新形势下消防监督管理模式的创新研究

任福鹏

（陕西省消防救援总队西安市支队新城大队，陕西西安 710000）

0.引言

随着城市化建设不断加快，地下设施、高层建筑的规模体量逐渐增长，加大了火灾隐患风险，消防环境愈发复杂，消防监督和管理的模式要进行创新，要改变滞后的陈旧局面。面对复杂的社会环境、经济环境，在消防监督和管理模式的创建中要以提高消防工作的效率、强化安全性为目标，将消防监管的作用发挥出来，完善消防监督管理模式的功能。为此，要推动落实“三个转变”，即从“单一监管”向“综合监管”转变、从“管事”向“管人”转变、从查隐患向查责任转变。

1.消防监管的发展历程

（1）一元化模式。1957年《消防监督条例》和1984年《中华人民共和国消防条例》及实施细则，初步形成“谁主管、谁负责”思想。《消防监督条例》的实施对于促进我国消防事业发展具有重大意义，并对各级政府和经济主管部门开展消防工作提出了要求，随后，各部委也相继出台本行业的消防工作指导性文件。《条例》明确了消防监督工作的行为准则，消防监督机关的任务，这是消防工作历史上的“第一次”，一元化模式的下消防监管的初期发展阶段也是整个消防监管发展历程中的基础。

（2）二元化模式。1998年颁布实施的《中华人民共和国消防法》，提出“专门机关和群众相结合”原则。凸显消防工作社会性、群众性，还有浓厚计划经济色彩。《消防法》强调继续贯彻“预防为主，防消结合”的方针，明确消防工作由国务院领导、各级政府负责，重点加强公共消防设施建设和管理、建筑工程的消防安全审核监督、人员集中的公共场所的消防安全管理等，进一步明确单位的防火安全责任，加大对违反消防法律、法规行为的处罚力度。

（3）四位一体模式。2008年《中华人民共和国消防法》，提出了“政府统一领导，部门依法监管，单位全面负责，公民积极参与”的原则。新修订《消防法》以消防工作社会化为主线，进一步明确了消防安全责任制，加强和改革了消防监督管理制度，建立健全了防范火灾风险的市场调节和社会服务机制，进一步完善了消防执法和应急救援工作规定，健全完善了消防执法监督机制，形成四位一体的新模式。

（4）现代治理模式。在党的十九大报告中，习近平总书记提出社会治理体系和治理能力现代化，打造新时代共治共建共享的社会治理格局。中国消防在继承中发展、在发展中创新，要顺应时代发展需要，在社会治理理论指导下推动消防治理主体多元化，要对传统消防治理方式实行重大变革，实现消防治理方式的转变。坚持系统治理，使治理主体从消防部门向政府主导、社会共同治理转变;坚持依法治理，使治理方式从管控规制向法制保障转变;坚持综合治理，使治理手段从单一手段向多种手段综合运用转变;坚持源头治理，使治理重心从事后处置向源头治理转变。通过“三个转变”，使消防工作趋于时代性、把握规律性、富于创造性。

2.现代社会的治理要求

“十四五”规划擘画新发展蓝图，对消防作工提出新挑战：要心系“国之大者”，统筹“两件大事”，弘扬“两个至上”，提升防灾减灾救灾能力，打造共建共治共享的社会治理格局。消防工作要与时俱进，立足新发展阶段，贯彻新发展理念，融入新发展格局，完善党要领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，建设更高水平的平安中国。

（1）立足新发展阶段。从消防维度来看，1）安全发展：牢固树立“两个至上”（人民至上，生命至上）发展理念；2）可持续发展：坚持公平性、程序性、共同性，目标是规范、有序；3）高质量发展：以质为先，质量速度并重，目标是大国、强国。

（2）贯彻新发展理念。习近平指出：“发展理念是发展行动的先导，是发展思路，发展方向，发展著力点的集中体现”，5大发展理念：1）实施创新驱动发展战略，创新是引领发展的第一动力；2）增强发展整体性协调性。事物是普遍联系相互作用的；3）推进人与自然和谐共生。绿色发展，尊重自然、顺应自然、保护自然；4）形成对外开放的新体制。和平发展，合作共赢，构建人类命运共同体；5）践行以人民为中心思想，共享发展成果，更多更公平惠及全体人民。

