推进京津冀区域高质量发展的新进展
——京津冀协同发展八周年和雄安新区设立五周年座谈会专家发言摘编

本刊编辑部

2022 年是京津冀协同发展重大国家战略提出八周年,同时也是雄安新区设立五周年。由京津冀协同发展河北省协同创新中心、京津冀协同发展联合创新中心、河北经贸大学雄安开发研究院举办的“京津冀协同发展八周年座谈会”和“雄安新区设立五周年座谈会”在河北经贸大学分别召开,会议通过线上线下相结合的方式举行。中国社会科学院生态文明研究所党委书记、中国社会科学院大学应用经济学院院长、北京大学京津冀协同发展联合创新中心主任杨开忠,中国宏观经济研究院研究员、国家发展和改革委员会(以下简称国家发改委)国土开发与地区经济研究所原所长肖金成,中国区域经济学会副会长兼秘书长、中国社会科学院工业经济研究所博士生导师陈耀,中国区域科学协会理事长、北京大学首都发展研究院院长、北京大学首都高端智库首席专家李国平,全国经济地理研究会原会长、中国人民大学应用经济学院区域与城市经济研究所原所长孙久文,南开大学经济与社会发展研究院院长、南开大学京津冀协同发展研究院院长刘秉镰,国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任高国力,河北省宏观经济研究院副院长高智等专家分别围绕北京非首都功能疏解、京津冀三地产业有序对接融合发展、“高端高新产业”和社会资本引入、强化全球资源优化配置能力、打造京津冀区域创新增长极、分类精准承接疏解、绿色低碳发展模式探索等方面作了主旨发言,为加快推进京津冀协同发展和高标准高质量建设雄安新区建言谋策。现将部分专家主要观点整理发表。

京津冀协同发展成效与战略思考

孙久文

京津冀协同发展已经取得了巨大的成效。从开始“谋思路、打基础、寻突破”,发展到“滚石上山、爬坡过坎、攻坚克难”的攻坚阶段。在新形势下,京津冀三地的区域经济要继续更好地服务这一重大国家战略。

一、京津冀协同发展的巨大成效

京津冀协同发展已历八年,进入成熟的协同阶段。八年来京津冀协同发展的成效,可以总结为以下几点:

第一,坚持统一规划,形成协同发展的体制保障。京津冀地区是率先探索自上而下结合的制度和规划体系的地区。中央《京津冀协同发展规划纲要》的审议通过,确定了顶层设计的总体方向,各地区把协同发展作为重要的历史性机遇期,实现优化区域发展格局、转换区域发展动力、拓展区域发展空间和改善区域发展环境的目标。

第二,京津冀地区基本公共服务实现一体化发展的目标。京津冀协同发展以来,京津冀地区在公共教育、医疗卫生、劳动就业、社会保险和公共文化体育等方面均取得了显著成就。特别是基础教育领域,推动京津优质中小学、幼儿园与河北的学校开展跨省域合作办学;而在医疗方面,北京与河北唐山、张家口等地区医疗卫生合作项目有效运转;另外在公共文化服务、群众文化活动、演出艺术发展等领域实现资源互通共享。

第三,通过牵住疏解北京非首都功能这一“牛鼻子”,不断调整空间结构,改善空间环境,有效缓解了北京“大城市病”等突出问题。特别是2021 年,在党中央的领导下制定实施了北京非首都功能疏解的新方案,加快构建疏解激励约束政策体系,使北京非首都功能疏解取得突破性进展。

第四,在产业、交通和生态环保这三大先行领域取得突出进展。(1)产业转移和分工。京津冀产业梯度转移和协同发展的核心是北京与河北的产业对接。一系列制度安排保障了产业转移的有序进行。例如,《京津冀产业转移指南》规划打造了46 个专业化产业转移承接平台;《京津冀协同发展产业转移对接企业税收收入分享办法》等文件较好地解决了三地政府利益分配的问题。(2)交通综合网络。突出表现在轨道交通方面,“轨道上的京津冀”初步形成并不断发挥作用,基本形成了以“北京—天津—石家庄”为核心的1 小时通勤圈。(3)生态环境治理。京津冀在环境污染治理和生态协同共治方面收效显著。2020 年5 月,京津冀同步施行《机动车和非道路移动机械排放污染防治条例》,这是三地针对大气污染防治在生态环境地方立法上的首次协同。

二、京津冀协同发展的内在机制

总结八年来协同发展的收获,京津冀一体化的步伐逐步加快,得益于京津冀三个地区在思想上对协同发展的认识的统一。经过八年的实践,京津冀三地都已经充分意识到,在新时代的区域发展过程中,区域一体已经是常态,谁也离不开谁。独自发展、地方保护等现象,在京津冀这个区域已经销声匿迹。这些重点领域协同发展的新突破,为“十四五”时期京津冀协同发展实现了一个良好的开局。

在认识思路上,三地形成统一的发展理念和目标动力,明确了共同的奋斗方针,真正的心往一处想、劲往一处使。在这一过程中,中央和地方的分工是:中央明晰三地职能分工和定位,地方聚焦制定可落地的政策目标。在组织领导上,加强对区域协调发展工作的领导,充分发挥中央与地方区域性协调机制的作用,强化地方主体责任。在资源支持上,提高优惠政策、财政资金等资源的精细性和针对性,推动发展资源实现高效配置。

处理好政府与市场的关系,是实现京津冀协同发展的重要环节。共同推进京津冀协同发展特别是非首都功能疏解,始终坚持市场在资源配置中的决定性作用,转变政府的治理风格和职能,推动政策制定落地,推进京津冀地区各省市发展定位的具体落实。

