区域协同治理视域下吉隆口岸的发展模式

王晋川 戴永红

党的十九大报告提出：“实施区域协调发展战略，加快边疆发展，确保边疆巩固、边境安全。”[1]中尼边境吉隆口岸由于其特殊的区位重要性，作为我国建设南亚陆路大通道的窗口，提升该区域的治理能力和发展水平，成为亟待解决的问题。有关吉隆口岸的研究，大部分学者聚焦“一带一路”背景下南亚贸易大通道建设，西藏对南亚贸易及地方经济相关性研究，中尼互联互通与边贸发展，西藏对外开放与口岸边贸等领域。针对边境口岸发展研究较少，主要有刘妤基于地缘经济视角下西藏边境陆路口岸空间布局、发展效力及对策研究，提出以边境口岸为纽带,“以点带面”拓宽对外经贸合作,促进南亚大通道建设。[2]张伟以西藏吉隆口岸为例，进行了中尼边境贸易发展政策研究，认为中尼边境贸易实现跨越式发展,日益成为提振西藏经济发展新的增长极。[3]杨明洪基于边界效应视角，对“环喜马拉雅经济合作带”进行研究，提出从增长的“边缘区”到增长的“中心边界区”，进而形成跨境边疆经济合作带。[4]赵娟、毛阳海研究了“一带一路”背景下吉隆口岸面临的新机遇。[5]何爱云对吉隆口岸的点辐射功能进行解析，从旅游业、对外贸易、劳动力就业和对外形象四个方面说明以吉隆口岸为点,对吉隆县当地、西藏全区乃至整个中国经济的点辐射功能。[6]周晓阳对促进吉隆县跨越式发展进行探索，提出加大基础设施建设,发展口岸外向型经济，创新边境地区管理模式的发展措施。[7]徐君、薄辉龙对“一带一路”背景下吉隆口岸社会治理风险进行研究，从路学研究视角,聚焦道路影响下吉隆口岸社会变迁带来的社会风险及边境口岸社会治理问题，提出应完善以政府主导的社会治理体系、平衡经济发展红利分配、加强边域合作等解决边疆社会风险、维护边境地区社会稳定治理办法。[8]

综上可见，边境口岸治理的相关研究还非常有限，多围绕传统的双边联通、边境贸易、经济社会发展等领域，没有形成围绕口岸内涵外延、功能视角、跨域协同的系统理论建构和实证支撑，还需从全球治理的广角切入中国治理与协同治理的聚焦，进行口岸特性塑造、发展模式选择的论证分析。通过中尼边境吉隆口岸协同治理案例分析，从驱动力和过程两大视角，探究不同情境下协同治理的模式选择。中尼边境吉隆口岸的发展模式即采用引领跟进模式，以区域协同、多元治理主体协同的方式，构建“中方先行”由“边合”到“跨合”的发展框架，并紧扣口岸现状和中尼两国国情实际，提升治理能力，示范起步，跨越发展。

一、吉隆口岸发展现状——基于SWOT矩阵分析

吉隆口岸是中尼双边政治经济文化交往的重要通道，也是中国面向南亚开放的陆路窗口。准确把握吉隆口岸现状，全面明晰口岸优势劣势和机遇挑战，对于确定新时期吉隆口岸开放发展模式意义重大。运用SWOT分析法，确定研究对象所面临的内外部环境，为吉隆口岸制定新时期发展战略，实现协同共治，提供正确的理论基础和实践依据。

(一)优势分析

一是区位优势。随着世界经济中心向亚太地区东移，中国和南亚次大陆地缘关系日趋突出，西藏作为连接东亚与南亚唯一的陆路口岸有着不可替代的战略地位，是国家确定的沿边地区开放开发重点区域和面向南亚开放的重要通道。[9]吉隆县幅员面积9300平方公里，辖有4乡2镇41个村(居)，其中29个边境村(居)，全县总人口1.8万人，边境线长162公里。吉隆口岸位于日喀则市西南部，距离吉隆县城25公里，距离日喀则市585公里，距离拉萨市855公里。吉隆口岸与博卡拉、东郎等尼泊尔经济较发达县市距离较近，距离尼泊尔首都加德满都85公里。此外，正在积极规划建设的中尼铁路，成为吉隆口岸贯通中尼双边融合发展的有力支撑。日喀则至吉隆口岸段全长443.8公里，预留向加德满都延伸条件，成为打通“一带一路”南向通道的重要链接。建成后将极大改善吉隆口岸的交通条件，具备建设南亚陆路大通道和中尼边境经济合作区的天然优势和有利条件。基于显著的区位优势，当前吉隆开发、开放的机遇前所未有，吉隆边境经济合作区建设应运而生，为实现高水平发展提供了重要平台。按照“先边合，后跨合”的工作思路，完善口岸设施，提升贸易功能，助推吉隆对外开放成效提升。

