地方高速铁路投融资模式探讨

黄彦君

（中铁第一勘察设计院集团有限公司，陕西西安 710043）

1.铁路投融资模式变化

铁路作为国民经济大动脉和关键基础设施，在国家发展战略布局中一直处于重要发展地位。近20年来，我国铁路以扩能提速、改进技术装备为主线，加快其现代化建设步伐，走出一条高速高质高效的发展之路。截至2021年底，当年投产新线4208km，完成规定投资7489亿元。目前全国铁路营运里程突破15万公里，其中高速铁路营运里程超过4万公里(1)位居世界第一。

纵观我国铁路发展历程，之所以能够取得举世瞩目的建设成就，得益于举国体制优势，依托的是国家大规模投资。从投资角度看，铁路投融资模式大体经历以下3个阶段。

第一阶段：国家投资（1949—1990年）。在计划经济和体制下，铁路为国家所有，以国家投资（中央预算和地方预算）为主，少数运货专线由企业投资。铁道部负责我国铁路的规划、建设和运营。

第二阶段：省部合建（1991—2015年）。地方政府与铁道部联合修建铁路（省部合建），国务院批准设立铁路建设基金，铁道部发行铁路建设债券等筹措建设资金。

第三阶段：多元化模式（2015年至今）。国务院、发改委发布一系列文件，指出铁路建设必须进一步深化铁路投融资体制改革，鼓励和扩大社会资本对铁路的投资，拓宽投融资渠道，完善投资环境，合理配置资源，促进市场竞争，推动体制机制创新，促进铁路事业加快发展。在我国新预算法实施及铁路投融资深化改革的背景下，我国铁路建设进入多元化的投融资模式，国家干线铁路由中央（含中央企业）与地方承担支出责任，城际铁路、市域（郊）铁路、支线铁路、铁路专用线由地方和企业承担财政支出责任。

2.铁路建设面临发展新形势

我国铁路快速发展的背后也存在隐忧，沉重的债务负担已成为制约铁路持续健康发展的重要因素，解决好铁路建设投融资问题显得十分关键。铁路建设不能再仅靠国家投资单打独斗，须深化铁路投融资体制改革，拓宽投融资渠道，广泛吸引社会资本参与。实现投资主体多元化，这对促进铁路持续健康发展具有重要意义。

2.1 建设任务艰巨，建设资金压力增大

我国铁路建设现已实现从以适应可用性服务为主向满足舒适性和快捷性服务为主的历史性转变，但尚存在综合交通网络布局不够均衡、结构不尽合理、衔接不够顺畅等问题。为此，国铁集团提出，“十四五”期间预计铁路固定资产投资总规模将与“十三五”期间年均7980亿元相当(2)，鉴于2021年全国铁路完成固定资产投资同比减少4.22%，为近8年来最低，故“十四五”后4年年均铁路固定资产投资需完成8103亿元。在疫情形势依然严峻复杂的背景下，不降低发展速度和规模，完成预期发展任务，就给资金投入提出更高要求。

2.2 投融资渠道单一，债务包袱沉重

我国高速铁路建设资金主要由国家财政资金和铁路建设基金构成，国家或地方控股是铁路建设的主要投资模式。在高速铁路加速建设阶段，从原铁道部铁总开始就不断举债发债，表现出融资渠道相对单一的特征。“十三五”期间，铁路建设投资额一直呈上升态势，新冠疫情发生以后，投资才开始偏紧，投资额有所下降。与此同时，负债率也不断增加。截至2021年上半年，国铁集团负债5.80万亿元，负债率66.21%，超过国资委要求央企资产负债率应控制在65%以内的上限(3)，沉重的债务虽主要是建设投资负债，可转化为优质固定资产从而支撑国家发展战略功能实现，长期发挥经济社会整体效益，但对高铁建设运营带来的关联性影响却不容小觑。

2.3 严控政府债务，投资结构路径收窄

国铁集团目前债务增速已趋放缓，铁路投资已处负增长状态，负债率保持相对稳定。导致投资发生积极变化的因素是多方面的，其中一个主要因素是建设高铁的地方大部分都是地方政府在投资。铁路投资结构中，即有铁路发展基金，也有部分国家投资和地方投资，而且地方投资已占主导地位，投资的分散结构较大程度减轻了债务压力。我国自2015年正式发行地方债开始，地方政府债务余额不断增加，且增幅逐步扩大(4)。地方债务迅速扩张对冲了地方经济增长下滑，同时也加大了债务风险。因此，国家先后出台数十项指导意见，对地方政府债务规模和预算管理等进行控制与规范，强调地方政府不得违规举债，融资平台公司不得新增政府债务。在此影响下，国铁集团有所改善的投资结构又有被回调的可能。