三、面向新形势的战略思考

当前,面向新的发展形势,我们提出以下几点战略思考。

第一,发挥京津冀世界级城市群的重要作用。经过多年发展,京津冀地区已经发展成为由北京、天津和石家庄三个都市圈组成的世界级城市群,每一个都市圈都根据经济社会形势的动态变化,在适时地调整目标定位。要重视和推进都市圈的形成与发展,优化京津冀地区的空间结构。

第二,依托城市建设做大做强优势特色产业。北京最大的优势是高端服务业和高新技术产业,天津的最大优势是现代制造业和北方最大的港口之一,河北的最大优势是土地、资源、工业和农业基础。坚持产业分工与城市建设并行,考虑到城市结构的优化,要充分利用国家中心城市、区域中心城市、节点城市培育的良好机遇,进一步推进区域合作,加快人工智能、高端装备、新能源汽车、航空航天、生物医药等高端制造产业的发展。

第三,发挥北京和天津数字经济的独特优势,同时带动河北的数字经济加快发展。以数字经济为代表的新经济业态,具备推动优质要素资源突破时空壁垒传输、促进优质公共服务产品深度下渗、协调区域间要素数量质量分布水平等不可比拟的优势。2021 年北京数字经济竞争力全国第一,天津数字经济综合指数排名第九,高于天津的城市排名,属于数字经济发展第二梯队的前列,是数字经济发展的开拓性城市。国家发改委提出要在京津冀建设全国一体化算力网络国家枢纽节点,要进一步统筹好城市内部和周边区域的数据中心布局,实现大规模算力部署与土地、用能、水、电等资源的协调可持续利用,优化数据中心供给结构,扩展算力增长空间,以服务京津冀重大区域发展战略实施需要。北京、天津有能力承担起数字经济发展的重任并带动河北一起发展。

第四,围绕重新激活天津滨海新区的发展活力,巩固北方的制造业中心。滨海新区从建设开始到形成完整的城市形态,中央政府和天津都投入了大量的人力和物力,形成了巨大的、先进的生产能力,先进的制造业、造船、石油加工等,在北方地区都是首屈一指的。下一步的任务是如何更好地发挥滨海新区的生产能力,重振天津的城市雄风。建议滨海新区与北京城市副中心、北京中关村、河北雄安新区构建起一个新的“增长三角”,借助京津冀协同发展的政策优势,有效分工,密切配合,探索把滨海新区建成现代科技研发和产业化基地的途径。

雄安新区建设深入推进需要思考的新问题

陈 耀

一、设立雄安新区五年来成效的回顾

自2017 年4 月1 日中央决定设立雄安新区至今已有五年,按照中央的部署雄安新区真正践行了新发展理念,并向新城新区建设的新模式新样板方向努力,具体表现在以下三个方面。(1)建立了科学的规划和政策体系。在中央的顶层设计下,雄安新区汇集多方专家力量完成了总体规划以及二十多个专项规划,加之中央还专门出台改革开放指导意见以及十几个配套的方案,这些都为雄安新区的建设发展提供了科学的规范导引和有力的政策支撑。也就是说,在政策规划方面,雄安新区形成了一套比较科学完整的体系。(2)构建了一个高质量发展的基础设施构架。雄安新区规划的四纵三横交通大动脉全面打通,特别是京雄城际铁路的开通,从北京西站到雄安仅需50 分钟。高标准的基础设施建设应该说是雄安新区迄今最主要的建设任务,为雄安新区集中承接北京非首都功能的疏解,打下了一个非常坚实的基础。(3)突出了生态优先绿色发展的规划建设原则。雄安新区把生态环境的修复治理摆在重要优先位置,特别是对白洋淀的治理,花了很大的代价和投入,清淤、植树、生态补水等工程对白洋淀水质有很大的改善。五年来雄安新区基于高起点规划和高标准建设的成绩有目共睹。

二、雄安新区进入新阶段的使命特征

目前,雄安新区建设可以说已经进入一个新阶段,也就是集中承接北京非首都功能疏解和大规模建设同步推进阶段。这个阶段,跟前面搞规划、搞基础是不同的。京津冀协同发展战略的核心是疏解北京非首都功能,雄安新区是疏解北京非首都功能的一个集中承载地,所以可以认为,现在到了雄安新区真正意义上履行中央赋予战略使命的关口。这个阶段有以下几个特征:

第一,从规模性质来看,大规模的疏解与承接正式拉开序幕。应该说这五年北京的非首都功能一直在疏解,比如以北京的“动批”为代表的大型批发市场和以医药、汽车、电子信息为代表的一般制造业,向津冀地区转移。但是这些疏解还只是非首都功能的一部分,还属于分散型疏解,随着基础设施的完善和公共服务设施的同步完成,向雄安新区集中承载地疏解将开始实质性的启动,雄安进入大规模承接阶段。

第二,从承接的重点领域来看,“高端高新产业”和优质公共服务机构将大量落户新区。比如来自北京的央企总部、学校医院以及文化事业单位等,同时,疏解跟新建可能会同步进行,来自国内外的符合新区发展定位的产业也是雄安承接的使命。

第三,在承接和建设上,会面临一个“资金从哪里来”的问题。雄安新区前期的投入主要来自政府财政和银行信贷,但进入新建设阶段,社会资本的作用将日益凸显。如何形成一个可持续的具有良性循环的融资机制,将是雄安新区进入大规模承接和建设阶段难以回避的现实问题。

第四,在管理体制上,雄安新区的管理体制要从目前的管委会形式向一个新的城市管理体制过渡。也就是说,雄安新区的管理模式不能一直是开发区模式,即管委会形式,而最终要成为一级政府、一座城市的管理,在管理体制上将会产生根本性改变。