二是政策优势。“一带一路”倡议下，建设南亚陆路大通道的战略机遇期凸显，国家对吉隆口岸持续政策倾斜和开放力度的增强，为吉隆口岸扩大开放、加速发展提供了有力的政策保障。吉隆口岸是中尼双方政治、经济、文化交流的主要通道和边境地区传统的边贸市场。吉隆口岸1961年获准开放，1972 年被国务院批准为国家二类陆路口岸，1978 年升级为国家一类陆路口岸。后因樟木口岸的繁荣，吉隆口岸进出口贸易基本停滞，2007年为缓解樟木口岸通关压力，优化西藏对外贸易发展格局，吉隆口岸重新开关。2009年申报建设“中尼吉隆跨境经济合作区”，享受国家经济技术开发区和边境经济合作区双重政策优惠。2010年，中央第五次西藏工作座谈会提出“开展吉隆口岸跨境经济合作区前期工作”的战略部署。2011年9月，西藏自治区与商务部正式签订《关于推动建设吉隆口岸跨境经济合作区备忘录》，商务部正式启动援助建设中尼吉隆口岸跨境经济合作区建设的课题论证和规划编制，定于2020 年进入全面建设吉隆口岸中尼跨境经济合作区阶段，把吉隆建成西藏全面深化与南亚区域各国经贸交流、深入参与南亚次区域经贸合作平台。随着“一带一路”倡议的实施，西藏自治区提出建设南亚陆路大通道的发展战略，重点建设吉隆口岸。2014年12月，吉隆口岸实现双边开放。2015年5月，国务院批准吉隆口岸为国际性常年开放口岸，标志着吉隆口岸对外开放进一步扩大。2015年8月，中央第六次西藏工作座谈会提出“重点建设吉隆口岸、稳步提升樟木口岸、积极恢复亚东口岸、逐步发展普兰、日吾口岸”的口岸整体发展思路。2017年4月，吉隆口岸扩大开放通过国家验收。2017年8月，吉隆口岸扩大开放为国际性口岸，正式对第三国开放。2018年1月，被国务院批准增设为药材进口边境口岸，并于10月获准建立首批边民互市贸易区。2020年，中央第七次西藏工作座谈会对边境口岸治理提出了更高要求，作为南亚开放通道的吉隆口岸加强治理体系与能力建设刻不容缓。

三是特色产业优势。近年来吉隆基本形成了围绕优势资源，有序发展边境贸易、旅游、藏药产业以及农牧业、文化产业等特色产业的发展思路，重点发展旅游、清洁能源、天然饮用水和矿产开发，统筹推进民族手工业、高原特色食品生产，同时积极开拓洁净能源和生态产品市场。特别是旅游业发展显著，拥有丰富的旅游资源，如吉隆沟、吉普大峡谷、开热瀑布等自然景观，以及帕巴寺、贡唐王朝遗址等人文景观。第三产业发展迅速，服务质量和水平不断提高，产值增长明显，带动产业转型，吸引外来投资，为当地经济注入活力，有效解决就业问题。