（3）构建新发展格局。新发展格局要义：1）应对新发展阶段机遇和挑战；2）贯彻新发展理念的战略选择；3）事关全局的系统性深层次变革。

新发展格局的重要组成，构建新时代共建共治共享的社会治理格局：1）坚持安全发展理念，破解社会治理难题，确保社会安全有序发展；2）提高社会治理社会化、法制化、智能化、专业水平；3）加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法制保障的社会治理体制；4）坚持和完善共建共治共享的社会治理制度。

消防救援机构如何融入新发展格局：1）做“加法”，主动服务，适应人民群众对安全的新需要；2）做“减法”，依法治理，营造市场化法治化的营商环境；3）做“乘法”，协同发展，助力激发全社会创新活力体系；4）做“除法”，严明纪律，倾力建设良好的消防安全环境[1]。

3.消防监管的改革思路和优化策略

3.1 保险公司为单位承担消防责任

3.1.1 政府为保险服务提供支撑

火灾公众责任保险是以经营业主的赔付责任为保险标的，将经营业主的赔付风险转移给保险公司，保险公司将损失分摊到每一位投保者，减少了经营业主及政府的赔偿压力。而且保险公司还可通过风险管理，有效降低风险，减少火灾事故发生的可能性。对于增强保障公共安全和处置突发事件的能力，减轻政府灾后救助负担具有重要意义。

（1）出台法规。通过地方法规和消防条例单行本等形式，明确投保政策和相关责任，将投保范围、保费核定、服务要求等做出基本规定，确保合理竞争环境和可行的规范依据。由原来的自由投保模式向强制投保转变提供法律保障。

（2）营商扶持。1）对于已发放保险证的单位在办理证照（合格证）时，采取一定的豁免政策降低执法抽查比率；2）职能部门首次检查隐患不罚；3）采用无息贷款惠民政策进行保费缴纳，或者减免部分营业税收或将风险抵押金转换投保。

3.1.2 保险公司承担消防中介服务职能

（1）保险公司对于参保单位进行消防安全评估，根据火灾危险性和消防安全管理水平确定费率，确保安全的前提下发放保险证。

（2）保险公司承担消防技术服务，维护保养消防设施，排查消防隐患，提出整改措施，组织复验。若复验不合格，将结果抄送行业主管部门、行业协会、情节严重者可撤销保险证，上报当地人民政府。

（3）承担罚责：对于保险公司疏于服务，事前预防能力不足，安全培训和应急疏散演练服务缺失，隐患查改不到位情况，消防部门可以将对经营单位的行政处罚按责任比率转嫁为对保险公司的处罚。

3.2 夯实行业监管责任

目前的消防法律体系，实行消防安全责任，坚持党政同责、一岗双责、齐抓共管、失职追责的总要求，建立各级党委、政府和行业部门责任清单，健全责任链条，将年度消防工作目标责任考核结果纳入各级各部门领导班子、领导干部考核和绩效管理、平安建设考评范畴，推动消防工作履职情况纳入政务督查和纪委、监委监督。

为进一步推动行业部门落实消防安全责任，从根本上有效提升行业部门消防安全标准化管理水平和监管效能。消防部门起草行业消防安全标准化管理指导性文件，从行业部门标准化管理内容、消防安全责任制落实建议、一般性检查方法、清单式记录登记、联勤机制建设、消防安全突出风险整治以及消防安全专项整治“三年行动”等方面进行了系统规范和量化细化，使行业部门督导、检查、指导、培训等责任制落实工作有规可依、有章可循，重点强化行业部门消防安全职责履行和消防业务水平提高，使其成为消防安全工作督导的“行家里手”[2]。

各行业主管部门可以指导各自分管的行业建立协会，建立健全各行业消防安全规范和标准，如《大型综合体消防安全管理规则》，对于大型综合体向标准化管理、落实单位主体责任、提升消防安全管理水平起到极大推动作用。实行分级分类管理，按照火灾危害程度及规模大小、生产性质等特征对社会单位进行分类，由协会聘请第三方服务机构按照类别进行消防安全评估，对照各自行业规范和标准，如实对单位进行综合评估，确定消防安全风险等级，给出整改具体意见，限期整改，到期复查。将复查的不合格意见抄送协会，上报行业主管部门，通过各种媒体曝光隐患，向社会公开。根据风险等级确定消防部门的抽查频次，消防部门在检查过程中如有发现存在弄虚作假、不履职尽职、存在较严重安全隐患的，根据检查情况视情节上报政府，依法追究单位主体、第三方服务机构、协会、行业主管部门责任。这样不仅实现“三个转变”中的由查隐患到查责任的转变，由管事向管人转变，还有效的防止社会单位与服务机构由于雇主与被雇关系导致的消防服务弄虚作假的问题，真正发挥第三方服务企业的正面积极作用。