2.4 国家实施分类指导，缩小建设项目范围

铁路发展基金管理办法明确规定，铁路发展基金投资须符合国家规定的投资方向，只能用于国家批准的铁路项目资本金，国铁集团主要负责国家路网干线项目建设，不再投资地方地铁、城际铁路建设。地方政府主要负责城际铁路、支线铁路等项目建设。经过长期实践，铁路建设投资结构由于社会资本的加入而逐步改善，国家、地方、企业的权力责任边界因各自制定相应发展目标和适应不同社会特征而更趋清晰，体现出社会整体利益平衡理性化，有效避免粗放经营弊端。

3.现行基础设施投融资主要模式

根据我国相关法律法规和政策规定，基础设施投融资模式主要有“财政资金+平台公司运作”（传统）模式、政府和社会资本合作（PPP）模式及专项债模式等。

3.1 “财政资金+平台公司”运作模式

按照《政府投资条例》，经营性基础设施项目，主要采取资本金注入方式，即政府安排财政资金作为经营性项目的资本金，指定政府出资人代表行使所有者权益，项目总投资中除资本金以外的资金由项目法人单位（政府出资人代表）通过银行贷款、债券等市场化融资方式筹措，严禁项目法人单位违规变相举借债务。其特点是发挥不同社会组织各自优势，主体责任更加明晰[1]。

3.2 政府和社会资本合作模式

政府和社会资本合作模式，即PPP模式，是Public-Private Partnership的英文首字母缩写，指在基础设施及公共服务领域，政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，采取竞争性方式选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立利益共享、风险分担及长期合作关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付对价。该模式的优势主要有可以减轻财政支出压力，降低地方政府债务风险；通过市场主体引入提升运营服务效率；可以平滑政府财政支出，增加公共交通设施供给；有利于创新投融资机制，拓宽投融资渠道。但PPP模式运行程序严，项目运作周期长；采用社会化融资主体，项目融资成本较高；限于地方政府财政实力，财承10%红线严控；项目涉及主体多，运作复杂，稍有不规范容易引发政府隐性债务风险。

3.3 专项债模式

地方政府专项债券是指省、自治区、直辖市政府（含经省级政府批准自办债券发行的计划单列市政府）为有一定收益的公益性项目发行的、约定一定期限内以公益性项目对应的政府性基金或专项收入还本付息的政府债券。专项债券实施地方政府专项债务限额管理，其收入、支出、还本、付息、发行费用等纳入政府性基金预算管理。专项债券收支应当按照对应的政府性基金收入、专项收入实现项目收支平衡，对应的政府性基金收入、专项收入应当能够保障偿还债券本金和利息，实现项目收益和融资自求平衡，防止项目过度融资，不同政府性基金科目之间不得调剂。专项债模式的优势在于宏观层面有国家政策鼓励支持；流程简单，申请周期较短；地方政府专项债作为标准化的债券产品，由省级预算主体作为发行主体统一发行，省级政府对专项债券依法承担全部偿还责任，债券信用等级较高，融资成本低；专项债项目收益自平衡，资金使用效率。但专项债模式市场化程度不足，发行额度受地方政府债务额度管控；专项债模式强调项目自身收益的自平衡，而在实际能够实现自平衡的项目比较少，使得专项债只能进行小规模发行，无法满足整体项目的资金需求，且专项债资金专款专用，灵活性差。

4.地方高速铁路投融资实践模式讨论

2013年以来，国务院及其职能部委推进铁路投融资体制改革，全面开放铁路建设市场，向地方政府和社会资本放开城际铁路、市域（郊）铁路、资源开发性铁路和支线铁路的所有权、经营权，鼓励社会资本投资建设铁路。本文通过典型实践案例，讨论地方高速铁路投融资模式的实际运用，并着重其中的政府和社会资本合作模式运用情况。在我国已有许多成功运用案例，诸如北京、上海、深圳、广州的部分地铁线路。由于地方政府主导高速铁路建设与地铁建设项目略存在差异，故本文选取地方政府主导建设的高速铁路为讨论对象，如浙江省的高速铁路建设。浙江省近年来依据本省经济社会发展实际，采用政府和社会资本合作模式（PPP模式），先后投资建设杭绍台铁路、杭温铁路一期、杭衢铁路（建衢段）、甬舟铁路、温玉铁路（杭绍台铁路温岭至玉环段）等高铁项目。目前杭绍台铁路已通车运营，杭温铁路、杭衢铁路、温玉铁路正在开工建设，甬舟铁路已完成项目可研、初步设计审批，正处于社会资本招标阶段，5个PPP项目基本按照预想目标稳步推进[2]。