四是生态环境优势。中央第七次西藏工作座谈会提出，坚持稳中求进工作总基调，铸牢中华民族共同体意识，提升发展质量，保障和改善民生，推进生态文明建设，确保人民生活水平不断提高，确保生态环境良好，努力建设团结富裕文明和谐美丽的社会主义现代化新西藏。[10]在全面开展生态西藏建设过程中，吉隆优越的地理位置和生态环境，愈加凸显其重要性。吉隆山川秀美、动物多样、植物繁茂，成为名副其实的“香格里拉”，优美的生态环境成为吉隆区域经济发展的不竭动力和巨大财富。其一，历史文化资源丰富。吉隆自古就是西藏与尼泊尔等南亚国家往来的重要通道，在人员、商品、文化等方面交流密切，南方丝绸之路通过吉隆进入南亚，吐蕃时期松赞干布迎娶尼泊尔赤尊公主，莲花生大师入藏传法都曾途经吉隆，留下众多名胜古迹。其二，林下资源富饶。吉隆口岸所在地海拔较低，气候条件温和，42 万亩的原始森林蕴藏着各种林下资源，包括竹笋、野生菌、天麻、灵芝、红景天、贝母等。其三，自然景观资源众多。吉隆镇地处珠峰生态保护区，平均海拔 2700 米，属亚热带山地季风气候，自然景观多样，是环喜马拉雅山精品旅游路线的重要旅游目的地。吉隆口岸对侧的尼泊尔海拔较低、气候宜人、风光秀美，旅游资源丰富。吉隆口岸与尼泊尔最负盛名的风景地博卡拉接壤，热索村邻近尼泊尔琅塘国家森林公园，有利于开展跨境旅游。吉隆是尼泊尔、印度等南亚香客前往阿里神山圣湖朝拜的重要中转地，重要的区位优势为吉隆旅游业发展提供了便利。吉隆自古以来就是联通西藏与南亚国家的重要枢纽，随着经济发展、交通改善、口岸扩大开放，吉隆成为山地度假、休闲观光、宗教朝圣的知名边境旅游目的地。

(二)劣势分析

一是自然环境及基础设施制约。西藏本身自然障区[11]面积较大，吉隆地处西藏的地理环境，决定了虽然当地海拔相对较低，但总体所处区位仍然地势险峻、交通不便，与腹地联系不畅，生态环境脆弱，经济社会发展固定成本高，严重影响非国家投资的进入。与印度、尼泊尔、不丹等国发展边境贸易以公路为主要通道，数量少且均要跨越喜马拉雅山，对融入新丝绸之路经济带和南亚陆路大通道以及环喜马拉雅经济带造成不利影响。吉隆口岸基础设施较差，成为限制其发展的障碍。加之尼泊尔一侧受发展水平限制，道路交通、边境管理等基础设施条件差，严重影响吉隆口岸通关能力和双边经贸合作。

二是经济发展滞后。西藏自身特色支柱产业处于起步阶段，发展基础薄弱。增长方式主要依靠自然资源和国家资本投入，产业发展的初级化特征明显。西藏的经济总量排在全国最末位，在西藏全区各市排名中，吉隆县所在的日喀则市位列倒数第三，发展滞后。[12]吉隆口岸缺乏支持边境合作区发展建设的具体、可操作性强的专项配套措施和政策指导支撑，招商引资落地困难。此外，尼泊尔是世界不发达国家之一，有28.6%的人口处于多维贫困，18.9%的人口生活在绝对贫困线以下。[13]由于官僚风气和政治不稳定因素，尼泊尔难以吸引大量外国直接投资(FDI)。在世界银行的《营商环境指数》报告中，尼泊尔在190个国家中仅排在110位，许多在尼泊尔的企业不得不面对政治动荡，贪污腐败，缴税、合同执行、许可证办理困难等各种问题。

三是反分裂形势严峻。当前西藏社会整体局势稳定，但仍存在较大风险。西方敌对势力对我西化、分化力度空前，频打“西藏牌”，通过《西藏政策及支持法案》，“藏独”分裂势力内外勾结，破坏活动频发。西藏反分裂斗争从“后达赖时期”进入“达赖后时期”，“藏独”活动不时呈现激进化倾向，导致众多与内地和国际经济交流受到不同程度的影响迟滞，投资者对西藏营商环境缺乏信心，直接影响吉隆口岸区域经济建设。此外，吉隆由于与尼泊尔接壤，是传统私逃出境通道，对非法出境人员的管控压力较大。对中尼边境口岸协同治理带来较大不确定因素，制约双边合作项目的落地推进。

