开放监管办法》第五条规定，油气管网设施运营企业应当建立相应的规章制度，公开开放服务的条件、程序和剩余能力等信息。国家管网确立了“服务国家战略、服务人民需要、服务行业发展”的企业宗旨，“安全绿色、卓越运营、合作共赢、诚信服务、开放透明”的经营理念和“打造智慧互联大管网、构建公平开放大平台、培育创新成长新生态”的战略目标，从企业文化层面树立了公平开放的核心地位。国家管网成立后，先后印发了《油气管网设施公平开放管理暂行办法》《天然气管网新增上载点和下载点管理暂行规范》和《油气管网设施服务申请受理与实施工作流程》等制度文件，初步建立了公平开放的制度体系。

3.2 公平接入方面

公平接入包括上载点和下载点，但重点在下载点用户接入侧。鉴于油气管网设施接口的稀缺属性、生产运行的安全平稳要求和申请接入用户的资格条件等因素，目前各设施运行方对于开口用户接入的审查均较为严格。以国家管网为例，整个过程大致分为申请、立项、审批、建设和投运等过程，涉及集团、地区公司和具体运营单位三级管理机构的市场、生产、投资和工程等部门，从用户发出接入商请函开始，到取得下载点批复预计需2～4个月，若需站场阀室改造或新建分输支路则至建成投运预计需要1年左右。2021年国家管网批复上载点11个、下载点86个，在第一个完整运营年有效保证了不同市场主体间油气管网设施互联互通和公平接入需求。

3.3 第三方准入方面

为了落实油气体制市场化改革要求，充分满足市场对公平开放的诉求，国家管网引入了托运商制度。油气托运是世界范围内广为采用的成熟运营模式，托运商与LNG公司、管道公司签署罐容、管容使用合同，将油气产品输送至下游消费用户[9]。2020年10月，正式接管运营伊始，国家管网启动了首批托运商准入，试运行客户管理系统。据相关统计，截至2021年4月，共注册1 797家托运商，信息有效997家，审核准入即获得托运商资质的共有690家[10]。当前阶段，在相关部门关于托运商管理尚无明确管理规定的情况下，国家管网实际扮演着先行先试的角色，承担着市场交易和公共管理的双重属性，既保障市场公平又承担公共调度职能。

3.4 能力分配交易方面

自国家管网成立以来，先后开展了四次服务集中受理工作。第一次为2021年1月开展的2021年2月—2022年2月LNG接收站窗口期集中受理，共有82家托运商提交申请，54家入围；第二次为2021年8月开展的2022年4月开始的5～20年LNG接收站中长期窗口期集中受理，共有47家托运商提交申请，17家入围；第三次为2021年9月开展的2022年4月—2023年3月LNG接收站窗口期集中受理，共有35家托运商提交申请，14家入围。上述三次集中受理整体分配原则为：有利于保障国家能源安全；有利于提升接收站基础设施综合利用率；现有用户现有服务优先保障，若托运商申请总量超出接收站剩余能力，需通过综合评分，确定各托运商分配顺序和分配数量。按照上述分配原则，第三次集中受理对14家入围托运商从履约能力、服务需求、失信情况等维度进行综合评分，最终共有6家托运商获得年度服务窗口期，第一、二次集中受理因未超过剩余能力而未开展综合评分工作。第四次为2022年1月开展的2022年4月—2023年3月天然气管输服务集中受理，共有31家托运商提交申请，28家入围。受理原则为现有服务优先满足、增量需求公平公正按规则分配。增量服务公平分配是指若增量服务申请管容总量未达到可分配管容，将按照用户申请分配剩余管容；若申请管容大于可分配管容，将组织对用户开展评分，按评分情况分配剩余管容。评分将综合考虑用户历史履约情况、申请使用管段的负荷率、申请服务稳定性和服务周期等因素。除了上述国家管网自行组织的四次集中受理以外，2021年4月国家管网联合上海石油天然气交易中心先后开展了文23储气库容量线上招标和竞价交易，招标容量 1×108m3，竞价容量 4×108m3，首次通过公开交易平台以市场化方式进行基础设施能力分配。交易采用了容量预订费和注采服务费的“两部制”收费模式，中海油、上海燃气(集团)有限公司、中国燃气控股有限公司等参与交易，最终实际完成容量交易3.6×108m3。2022年4月，国家管网集客户、营销、交易、结算为一体的开放服务及交易平台上线运行，能力分配交易的体验感、公平开放的嵌入程度、政府监管的可视可控将成为政府行业关注的重点。接管运营以来，国家管网在维护 “先到先得”的历史既往下，开展了能力分配集中受理，开发验证了招标和竞价等产品服务，在能力分配交易模式上开展了有益的探索和实践。

