我国煤炭资源型城市产业经济转型路径及措施

李亚东

（七台河市供排水有限责任公司，七台河 154600）

我国煤炭资源型城市所在的区域一般都是资源富集地区，同时也是在长期计划经济体制影响下，按照从矿到局、从局到市的模式建立和发展起来的。一般是先有企业，然后是行政性的管理局，最后是管理局与城市或合并，这使得中国煤炭资源型城市大部分地处偏远地区，产业结构单一，所有制结构单一，形成了煤炭资源型产业与城市发展之间的关联。如果资源型产业繁荣，则城市繁荣；若资源型产业衰败，则城市衰退。无论是从资源枯竭的现实考量，还是从可持续发展的角度分析，煤炭资源型城市必须进行转型，这是资源枯竭城市实现可持续发展的唯一选择。我国大多数资源型城市的主导产业开始严重衰退，甚至导致城市发展缺乏后继动力，劳动力出现较大规模失业的情况，此时的转型因为规划较为仓促，前期沉淀成本高昂，而造成了转型过程困难重重。甚至有的城市因为转型不成功，而直接被撤销行政建制。

在我国长期的计划经济体制下，资源型城市的资源提供的单一职能也限制了城市转型的动力和选择。我国资源型城市转型起步较晚，国务院认定的第一、二、三批资源枯竭型城市一般是在资源新产业到了萎缩衰退时期才开始谋划城市转型。例如，七台河市在萎缩枯竭时期，资源型产业通常已经处于亏损状态，自然也无力支持和发展其他产业，这样城市转型被迫从外部寻求资金支持。因此，从外部输入的政策支持和财政支持对于我国资源型城市转型的重要性也就不言而喻了。

由于我国的煤炭资源型城市较多，而且大多规模较大，各个城市的资源禀赋、产业技术基础和地理区位等都有较大的差异，因此不同城市通常选择的转型路径也不相同，就是同一类型的城市之间也具有很大的差异。

煤炭城市存在的问题主要有以下几点：煤炭城市资源枯竭，资源型产业衰退；产业结构单一，区域经济发展的支撑面偏窄；生态环境恶化，治理难度大；失业严重，社会就业压力大；城市布局不合理，基础设施相对落后；财政困难，资金不足；人才匮乏，观念陈旧；政府与企业职能交错，城市管理滞后；发展空间和后劲益显不足；等等。

煤炭类城市煤炭类资源型城市是我国数量最多的资源型城市，这类城市一般开采历史较长，人口众多，而且环境一般较差。这类城市在转型的过程中，首要任务通常是环境治理，包括沉陷区生态恢复、土地恢复等。例如，鸡西、七台河、鹤岗、双鸭山发展与煤炭产业相关的、具有一定产业基础的产业，如煤化工业、建材业及电力等产业，又着眼于新型工业化道路，目前大力发展新材料产业和健康产业，提升农机零部件等传统优势产业，煤炭类资源型城市还大力发展现代农业、旅游业，并不断加大对旅游业的投入，使城市从“黑色印象”向“绿色主题”转化。

一、实现煤炭城市资源利用的集约化

我国煤炭资源型城市多形成于计划经济时代，由于资源型城市特殊的先矿后城的形成机制，资源型城市在很大程度被赋予了资源提供的功能，因此其产业链大多集中在矿产品提供及初级加工上，经营方式较为粗放。资源型主导产业长期以来只是向外输出资源和初级加工产品，所获利润较低，在此情况下我国煤炭资源型城市在主导产业转型与发展的途径上大多重视产业的集约化发展，既是资本或资源的集中使用，又是资本和资源的高效利用。其中突出表现为以下两点。

一是把相关企业整合，依靠一个或少数几个实力强的企业经营资源型产业，而不是不论大中小企业都可涉足资源的采掘和利用。二是延伸煤炭产业链，抓好煤炭资源的深度加工和综合利用，覆盖利润获取的全部阶段。在原有的煤炭资源基础上，利用其较好的产业、技术、人才方面的基础，进行资源产业的纵向延伸发展。由于资源的产业链比较长，现代科技条件下的深加工、精细加工，以及上游的基础研究等都具有比较可观的资源可资利用，通过对下游产品的深度开发，通过产业链的延伸促进相关产业的发展，同时建立资源的综合利用产业集群，发展接续产业，从而推动转型。

这种煤炭资源利用相关产业的集约化模式，适用于原有主导产业发展所依赖的临近枯竭，而未完全枯竭，城市产业基础良好，原有资源的深加工技术先进，产业结构已经多元化。这种转型路径就是建立以煤炭深加工业为主导的产业集群，利用其技术外溢，实现和其他产业群间的相互服务和促进。