三、新阶段需要重视的几个重要问题

首先,“高端高新产业”的承接与发展问题。雄安新区的产业发展要把控住“高端高新产业”这个产业层次上,可能有一定的难度。从原则上讲,雄安新区应高起点规划高标准建设,但是一个地区的发展还是要遵循客观经济规律性。如果当地及周边产业层次很低,不能与雄安形成合理的技术梯度和产业衔接,那么雄安新区的“高端高新产业”可能会形成一个“孤岛”,难以持续的成长。雄安新区在产业选择上,应该符合未来产业发展的趋势,同时,还要考虑到产业的市场饱和度和获利性,能不能可持续发展。一般的区域产业发展,从技术梯度上有一个逐步提高的过程。当前,各地都在竞相发展高端产业,雄安新区能不能有足够的吸引力把它引进来?如果再考虑到现实外部经济环境,严格把控在“高端高新”层次,在招商引资上也是有相当困难的。综合来看,雄安引入产业应从实际出发,体现出原则性与灵活性的结合。

其次,社会资本的引入问题。雄安新区前期的基础设施和公共服务设施的配套完善主要依靠政府融资,之后大规模的建设就转向社会资本的引入。雄安新区在融资上逐步要考虑形成一个良性的循环。过去的土地财政是不可持续的,抛开土地财政,没有了滚动开发的资金来源,雄安新区如何探索出能够满足大规模开发需要的资金良性循环的机制,是摆在面前亟待研究解决的课题。

再次,疏解引发的社会问题。北京非首都功能的疏解可能会产生利益冲突和社会矛盾,需要提前考虑和预警,在疏解过程中要处理好各种问题的发生。在疏解过程中会遇到很多问题,应坚持有序疏解、自愿疏解的原则,对于疏解人群的福利受损应考虑相应的补偿,避免在疏解过程中带来一些社会问题,使得疏解工作能够有序顺利的推进。

最后,坚持改革创新问题。在国内新一轮的区域竞争中,雄安新区建设面临的一个非常大的挑战是能否创造有足够吸引力的“政策洼地”。目前,海南自贸港、粤港澳大湾区、浦东新区,还有浙江的共同富裕实验区等南方地区,在政策上都有非常大的优惠,特别是财税政策。北方跟南方的竞争非常大的一个弱势就是政策上没有竞争优势。现在企业注册地的选择首先考虑的问题是政策优惠,特别是创新型的中小企业非常关注。雄安新区今后的发展在政策上需要创新,特别是财税政策。此外,还可以充分发挥雄安新区在住房、户籍制度上的优势,并辅之以更有吸引力的政策,来吸引资本和高端人才,因为要素资本是逐利的。

总的来说,雄安新区由规划政策、基础建设阶段转向进入集中承接与大规模的建设并举阶段,一定要按照中央的战略部署,高标准高质量地建设好雄安新区,使其在京津冀协同发展中发挥好主承载地的作用。通过雄安新区的建设,能够更好地促进京津冀协同联动,并带动河北发展。此外,还应当赋予雄安新区一个重要使命,那就是缩小南北发展差距。目前北方缺乏新的增长引擎,希望雄安新区能够通过大规模的建设提振北方经济。

把握好新阶段雄安新区发展建设的核心要义

杨开忠

雄安新区位于冀中地区,往来首都北京距离适宜,是华北地块内地震活动非常平静的稀有区域,也是华北生态环境本底条件相对优越,水资源承载力相对较强的地区。2017 年,以习近平同志为核心的党中央从百年未有之大变局、中华民族伟大复兴两个大局出发,顺应大国首都发展和北京城市从单中心一极摊大饼式发展向多中心网络型发展转变的自然历史过程,作出设立雄安新区的重大历史性战略选择。2022 年雄安新区启动区将竣工,从各方面的形势来看,雄安新区发展开始转入新阶段,战略重点已由打造“点、线、面、体”空间基础框架转向聚集能够抗衡北京吸引力、能够生产全球资源配置能力的高端功能。对雄安新区发展建设,我曾于2017 年和2021 年谈过一些认识和意见。在这里,我想在此基础上结合起来谈谈在新阶段雄安新区发展建设应切实把握好的几点核心要义。

第一,坚守初心和使命。2016 年5 月27 日,习近平总书记主持召开中共中央政治局会议指出:“雄安新区是党中央批准的首都功能拓展区”,“这个定位一定要把握好”。2017 年2 月23 日习近平总书记主持召开雄安新区规划建设工作座谈会,进一步指出雄安新区重点承接北京疏解出的行政事业单位、总部企业、金融机构、高等院校、科研院所。要顺便指出的是,考虑到存量和增量疏解相结合是疏解北京城市功能的基本原则,这里所谓“北京疏解出的”既包括北京疏解出来的功能存量也包括截留原本流向北京的功能增量。深刻体会总书记讲话精神,我个人以为,发展雄安新区的初心和使命是把疏解北京中心城区功能同实现中华民族伟大复兴有效结合起来,建设大国副都,以更好地发挥首都在实现中华民族伟大复兴中的支撑引领作用。雄安新区发展建设无疑应适应内外环境变化,与时俱进地科学优化目标和路径,但不应忘记和偏离其初心和使命,不应将承接北京疏解出的“行政事业单位”简约为“事业单位”。否则,会弱化市场和公众对雄安新区前景的良好预期,不利于彰显雄安新区发展建设的战略性意义。因此,在积极探索新阶段雄安新区发展建设新目标新路径新举措的过程中,要保持战略定力,不忘初心使命,坚决纠正那种把雄安新区视为一个重大但单纯经济意义上的新区新城倾向,确保各项发展建设管理工作向着大国副都行进。