浙江省这5个高速铁路项目运用PPP模式进行实施，对推动体制机制创新，加速我国铁路投融资改革，发挥社会资本专业技术优势，吸收国内外铁路行业先进管理经验，拓宽投融资渠道，完善投资环境，促进铁路事业加快发展具有重要示范意义。但是由于铁路行业的特点和管理惯例，在探索实践过程中也遇到了一些难题。

4.1 选择PPP模式凸显必要性

基础设施建设投入可推高地方GDP，但投资需求量大，建设周期长，短期见效慢，增加财政压力。根据中央经济工作会议精神，地方政府需积极推动重大项目建设，加强资金要素保障，通过扩大有效投资促进扩内需稳增长。在全球疫情肆虐、政治环境恶化、经济整体下滑的背景下，运用PPP模式进行项目建设，通过引入社会资金改善投资结构，进而减少地方政府投入，最终实现风险共担、合作共赢的目的，尤显必要。浙江省选择以合作为核心的PPP模式进行项目建设，既保证了地方政府在建设过程中发挥主导性、主动性、积极性的作用，也对稳定扩大投资、保持基础设施领域投资增长态势、提高投资效率、推动地方经济高质量发展提供了有效途径。

4.2 建立职权匹配现代铁路运营体系

现行高速铁路运营仍采用传统的全路网集中调度模式，国铁集团集中了运输排图和清算管理的权力。国家铁路的经营决策权和清算管理集中于国铁集团，铁路体制上还是统收统支。面对广大旅客，国铁集团几乎是唯一运输服务的提供者；面对各合资铁路提供的线路使用服务，国铁集团又是唯一的需求者，且拥有（线路使用费等）定价权。体制与市场不够兼容，管理与运营不相协调。因此，国家层面需要加快完善公平公开的中国铁路清算平台，建立健全科学完善、公开透明的铁路行业市场化清算体系、清算标准和清算机制，打造统一开放、公平竞争的高标准运输市场体系，形成铁路企业之间的市场化核算经营格局。

4.3 明确代建主体与法人经营主体地位

目前，浙江省已实施及拟实施的5条高速铁路PPP项目均采用代建模式，代建单位为中铁上海局集团有限公司下属公司或组织。由于铁路行业管理管理，项目法人单位SPV公司主要承担项目征地拆迁协调和项目资金筹措的任务，对项目的投资、进度、质量、安全等基本不具有控制力，合作机制不完善，责权利不对等，违背了我国实施建设项目法人制的初衷。因此，铁路投融资改革需从国家层面做好顶层设计，清晰界定铁路项目代建单位的职责、权利与义务，运作机制设计融资、建设、运营个环节的功能合理配置和利益分配平衡，以充分发挥实施PPP项目的整体效能[3]。

4.4 充分考虑合作方利益平衡周期

浙江省大型基础性设施建设并非从一开始就采用PPP模式来融资，而是2015年首次引入社会资本参与，如投资规模高达150亿元的金台铁路没有采用PPP模式来融资。实施项目主体只有建设资金缺口很大的情况下，采用PPP模式融资就很必要，否则，就没理由与合作方就项目运营中的管理权和收益权进行利益平衡。同时，社会资本通常对需要很长的时间才能完成的建设项目营收平衡需进行充分论证，以坚定合作意愿。为保证PPP模式的有效实施和可持续进行，国家发改委核准国家创新型的可续期永久性债券，使用期限具有永久性，与地方铁路融资要求相匹配，且融资成本较企业债券更低。该方式既可计入发行所有者权益，在放大资金杠杆的同时不增加负债额，缓解建设资金压力，又可较好顾及合作方利益，对财政较为紧张的地方政府尤为适宜，为投融资提供了新途径。

注释

(1)《“十四五”铁路发展规划》,国家铁路局,2021-12-27.

(2)专题新闻发布会数据,国家发展改革委和交通运输部,2022-1-19.

(3)财务决算数据,中国国家铁路集团有限公司,2021-8-31.

(4)全国地方政府债务限额数据,财政部,2016-2021.