二、实现煤炭产业结构的多元化

煤炭资源型城市的主导产业高度依托某种特定资源，倘若出现煤炭资源枯竭，其主导产业势必日渐衰落。因此，煤炭资源型城市无论是选择产业接续，还是产业替代，都必须做到使主要产业结构的多元化。其中的原因包括两点。

一是原有的资源无法维持原主导产业的发展，除非在资源勘探方面取得突破，否则原主导产业的衰落是必然的；二是只有发展多元产业，才能摆脱产业发展对本地特定资源的过度依赖，从而为城市经济结构调整创造更多可能性。

（一）巩固传统原有的主导产业基础，延伸资源产品的深加工产业链

资源型城市的主导产业具有占优势地位的技术、人才和装备基础，在转型初期，只有巩固其基础，才能保证转型的顺利开展。因此，首先要采取措施，挖掘现有资源的潜力，尽可能延长资源的使用期限，为促进资源型企业的持续发展创造条件。我国目前大多数资源枯竭型企业依然在挖掘资源的潜力，进行较高强度的资源勘探工作，这能在一定程度上缓解因为资源枯竭而带来的财政、社会稳定等压力。同时，这样也有利于调整和延伸产业链，最大限度地提高产品的附加值。比如我国的煤炭城市，在进行集约化发展的同时，都大力发展高附加值的深度加工，提高精细化工等高附加值产品的比重。煤炭资源型城市还可以对煤系共伴生矿石资源进行综合利用和深加工项目，如大同着力发展煤炭的加工转化及发展洁净煤产品。依托单一产业链的技术和装备基础，培育和发展出多种资源优势，是我国资源型城市产业转型过程中常见的路径选择。

（二）鼓励非煤产业经济的发展

资源型城市必须结合自身实际，寻求新的经济增长点。我国资源型城市通常选择发展精细化工、新型农业、食品、医药、新型建材等产业，如煤炭城市七台河，除了继续发展和壮大资源深加工转化，还大力发展新型建材、机械加工制造业，同时大力培植绿色食品加工业、北药开发业、饲料加工业等新型产业。

（三）要促进三大产业经济的协调发展

在计划经济体制下，煤炭资源型城市被视为资源产品生产基地，城市产业结构畸形发展，一般矿业采掘和初级加工，以及部分机械工业等组成的重工业在三大产业结构中占有较大比重，而且主要提供煤炭产品的初级产品，深加工和精细加工比重小，大部分处于矿用产品利用产业链的上游，这样就容易造成利润微薄。同时，由于工业比重过大，煤炭资源枯竭后城市发展乏力。所以，资源型城市转型要大力发展三大产业，使城市的功能更为完善，同时也更好地促进城市的可持续发展。因此，产业结构的多元化发展是发挥城市功能的必要前提。

我国资源型城市在转型过程中都正视三大产业的发展问题，强调根据本地实际，优化调整第二产业，大力发展第一产业和第三产业，构建第一、二、三产业协调发展的多元产业结构。例如我国的七台河市，其规划是利用自身的发展能力，首先为经济转型奠定经济和产业基础，同时中后期实现三大产业的协调发展。在第三产业方面，着力发展现代农业，围绕连锁经营、超级市场、物流配送和电子商务等现代流通方式下功夫，积极发展中介服务业，以此带动现代生产发展利用现代技术积极推动信息、咨询、旅游、房地产、社区服务和社会化服务等第三产业发展。实践证明，我国资源型城市在转型过程中一般都是通过建立多元的工业主导产业群，构建合理的资源产业和非资源型产业比例，同时大力发展第一产业和第三产业，实现不依赖资源的工业产业发展。

三、鼓励多种所有制经济协调运行

企业是城市经济转型的主体，也是经济转型的重要载体。只有企业成功转型了，经济转型才有可靠的基础。资源型城市在转型初期多是单一的所有制结构，对在市场经济条件下资源或存量要素顺畅地流动极为不利，也不利于产业结构的优化。当前资源型城市的产业转型，必须充分促进多种所有制经济形式的健康协调发展。

我国的资源型城市在产业经济转型中，对传统的国有企业进行了改制提升，资源型城市产业结构中国有性质企业占据主导地位，但是随着资源枯竭，这类企业经营发生困难，因为长期的体制弊端，造成企业活力不足，人浮于事，效益低下。因此，我国的煤炭资源型国有企业进行了股份制改造、公司制改革，通过改革，国有企业经济重新焕发了活力，同时鼓励民营资本参与国有性质企业的资产重组，支持其对国有企业的兼并、收购、租赁、控股和参股，根据具体情形建立多元的产权体制