第二,形成新发展格局新引擎。在新阶段,雄安新区履行初心和使命首要的就是深刻认识和把握在形成全国新发展格局中的地位和作用。对新发展格局的本质,学术界尚存不尽相同的认识和主张。我个人以为,新发展格局的本质既不是以国内大循环为主体的双循环,也不是自立自强的经济现代化新模式,更不是逆全球化的中国式“脱钩”战略,而是具有强大全球资源优化配置能力的双循环现代化格局。在这里,所谓全球资源优化配置能力,是指在全球范围内优化决定“为谁生产、生产什么、如何生产、在哪里生产、谁生产以及按什么规则和程序生产”的能力。北京、上海等是我国全球资源优化配置能力中心地和增长极。因此,2019 年11 月3 日,习近平总书记在上海考察期间强调,上海要强化全球资源配置功能、强化科技创新策源功能、强化高端产业引领功能、强化开放枢纽门户功能。从把疏解北京中心城区功能同实现中华民族伟大复兴有效结合起来看,北京疏解出的行政事业单位、总部企业、金融机构、高等院校、科研院所无疑都应是能够抗衡北京吸引力,能够生产全球资源配置能力的高端功能。因此,未来的雄安新区应是我国一个新兴的全球资源配置能力生产中心,我国形成新发展格局的新引擎。

第三,坚持把雄安新区建设成为具有全球影响力的国家科技创新新城。科技创新是全球资源优化配置能力的第一动力源,对实现中华民族伟大复兴具有关键意义。党的十九届五中全会提出支持北京、上海、粤港澳大湾区形成国际科技创新中心。雄安新区是党中央批准的首都功能拓展区,同上海浦东、广东深圳那样具有全国意义。作为一个具有全国意义的首都功能拓展区,党中央、国务院批复的《河北雄安新区规划纲要》要求雄安汇聚全球创新资源,发展高端高新产业,打造创新驱动发展引领区。为打造创新驱动发展引领区,在新阶段雄安新区要抓住科技强国、建设国际科技创新中心的战略机会,尽快地争取把雄安新区建设全球科技创新新城纳入国家经济社会发展战略规划。这是雄安新区把疏解北京中心城区功能同实现中华民族伟大复兴有效结合起来,获取全球资源优化配置能力,建设大国副都的关键之一。

第四,协调发展高端功能、创新、人才、空间品质。按照我所倡导的“新空间经济学”,在基于数据,信息,知识之生产、流通和使用的经济中,一个地区在全国区域体系中能否相对兴起关键在其空间品质是否能够吸引具有足够竞争力的创新人才。雄安新区要聚集承载的五方面高端功能无不是基于数据、信息、知识之生产传播使用的功能,成功的关键无疑在能否以卓越的空间品质吸引可与北京抗衡的卓越创新人才。这里,所谓空间品质即一个地方有效可及的不可贸易品数量、种类和质量。按规划要求,部分总部央企法人已落户雄安新区。然而,应该看到的是,因所需要的创新人才不愿进驻雄安,一些落户雄安的总部企业法人已在北京开办子公司分公司吸引和留住创新人才。这样,对一些总部企业,所谓落户雄安基本上就限于在雄安新区进行工商登记、挂牌和相应的纳税义务。为什么创新人才不愿落户雄安? 关键在于雄安新区尚不具有能够抗衡北京吸引力的教育等优质公共服务。所以,新阶段雄安新区发展建设要处理好高端功能、创新能力、创新人才、空间品质的发展关系,把打造卓越的空间品质作为战略重点,以推进公立学校、医院迁入提升为抓手,大力发展国际一流的优质教育、医疗等公共服务,提升空间品质。

第五,坚持行政事业单位疏解先导。雄安新区承接北京疏解的高端功能要处理好行政事业单位、央企和社会资本之间的关系。考虑到企业、社会资本是逐利的,应借鉴日本筑波、韩国大田科学城和世宗的经验,坚持疏解央企、行政事业单位先行,以此引导社会资本跟进。这是自上而下的社会经济疏解规律,尊重、顺应这个规律,是自上而下成功疏解之路。事实上,当年深圳经济特区经济功能聚集也是服从这一规律的,先是大的国企进入,然后诱致社会资本和外资进入。目前,阿里巴巴、百度、腾讯、中国电信、中国人保、中国工商银行、中国农业银行、中国银行、中国建设银行、交通银行等总部企业已经在雄安设置分支机构,并有了央企一条街。然而,至今未显现承接北京疏解出的行政事业单位之势。这种状况不利于更加有效地推进雄安新区发展建设,相关方面应尽快明确雄安新区承接北京疏解出的国家行政事业单位清单并作为先导加紧其疏解承接工作。

第六,处理好原居民和新移民的关系。人才驱动是雄安新区发展建设的决定因素。雄安新区要深刻把握全球“脑力战争”的规律,面向人才为基础的新移民,以起步区和外围组团的新建社区为主体,打造具有全球竞争力的优质生活圈。然而,应该看到,雄安新区现有人口110 万,占规划目标人口规模相当大的比例,新阶段在集聚高端功能的发展中要努力公正统筹处理好新移民和原居民发展的关系,营造新移民和原居民更加和谐的共同发展局面。为此,要按照公正转型的要求,面向雄安新区的战略定位,有序组织针对原居民的教育培训,处理好产业转型、城乡拆迁中的经济补偿问题,让老百姓有获得感、幸福感和安全感。特别需要强调的是,雄安新区周边特色小城镇的重组社区人口老龄化程度明显较高、人口受教育培训程度明显较低,中老年群体再就业和安置问题相对突出,应在提高居民社会保障和医疗保险标准的同时,加大对口就业培训力度,确保居民职业转换和生活结构重建顺利进行,做到老有所养、老有所用。