4 油气管网设施公平开放存在的问题

4.1 法律制度配套建设尚不到位

在公平开放、管输费和反垄断三个方面的相关政策中，除去反垄断方面是法律法规外，公平开放和管输费两个方面均为政策性文件和部门规章。《油气管网设施公平开放监管办法》等部门规章仅规定了责令限期改正、向社会公布通报、行业信用惩戒等警示性处罚措施，处罚手段单一，监管作用较弱。

4.2 业务分离尚不彻底

国家层面，国家管网作为天然气市场“X+1+X”改革的产物，标志着油气管网设施运营业务与中石油、中石化、中海油其他油气业务的成功分离。分离之后中石油、中石化、中海油、国家管网、省级管网及其他投资主体都在结合自身实际开展油气管网、LNG接收站和储气库等设施的规划建设工作。从充分保障国家能源供应安全、LNG接收站和储气库选址历史权属、油气管网设施建设投资强度需求等方面考虑，当前阶段鼓励和支持各类资本参与投资建设纳入统一规划的油气管网设施是无可厚非的。但从“管住中间、放开两头”的整体原则、“全国一张网”的建设运营标准和资产使用效率特别是LNG接收站未来的使用效率等方面考虑[11]，建议对分离之后新建油气管网设施的未来产权归属和运营方式统筹考虑，可以考虑在适当时机条件下按照市场化交易方式将其分离划归国家管网统一运营。

企业层面，除去中石油、中石化、中海油、国家管网运营业务与其他油气业务分离较为彻底外，省级管网和其他投资主体运营的天然气公司业务分离进度参差不一，个别企业仍然执行运营销售一体化管理模式。除去广东、浙江等以市场化方式融入国家管网的省级管网，其他省网是否公平开放目前实际上由各省自主决定，省网融入工作任务艰巨。

4.3 托运商准入管理仍需加强

按照现行规则，托运商按要求提交企业注册信息、营业执照、安全生产资质证明以及相关资信证明材料等准入申请材料，并审查通过后即可获取托运商资质。整体来看，托运商准入门槛仍然较低，获取较为容易、持有成本较低。从激发市场活力、增加上游供应商数量的角度，当前阶段设置较低的门槛是可取的。但从长期的公平效率角度而言，建议在适当时机条件下，在当前“宽进”的基础上，针对托运商资信能力、履约水平、管理水平等建立分类评估、分类考核和动态考核机制，形成“有进有出”的模式。避免过低的资质持有成本，形成大量的“僵尸”托运商浪费行政资源、扰乱油气市场正常秩序的现象。

4.4 运价体系适用性仍需提升

运价体系与油气管网设施公平开放各项业务息息相关，制订合理的运价体系是国家油气体制改革的一项核心内容，既要符合当前实际，又要适应未来发展，需要综合运销环节减少、天然气消费量增加、行业期待等导致的价格降低要求，和维持“十四五”油气管网设施大规模投资建设、海气登陆短距离运输增加冲击运输路径结构、企业内部收益考核等客观情况之间的平衡。现行的运价体系与不同客户类别、不同服务方式、不同服务类型等形成的多种交易组合方式存在不相适应的情况，照付不议、运输损耗、平衡服务等特殊收费机制的各方博弈仍在延续。为解决管网设施开放后不同品质的天然气混输计量结算问题，《油气管网设施公平开放监管办法》提出推行能量计量计价，在2021年6月之前建立能量计量计价体系[12]，目前该项工作的完成时间仍不确定。

4.5 信息公开执行稍显混乱

国家发改委自2014年开始部署公平开放信息公开工作，中间多次发文督促细化信息公开要求，但从多年来各油气企业执行情况来看，有待进一步提高。一是部分油气设施运营企业存在信息公开制度建设缺失、公开位置不对、公开时间延后、公开频次较少和公开信息不够完整等情况，反映出企业重视程度不够、监管力度偏弱的问题。二是配套搭建的油气管网设施公平开放信息公开系统功能需进一步完善，跨区域运营企业向沿线监管机构抄送信息规定尚无法通过系统实现；系统界面友好性有待提高，不同主体、不同类型信息查阅的体验感、全面性尚有不足。三是信息公开鼓励性政策缺少响应。《油气管网设施公平开放监管办法》鼓励油气管网设施运营企业对剩余能力精细化管理，进一步细化公开周、日前、日间等剩余能力数据，但目前尚无企业能够做到。这实际意味着公平开放运营尚处于粗放管理阶段，交易服务产品类型尚需进一步丰富。