在对大型国有企业进行改革的同时，我国资源型城市还对部分中小国有企业进行了改制退出。由于中小企业实力较弱，设备和技术基础薄弱，资金不足，甚至经营已陷入困顿。这部分中小企业大部分被逐步淘汰，或一次性整体出售，或分次渐次出售。对于部分严重资不抵债，无法继续经营的资源型企业进行企业债权债务、固定资产和流动资产、职工安置、社会负担等的综合处理，进行了规范性破产，或者在破产后进行重组。通过破产处理，原有资产得到了优化组合，能够更好地适应市场经济的需要。

推动多种所有制经济协调发展。社会主义经济是“以公有制为主体、多元所有制经济共同发展”，这有利于国有企业的改制和提升，有利于劳动力的安置和转移，并创造社会财富，提供税收和解决就业。我国资源型城市在转型的过程中，大力发展非公有制经济，放宽了市场准入机制，大力招商引资，提升城市产业转型的水平和速度。例如煤城七台河，长期以来国有企业（矿务局）一枝独秀，民营经济发展缓慢，为了促进七台河市产业转型，市政府出台了一系列支持煤炭资源型城市转型发展的政策措施，从提高企业地位、帮助筹融资、提高办事效率推动了全市的转型发展。

从主导产业的后续发展来看，煤炭资源型城市转型的主要模式就是产业接续和产业替代，即按产业链的延伸推进多元产业的发展和开辟新的产业，以实现城市发展的周期转换；从转型的主导力量看，煤炭资源型城市转型主要是市场主导模式、政府主导模式、政府和市场共同主导模式和自由放任模式。对于何种模式更适用于我国，这首先要比较煤炭资源型城市的差异。我国的资源型城市多是在计划经济体制下形成的，这就导致了国外资源型城镇中产业工人受市场影响而流动性较强，而国内资源型企业的从业工人相对固定，流动性较小。

我国的煤炭资源型城市转型虽然在很大程度上借鉴了西方的模式与路径，但是考虑到本地的特点，资源型城市的产业经济转型应该考虑的因素主要有以下几点。

第一，重视产业经济转型战略的宏观谋划，规划必须先行。任何成功的转型都是规划先行。通过对本地资源的科学分析，制定实事求是的发展规划，为确定转型模式、方向、战略提供依据，同时还可以聚合各方力量依照规划而形成转型的凝聚力。

第二，重视政府对城市经济转型的财政支持。为保障城市衰退产业转型的顺利进行，政府必须采取较大幅度的财政支持。采取适度的财政扶持政策，增强资源型城市的再生能力：由于资源型城市的发展特点决定了城市自我调控能力有限，因此必须借助市场机制的力量解决转型过程中存在的各种问题，又要有财政扶持政策配合，而不能完全放手由市场机制解决，不然可能会引起严重的社会问题。在传统产业和新兴产业交替的过程中，为吸引外地企业的进入，必然要出台优惠政策，同时也要着力解决好人员转移、安置和培训问题，并为之支出一笔费用。为顺利实现企业和政府角色的转换，还必须为剥离企业办社会体系付出巨额的成本。这些投入都是必不可少的，所以制定相应的资源型城市财政援助政策十分必要。

第三，选择切实的城市产业经济调整政策。大力推动资源型关联产业经济的发展，尤其是以提高城市的资本、技术、知识的密集程度为目标的新兴替代产业经济的发展，对完成城市产业经济结构升级和经济结构调整极为必要和关键。各个资源型城市的资源条件、地理位置和物质基础千差万别，在进行产业选择的过程中，绝不能简单地照搬照抄其他城市经验，而必须因地制宜、扬长避短，审慎选择有发展潜力且适合本地具体情况的产业，制定切实有效的经济调整措施，这对于煤炭资源型城市能否成功实现经济转型极为关键。

一般而言，吸纳就业能力强的劳动密集型产业应该是这种新兴产业的首选。资源枯竭型城市在城市经济转型的过程中，要着力解决经济发展问题，同时不能忽略居民的就业、教育等民生问题。煤炭城市资源型主导型产业的衰退，必然造成大量工人失业的现象，若解决不好，就及易造成严重的社会问题，因此能够容纳足够多的劳动力是城市经济转型必须面对的重要问题。新确立的产业还应当具备引领带动关联产业经济发展的能力，这能够在一定程度上支撑带动当地经济发展的大局，能够带动一系列产业经济的发展。在常规的新兴替代产业中，旅游业的基本特点是就业门槛低，吸纳就业能力强，特别是吸纳本地各个层次人员就业的能力极强，属于劳动密集型产业，且不乏与其直接关联的产业，在带动地方经济社会的全面发展方面具有无限潜力。所以，我国多数煤炭资源型城市在转型过程中优先考虑把发展旅游业作为产业转型的重点选择，这是具有现实依据的。