第七,处理好雄安新区与周边地区的关系。一是坚持自立发展,处理好与北京、天津、石家庄的职住和交通关系。通勤圈是相当比例(例如,美国要求15%以上,日本要求10%以上)的上班族往返居住地点和工作地点的过程所延展的地理范围,有助于更多地获取集聚收益。未来雄安新区与接壤的保定、廊坊、沧州部分城镇势必形成基于通勤的都市圈。然而,过度通勤圈会导致集聚不经济。例如,日本东京都市圈目前通勤范围大致在60 公里内,但人们在总结其规划建设经验时却认为最大的教训就是大规模、潮汐式、长距离通勤。也许是汲取这一教训的结果,最近一些年来日本较少提及作为“一都七县”的广义东京都市圈了。雄安新区发展建设应坚持相对自立发展的原则,不要盲目扩大通勤圈范围。应该清醒认识到,雄安新区与北京、天津、石家庄现在不在、将来也不可能在一个共同的通勤圈内,在它们之间要追求的是形成一个共同的商务圈而非通勤圈,否则将劳民伤财。二是优化与北京、河北的行政关系。按照中央部署,雄安新区建设的主体责任在河北。在新阶段,为了更好贯彻落实习近平总书记关于坚持“世界眼光、国际标准、中国特色、高点定位”的理念,在坚持河北履行主体责任的同时,应探讨把北京更加制度化纳入雄安新区发展建设体制中来,把雄安新区建设成为一个北京和河北共建共治的特别地区。

最后,应该指出的是,近年来在推进雄安新区发展建设过程中,社会上产生了一种唱衰雄安新区的论调。这种论调的主要依据,一是当年设立深圳经济特区和上海浦东新区顺应了国内外发展的大势,但雄安新区却缺乏这样的国内国际大势,因而,雄安新区难以像深圳经济特区和上海浦东新区一样取得成功;二是雄安新区距离最近的天津港、黄骅港分别约180 和170 公里,未紧邻海港,因而海陆区位是不好的;三是雄安新区地处九河之末,在大面积、强降水年份可能带来水患。这种论调主要是对雄安新区规划建设的背景、性质和内容不了解所造成的,在一定范围内形成一些不利影响。我曾于2021 年撰文回应。为进一步消除这种论调的不利影响,应予以科学反驳。

努力将河北雄安新区打造成为京津冀区域创新增长极

李国平

京津冀协同发展战略实施已经超过八年,河北雄安新区设立也五年有余。京津冀协同发展战略实施以来,在北京人口调控与布局优化、非首都功能疏解、产业升级转移、交通一体化、生态环境保护、北京城市副中心和河北雄安新区建设、体制机制创新以及空间结构优化等方面都取得了重大进展。雄安新区作为北京非首都功能疏解的集中承载地,经过五年来的规划建设,除了已经编制完成了一整套高水平的规划外,在交通与城市基础设施、公共服务设施、生态环境以及城市建设等方面都取得了积极进展。“十四五”期间,一方面需要高标准高质量建设河北雄安新区,另一方面需要有序承接北京非首都功能疏解和导入各类城市发展要素,可以认为雄安新区已经进入到了建设和发展并重阶段。

雄安新区将在1 770 平方公里土地上,新建一个远期会达到数百万人口级别的大城市,以实现其承接北京非首都功能疏解转移,发展高端高新产业,打造全球创新高地,建设高水平社会主义现代化城市和推动形成高质量发展的全国样板等发展目标,这对于推进落实京津冀协同发展战略意义重大。雄安新区规划建设对于解决京津冀城市群内等级规模断层,城市间发展水平差距过大,尤其是增强河北经济发展新动能和新支撑,扭转京冀地区发展差距扩大,缓解人口资源环境压力等方面都将起到积极的推动作用。

京津冀协同发展的根本在于创新驱动。《京津冀协同发展规划纲要》将“全国创新驱动经济增长新引擎”确定为京津冀协同发展的四大整体功能定位之一,并提出要“大力促进创新驱动发展”,推动形成“京津冀协同创新共同体”。围绕强化协同创新支撑,完善区域创新体系,整合区域创新资源三个方面进行了战略部署,致力于做好北京原始创新、天津研发转化、河北推广应用的衔接,构建分工合理的创新发展格局。然而,京津冀创新驱动经济增长格局尚未形成,京津冀三省市之间也尚未形成创新驱动产业转型升级的合力,大力实施创新驱动发展战略、培育区域经济增长新引擎的任务仍然艰巨。一是京津冀三省市的科技创新资源分布高度不均衡,京津冀三省市内部科技投入、发展水平、创新能力和资源禀赋存在梯度差异;二是北京科技创新资源富集,但对津冀的辐射带动力较弱,科技创新成果在津冀地区转化比例过低,北京的对外技术交易额有90%流向津冀以外地区;三是高技术产业发展滞后成为制约京津冀协同创新的主要短板,导致三地间难以形成基于产业链和创新链的合作与溢出。

在2018 年4 月,“中共中央国务院关于对《河北雄安新区规划纲要》的批复”中明确提出要实施创新驱动发展。雄安新区承接北京高校和科研机构转移,发展高端高新产业,特别是打造创新增长极是实现创新驱动发展的核心支撑,同时也将有助于落实京津冀协同发展战略中的形成创新驱动经济增长新引擎的整体定位。为此,在雄安新区进入建设与发展并重阶段,应将打造京津冀区域创新增长极作为重要目标以及形成雄安特色和竞争力的核心任务。