3.3 建立多种形式的消防队伍

随着消防事业快速发展，消防队伍不断壮大了，火灾防控和灭火救援能力进一步增强，但是，社会面的火灾防控形势依旧严峻，特别是偏远乡镇消防工作基础仍然薄弱。为进一步加强基层消防监管力量建设，探索基层消防监督执法新模式，消防救援所按照“防消融合”的原则解决基层消防安全治理难度大、机制体制不顺等问题，在镇（街）成立消防救援所，消防所实行所长负责制，由分管消防工作的乡镇领导担任所长；所内的消防安全管理人员由县消防救援大队、人社局、财政局统一招聘审查，统一培训考核，统一派驻上岗，在县级消防救援大队的业务指导下实体化运行，具体负责协助乡镇党委政府做好消防监督管理工作，指导镇有关部门和村（社区）依法履行消防工作职责，统筹做好镇街消防监督、火灾扑救、应急救援等工作，重点履行好督促落实消防安全网格化管理，依法履行消防专业监管职责；分析、研判本行政区域消防安全形势；组织开展执勤训练工作，提升灭火救援战斗力；开展消防安全专项治理、重大火灾隐患整治，及时消除火灾隐患；健全完善基层消防联勤联动机制以及建设“防火、灭火和消防宣传培训”一体化队伍[3]。畅通三级监管网络，构建消防安全综合治理蓝图，形成职责分明、高效运作的闭环，破解了消防治理“最后一公里”难题。

3.4 加强专业人才队伍建设

人才资源的支持是各个行业领域发展中必备的资源，在新形势消防监督和管理模式的创新中，同样要在人才的支持下展开，人才资源的作用是不可忽视的，在部分地区消防监督和管理工作的实践中，人才匮乏的现象十分普遍，专业型、现代化实践型人才缺失导致了消防监督和管理工作目标难以落实。因此要加大对消防监督管理人才的有效培养，强化人才的培养和建设力度，将高校作为人才培养和输出的关键点，针对消防监督和管理的人才进行大规模、大范围的培育，提高消防监管人才的综合素质。紧跟时代发展的脚步，与时俱进，革新发展观念，强化消防监管的责任意识，使更多的高素质型消防监督检查人才充实到消防监管的队伍中，为人民群众的生命安全、财产安全提供切实的保障，参与到对社会稳定发展的维护中来，发光发热，贡献自身的专业力量[4]。在消防监督和管理的人员培训中要加大培训力度，面向消防队伍进行消防监督检查知识的培训，使其完善知识体系，掌握更多领域的消防专业知识，为消防队伍中充实更多的专业型人才，真正为消防监督和管理工作保驾护航。

推动消防安全专家库建设。专家库可提高防范化解社会化消防工作领域重大风险水平，发挥专家在社会化消防工作中的咨询和技术支撑作用，提升消防监督管理水平和能力，因此健全完善消防安全专家库，加强消防安全专家库建设，可建立各地消防安全专家库管理机构，负责办理日常事务，如专家聘任、使用等服务和管理工作。专家可以为消防工作提供以下服务：（1）参加消防机构组织防火工作专项检查；（2）参加消防机构的重大或疑难火灾事故调查；（3）为消防工作相关法律法规、方针政策、标准规范、消防规划和消防安全形势分析等提供技术支撑；（4）参加消防领域科技项目评审、消防安全问题的专题调研，开展消防安全技术咨询。按照专家专业领域不同进行分类，专家库分设建筑防火、消防安全检查、危险化学品防火、电气防火、新能源新材料、消防宣传培训、消防装备和设备、灭火救援、消防技术服务、智慧消防、事故调查等专业方向。

4.结语

在科学技术的快速发展下，消防监督和管理模式的创新要积极适应新时代的挑战，降低火灾发生风险。对于火灾可能引起的人员伤害、财产损失降到最低，在改进传统的消防监管模式中创新监管手段，构建起科学、有效的消防监督管理体系，营造安全的消防环境，促进社会的稳定运转。