5 油气管网设施公平开放的路径建议

在充分分析油气管网设施公平开放内涵、现状和问题的基础上，对于下一步路径规划提出如下建议。

5.1 加快天然气领域制度完善

国家油气体制市场化改革需要顶层设计，《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》是天然气产业政策法规建设的总纲领，为天然气领域立法指明了方向。借鉴欧美国家天然气产业发展进程，立法是稳定和促进行业发展的基石。立法先行、依法监管、规范经营是行业健康稳定发展的最重要保障。针对《油气管网设施公平开放监管办法》监管作用不足的问题，建议以天然气产业中游为主，对现有部门规章和政策性文件进行整合，制定《天然气管理条例》[13]，与上游《中华人民共和国矿产资源法》、中游 《中华人民共和国石油天然气管道保护法》、下游 《城镇燃气管理条例》等法规、条例相互配合，丰富监管手段，提高法律效力层次，增强权威性。《天然气管理条例》应当以《油气管网设施公平开放监管办法》为基础，围绕天然气交易和管网设施服务两个方面，规范政府审批部门、监管部门和相关市场交易主体的法律关系。在管网设施服务方面，《天然气管理条例》应重点关注公平开放的内涵要素，明确各方主体责权利边界，保证内容的正当性和合理性，有效推动油气管网设施公平开放的落实落地。

5.2 国家监管机构统一开展托运商准入管理

针对托运商准入管理，建议可以借鉴英国天然气电力市场办公室统一颁发许可证方式，国家设立专门机构或依托现有监管机构统一管理。国家统一开展托运商准入管理可以避免托运商向多家油气管网设施运营企业申请准入，提高工作效率；可以制定统一的专家抽取、准入审查和信息披露实施细则，避免标准不统一、细节不透明等弊端；可以为各市场主体就《油气管网设施公平开放监管办法》规定的违规行为建立清晰的投诉举报渠道，为政府监管作用有效发挥提供助力[14]。

5.3 进一步丰富能力分配交易方式

针对天然气管道，在长周期、1年期天然气管输服务集中受理的基础上，根据管容剩余能力情况，采用定期受理、单独申请、招标、竞拍等方式开展短期、月度、日度、日内管输服务和可中断服务等多样化分配交易，最大程度提高管道能力利用率。针对液化天然气接收站，在长周期、1年期服务集中受理的基础上，根据窗口期剩余能力情况，采用不同方式开展短期、月度、旬度服务分配交易，最大程度提高窗口期能力利用率。推进不同管理主体下液化天然气接收站的管理运营协同，推进不同托运商主体下LNG资源互认，实现LNG异地提货。在油气管网设施运营企业一次能力分配交易的基础上，探索通过上海石油天然气交易中心、重庆石油天然气交易中心开展二级市场交易机制。同时建议参照供气企业销售量10%、城燃企业用气量5%、地方政府3天需求量的储气能力规定，在业务分离要求之外，单独豁免国家管网采购储备一定数量的天然气，以便紧急情况下开展管网平衡、罐容平衡等服务。

5.4 建立适度集中统一的能力分配交易平台

平台化是当前产业发展的主流趋势，能力分配交易平台可以将产业链上中下游各方有效地连接在一起，提供端到端的交易体验，保持交易的效率和灵活性，降低产业链各方的交易成本与摩擦成本，同时为政府监管提供有效支撑。适度集中统一是指应当避免油气管网设施运营企业各自为战，碎片化分别建设自己的交易平台，导致能力分配交易的无序和混乱。

5.5 加大公平开放监管力度

监管是现代市场经济国家的政府职能的重要部分，也是优化资源配置、维护社会和谐的基础制度条件。做好监管工作重点要做到加强监管立法、统一监管机构、明确监管范围、合理配置权责、丰富监管工具。一是建议探索新的监管体制。长期以来，中国天然气中游环节“运销一体”“政监合一”，各级能源主管部门既是天然气行业规划、项目审批、设施运营、供需协调和应急保障的政府主管部门，又是中游监管机构，同时扮演着双重角色。建议在油气体制改革进入到一定阶段、条件成熟后，参考国外能源监管和国内金融监管经验，探索成立独立的监管机构。二是建议增强政府监管力量。随着监管工作深度和工作量的提升，建议合理增配监管人员、增加监管力量，保证监管工作高质量开展[15]。三是提升政府监管力度。监管力度和执行效果是公平开放有效实施的最重要保障之一，有效的监管可以协助提升行业自律意识。针对业务分离、公平接入、信息公开、管输费执行等方面存在的违法违规情形及时处罚通报，形成全行业震慑警示效果。

5.6 建立与能力分配交易体系相适应的运价体系

价格政策是油气产业政策的核心。随着油气体制改革的深入和市场交易的逐步活跃，产业中游能力分配交易方式将日益多元化，建立与能力分配交易体系相适应的运价体系将更加有效地促进油气市场的健康发展。建议结合投资回收、历史现实、成本费用和客户类型等因素，参照2021年文23储气库容量交易中采取的“两部制”收费模式[16]，制订实施更能体现价值属性的差异化运价体系，以更加符合市场发展规律。