雄安新区设立的初衷就是规划建设一个适当规模的城市,集中承接北京非首都功能,解决北京的大城市病问题,推动落实京津冀协同发展这一国家重大区域战略。作为一个城市,必须有明确的功能定位以及实现其功能定位的产业基础,必须在区域劳动地域分工中体现特色分工,同时也需要形成核心竞争力。

从区域角度上看,雄安新区应该在京津冀地区建设以首都为核心的世界级城市群中成为发展高端高新产业的重要增长极,应该在京津冀协同创新区域格局中成为三核(三核分别为中关村国家自主创新示范区高端研发和知识服务核心区、天津滨海高新区具有国际竞争力的产业创新核心区、河北雄安新区全球创新新高地)中的重要一核。

从雄安新区自身来看,地处北京、天津、保定腹地,地势低洼,内含白洋淀水域,生态保护和环境治理水平要求高,加之又赋予了建设社会主义现代化城市、打造贯彻落实新发展理念的创新发展示范区以及人类发展史上的典范城市的使命,雄安新区不仅要成为绿色生态宜居城市还要成为创新驱动发展的标杆城市。因此,客观上要求雄安新区需要高起点规划、高标准建设、高质量发展。高质量发展就是创新、协调、绿色、开放和共享发展,同时也必须是高效率发展。

我在四年前的论文中就提出雄安新区应该着力建设一个科教城,建设科教城是顺应时代发展需求,符合雄安新区功能定位和区域劳动地域分工,且最能体现雄安特色以及快速形成竞争力的必然选择。雄安新区承接北京非首都功能转移中的重要部分就是高等院校和科研机构,伴随着国内著名高校和科研机构在新区发展和布局,其中有部分是分校、分院和新创衍生机构,将快速形成科教城的基础,以及人才和技术的集聚。基于承接北京的大学与科研机构的转移,建设国际一流的科技教育基础设施,搭建起国际一流的科技创新平台,构建国际一流的创新服务体系,成为京津冀地区最重要的创新高地。在此基础上,围绕新一代信息技术产业、现代生命科学和生物技术产业、金融以及教育研发服务业等高端服务业,积极对接北京国际科创中心的源头创新,围绕北京的创新链布局雄安新区的产业链。发挥好雄安新区中关村科技园的作用,通过园区共建,协同布局重大创新资源,共同争取国家重大科研平台,推动北京的高校、研究机构在园区设立分支机构、研发平台和转化基地,带动一批高质量的科技项目和产业项目入驻。对接中关村重点发展的战略性新兴产业,重点布局这些产业的产业创新和成果转化环节,加速形成若干个高技术产业和创新集群,从而进一步奠定和夯实雄安新区规划建设的经济基础。

对河北雄安新区的几点认识

刘秉镰

一、雄安新区设立的意义

2022 年是京津冀协同发展上升为国家战略八周年,是《京津冀协同发展规划纲要》出台七周年,是设立国家级新区河北雄安新区五周年。雄安新区的建设是京津冀协同发展总体战略的重要组成部分。设立河北雄安新区是以习近平同志为核心的党中央深入推进京津冀协同发展战略、积极稳妥有序疏解北京非首都功能作出的一项重大决策部署,是重大的历史性战略工程,是千年大计、国家大事。这项工程是在习近平总书记亲自谋划、亲自决策下推进的。京津冀协同发展规划纲要确定了京津冀协同发展的总体战略目标,就是要建设以首都为核心的世界级城市群。而京津冀地区的落差非常大,北京、天津、河北三个台阶,雄安新区的建设,可以在经济上缩小区域落差,同时在空间上恰好在石家庄、北京、天津的中心位置,是建设世界级城市群的重大部署。

二、雄安新区的建设与发展

五年来,雄安新区从设立到规划纲要的批复,再到目前新区建设初具规模,应该说发生了很大变化。在这个过程当中,整个国家的环境也在发生变化,这必然影响雄安新区现在和未来的发展。这五年来,无论是国内的政治、经济环境还是国际环境都发生了巨大变化。为了应对这样的环境变化,中央先后提出了雄安新区发展新格局。特别是2021 年底中央经济工作会议再次提出以经济建设为中心。另外,2022 年的俄乌战争也将对中国的政治、经济等产生长远和重要影响。由于环境的变化,雄安新区发展的职能也应该做必要的调整和变化。在这样的情况下雄安新区的经济职能如何更好的发挥,这是一个重大的课题。

三、雄安新区的使命不变

五年前雄安新区设立。四年前《河北雄安新区规划纲要》获中央批复。编制《河北雄安新区规划纲要》时,对雄安新区的定位就是改革开放新高地、城市空间新格局、改革新示范和治理的新模式。大家都对雄安新区寄予厚望。现在看这个目标没有变化。

单从经济的角度看,雄安新区更类似北方的深圳。雄安新区不仅仅是一个区域性的新城市,或者一个新的经济功能区,还是国家改革开放的重要组成部分。应该说它的作用就像深圳当年所起的作用,是我们改革开放的标志。我国又进入了新的发展阶段,在这个重要的历史关头,雄安新区的建设应该说肩负的使命和任务更加重要,特别是在构建新发展格局当中,雄安应该从国家的大局来实现自身的使命。

四、雄安新区未来发展的路径选择

1.雄安新区不能走深圳和浦东新区的老路。时代不同了,发展环境也发生了巨大变化。深圳特区和浦东新区设立之时都处于我国经济高速增长期,而雄安新区设立时尤其是雄安新区大规模建设时,我国经济处于经济下行期中,因此,雄安新区未来建设与发展不能再走过去深圳和浦东新区的老路。

2.不能仅靠承接非首都功能来形成一个百万级城市的发展。雄安新区的发展必须有自我造血机制。雄安新区单靠承接北京非首都功能是不可取的。央企总部由北京搬迁到雄安新区容易,真正的产业转移很难,真正能够形成在本地落地产业链需要很长时间。

3.不能违背一般的城市发展规律。要将雄安新区建成高大上的城市,通过发展高新高端产业,通过建若干所世界级大学,建若干国家级实验室,吸引总部落地,将产业链前端研发和后端服务落地雄安新区是一个很好的途径。但是一个城市发展,它不仅需要高科技人才、精英人才,也需要低端服务业。因此,要从城市发展的客观规律出发,它的产业发展一方面是创新导向的产业,另一方面也要有经济规模导向性产业,也要兼顾就业导向性产业。混合发展,才是一个一般城市发展的规律。

另外,要高度重视人口导入的一般规律。现在人口流动自由度更高了。过去靠户籍制进行人口要素的控制,现在不行了。不能单靠行政资源推动来发展一个城市。我国南北方经济差距很大,其重要原因就是北方市场经济发育仍不足、民营经济发育不足、市场化程度低。未来的雄安新区发展,单靠政府投资和央企是不够的,要结合市场机制大力发展民营经济。

将雄安新区打造成为保持战略定力的未来之城

高国力

雄安新区设立五周年这个节点,放在千年大计的历史长河中,是一个非常小的阶段。雄安新区总体上还处于打基础的阶段。雄安新区这五年可以分为两个阶段:一个是前几年做规划,需要把顶层设计做得全面扎实一些;另一个是开发建设和承接北京非首都功能相对加快的阶段,但总体上还是处于起步阶段。这是我个人对于雄安新区当前所处阶段的一个总的判断。

一、分类精准地推动雄安新区承接北京非首都功能

雄安新区的定位是承接北京非首都功能,形象地说但不一定准确实际上就是“副都”,这是中央设计它的初衷。围绕这个功能,雄安新区有可能从北京承接的业态以服务业为主。北京的服务业占比已经高达85%以上,针对不同的服务业业态来研判下一步北京疏解和雄安承接的规模潜力,在不同的阶段,谁为主谁为次。(1)生产性服务业。既包括央企总部和金融总部,也包括一些科技、商务,还有一部分物流。这都是有可能从北京的非首都功能中向雄安新区转移的,属于雄安新区需要承接的生产性服务业。(2)生活性服务业。像一部分旅游、观光,也包括商务旅游,还有一部分商贸,比方将来的一些批发交易市场。生活性服务业可能更多地是依托雄安新区本地的发展。比如,住宿、餐饮、消费、娱乐,这些不能从北京承接吧? 这就面临有限度地从北京疏解出来的生活性服务业与雄安新区本地生活性服务业如何结合起来发展的现实。(3)社会性服务业。雄安新区正在承接的一些社会性服务业,包括医院、学校,目前“三校一院”已在规划建设中。

此外,就是制造业。雄安新区未来不能像香港、澳门,它有将近2 000 平方公里的规模。从长远来看,雄安新区必须有高端制造业支撑。实体经济和虚拟经济应有一个合理的比重,有助于增强雄安新区未来抵御国际国内市场风险的能力。在制造业中,雄安新区不能再去搞传统的“大路货”的制造业,应该着眼于把北京一些成本高、环境容量受到限制的制造业疏解到雄安。雄安不是就地照搬北京转移出来的制造业,而是在搬迁的同时进行技术的升级改造。总的定位是把一部分节能环保、智慧低碳的制造业,特别是制造业的孵化、中试可以考虑放到雄安,研发可以依托北京。

二、客观地定位北京和雄安的通勤特征

雄安新区应明确在未来的首都现代化通勤圈中的定位。因为将来要承接北京的非首都功能,必然伴随着北京和雄安之间的通勤族的培育。如果这两个城市之间没有通勤族的支撑,可能雄安就成不了承接北京非首都功能的重要载体。国家近期颁布的几个通勤圈的规划中都有一个表述,依托1小时通勤圈来打造现代化都市圈。雄安在首都1 小时通勤圈范围内,因为50 分钟高铁就到了。将来需要研究北京和雄安之间通勤的规模、结构等特征,在近期可能是北京到雄安新区的人的流向为主,下一步要伴随着从雄安到北京主城区的通勤。这两个双向的通勤流量和规模在不同的阶段,有一个动态演变的规律。同时,要研判北京和雄安之间的通勤族的结构特征,特别是通勤群体的职业结构分布。应该引导更多的不同的职业群体来构成北京到雄安的通勤群体,让更多的中高端的人群也加入到北京和雄安的通勤群中来。一方面,体现了北京和雄安将来产业关联的层次的提高;另一方面,也体现了将来节能绿色低碳出行的趋势。实际上,随着雄安新区未来规模的扩大,在不同的阶段应该有轨道交通、快速公路、高速公路,应该是多种交通方式共同来支撑通勤圈的培育发展。

三、率先启动一些体制机制试点和实验

雄安新区应保持战略定位和历史耐心推进创新。能不能把全国其他地方久攻不破的,谈了很多年都没有实质性突破的,放到雄安来试点实验。现在很多规划中或者文件中把雄安新区作为未来城市的样板,这背后必然伴随着很多政策配套的需求。雄安新区能否从以下三个方面做一些试点和实验。

第一,对绿色低碳发展模式的探索。现在全国面临的“双碳”压力非常大,又遭遇国际国内经济下行,我国煤炭的消费在很长一段时期内仍占有很高的比重,但我国已经针对“双碳”目标进行了国际承诺。雄安新区能不能在零碳排放的园区、社区、企业,给一些资金政策和顶层设计上的引导和扶持,可以大胆地借鉴国际上比较领先的一些模式在雄安新区落地。在具体的微观尺度技术层面的一些国际先进经验和模式的借鉴,在雄安新区落地应该是可行的。同时,也可以在低碳建筑、低碳交通和低碳能源方面,选取一些领域或者依托一些企业,可以给一些先行先试的政策。这既有助于把雄安新区打造成为未来城市,更有助于探索国内其他城市可以借鉴推广的经验作法。

第二,能不能围绕农村和城市,针对城乡权益的挂钩进行一些探索。农村和城市之间存在权益的关联,农民进城了,但是农民在农村的权益不愿意放弃。农村的很多土地资源和宅基地、承包地、集体建设用地的这种权益,仍然没有得到有效的整合或者调整。同时,大量农民工已经长期居住生活在城市里,在城市占用或者是享受城市里的基本权利,包括土地、设施等。能不能选择雄安新区率先制定一些农村权益和城市权益既挂钩也可置换的一套机制。比方说,对于新生代的农民工鼓励他在雄安新区以健全的社保体系来置换他在农村的承包地,以配套的保障房体系来置换他在农村的宅基地。可以选取一部分新生代农民工或者选取一些行业的农民工先做一些探索。老一代农民工退出历史舞台之后,新一代的农民工如果仍然沿用现在这种农村和城市双头占用资源(权益的双头占用),这种城乡之间的资源和权益状态是很难持续的。

第三,能不能针对一老一小进行一些探索。中国面临着一个非常严峻的现实,老龄化的快速到来和生育积极性不高,原因就在于生育、养育、教育成本高。没有一个全链条引导的政策和激励的机制,能不能结合雄安新区的建设,专门针对老龄化人口的一些保障体系上做一些新探索。中国提出的居家养老、机构养老、社区养老等因人而异的多种模式,雄安新区看看如何在这些传统的养老模式上再探索一些适合中国的新模式,比方说抱团养老、共同养老。可以根据这些新模式给它一些政策,引导它在应对老龄化挑战方面做一些尝试和探索。针对小,雄安新区可以对三胎这种激励性的政策迈出更大的步伐,给予更多的引导和激励,在生育、养育和教育等方面给一些灵活的补贴性优惠政策。让雄安新区成为新生人口率先加快增长的一个样本。

雄安新区建设发展中需要关注的四个问题

高 智

目前及未来一段时间,河北雄安新区的建设发展有四个问题需要引起重视并深入研究。

一、财务可持续性问题

雄安新区已进入大规模建设期,需要大量建设资金,而且需要在空间上和时间上统筹做出安排,既要考虑清楚哪些地块是会产生经济效益的、是赚钱的,哪些地块是难以产生经济效益的、主要是花钱的? 同时要考虑功能和产业导入的类型和时序,以及相应的资金供需安排,以便在未来尽可能短的时间内实现财务平衡。目前看,仅靠雄安建设投资集团这一平台融资及中央和地方财政支持显然是不够的,也是不可持续的,这是关系雄安新区未来一段时期能不能可持续建设、能不能可持续发展的一个非常现实的问题。雄安新区建设发展非一朝一夕之事,需要大量资金持续投入,因此需要尽快研究形成一个可持续的投融资机制。

二、产业生态问题

《河北雄安新区规划纲要》对新区的产业定位是高端高新产业,涉及新一代信息技术产业、现代生命科学和生物技术产业、新材料产业等。目前,雄安新区已进入产业引入阶段,但怎么引入? 目前还没有形成一个比较成熟的机制。同时,在产业引入中是不是只强调高端高新产业,其他产业一概不要? 一个城市的产业,不是一个盆景的观赏园,而应该是一个有大树、有灌木、有小草的一个产业森林,是一个复杂的产业生态系统,因此在强调新区高端高新产业引入和发展的同时,应同步着手研究关联配套产业的引入和发展,以便有效支撑高端高新产业发展,形成一个良好的城市产业生态。

三、城市活力问题

对于基建城市化而言,中国已积累了丰富的经验,基建能力与投融资都不是什么难以解决的问题。基建城市化的本质是建设物理城市,物理城市的建设按照规划与设计进行建造即可。关键是如何将一个物理城市变成一个化学城市或生物城市。一个城市它一定是物理城市叠加化学或生物城市,很多种要素要在里边充分地反应融合,才能形成有活力的城市。实现这种转变的关键是体制机制和相应的政策创新。《中共中央 国务院关于支持河北雄安新区全面深化改革和扩大开放的指导意见》给了雄安新区很多优惠政策,如何将中央赋予新区的先行先试权和优惠政策落地落实,确保对新区建设和发展所必需的各种要素的足够吸引力和激励性,形成有效激发要素活力的制度和政策环境,是需要尽快着手深入研究的。

四、协同周边问题

理论上,雄安新区建设发展可能会有三种未来情景:第一种情景是雄安新区发展起来,其周边也发展起来,二者形成良性互动,也就是雄安新区带动了周边地区的发展,这是我们最希望看到的,也是设立雄安新区的初心之一。第二种情景是雄安新区没有发展起来而其周边地区却发展起来。从目前看,在中央的指导和政策的严格管控下,不大可能出现这种情况。第三种情景是雄安新区发展起来而其周边地区却没有发展起来,类似北京现在与周边地区的情况。如果出现这种情况,设立雄安新区,带动河北中南部地区发展的初衷就将大打折扣。协同周边事关新区建设成败,需要引起高度重视,建议尽快着手深入研究雄安新区与周边地区协同发展问题,包括与北京城市副中心、大兴机场临空经济区、天津滨海新区、保定和廊坊、省会石家庄等周边区域和城市的协同发展问题。