四是软实力欠缺。首先，人才缺乏是最突出的问题。西藏人才总量不足、结构单一，人才队伍不稳定，专业技术人才、高层次人才占比低，创新创业平台和机制严重缺乏，亟待制定特殊优厚政策，吸引相关人才，助力吉隆经济发展。其二，对人员往来限制较多。一方面，尼方经商人员无法便利入境。另一方面，境内外游客无法长期停留。近年来虽然进行了一些旅游开发，但开放层次低、服务水平有限等问题突出，大部分游客将吉隆作为出入境旅游的“中转站”，游客停留时间短，旅游经济带动作用有限。

五是对外贸易水平低位徘徊。其一，西藏对外贸易整体发展程度低、不均衡，贸易顺差过大，边民互市贸易发展滞后，管理政策法规不健全、可操作性不强。进出口贸易通道单一，边境口岸交通、能源、金融、物流服务等基础设施落后，外贸企业国际竞争力不强。其二，边贸开放程度低。目前吉隆口岸边贸以边境小额贸易为主，出口货物以水果、日用品、纺织品为主，进口货物以铜制品、手工艺品和少量中药材为主，贸易顺差大。2019年西藏自治区对尼泊尔进出口总值31.65亿元(出口30.39亿元，进口1.26亿元)。边境小额贸易成为西藏首要的贸易方式，边民互市贸易成为拉动双边贸易增长的重要引擎。

(三)机遇分析

一是“一带一路”倡议联动带来的机遇。资本市场、财政政策重点扶植，PPP 模式推进应用，基础设施建设、社会保障、经济发展直接受益。2009年吉隆申报边境经济合作区，2018年建立边民互市贸易区，2020年全面扩大建设，迈出从“边境经济合作”到“跨境经济合作”的重要步伐。有效整合区位优势和资源优势，推动优势产业发展，促进边境城镇产业结构调整，打造新经济增长极。丰富完善口岸功能，加大沿边开放力度，密切与尼泊尔的双边经贸往来，增强边境地区融合，深化合作与互信，维护中尼边境社会安全稳定，打造南亚陆路贸易大通道的窗口和桥头堡。

二是区域地缘政治格局变化带来的机遇。“一带一路”推进下，环喜马拉雅地缘经济整合应运而生，推动区域地缘政治格局的形成。西藏在此地缘联动下，实现了从边疆内陆省份向对外开放前沿的转变，经济发展驱动下基础设施建设不断完善升级，为进一步提速开放发展创造良好的外部环境，带动区域经济的全面发展。

三是构建开放型经济新体制带来新机遇。党的十八届三中全会对全面深化改革做出系统部署，强调“构建开放型经济新体制”，加快沿边开放步伐，允许沿边重点口岸、边境城市、经济合作区在人员往来、加工物流、旅游等方面实行特殊政策，建立开发性金融机构，加快同周边国家基础设施互联互通建设，形成全方位开放新格局。为西藏融入全国发展大局，参与国家沿边开发开放，在联通南亚经济带建设中起到桥头堡作用提供重要机遇。

四是边疆巩固和社会稳定带来机遇。吉隆口岸的发展，中尼边境经济合作建设，为尼泊尔带来发展机遇和民生实惠，促进中尼边境地区的社会经济发展。尼泊尔是我在南亚地区极其重要的友邻伙伴，居于中印之间的特殊地理位置，决定了其对中国塑造周边、进取南亚的重大作用；从遏制境外“藏独”势力来看，独立稳定发展的尼泊尔有利于中国西藏的社会稳定；从突破美国印太战略对中国的遏制包围和印度对华竞争看，尽管美、印加大对尼泊尔的掌控和介入，作为牵制中国的前沿，但中尼友好有着深厚的根基，以“中方先行”引领示范的模式，促进中尼发展共赢，形成稳固坚实的周边关系基础和强大向心力，为我国联通南亚提供强有力保障。

(四)挑战分析

一是贸易保护主义加剧。西藏对外贸易受周边国家外交关系、经济结构，以及美国围堵战略等影响，贸易基础不牢，出口不稳定。尤其是与南亚国家贸易，由于经济实力悬殊，南亚国家普遍担心中国商品冲击其民族产业，采取贸易保护主义政策。虽然近年来南亚与中国经济互补性增强，经贸关系有所改善，但竞争仍是主体。尤其是中印两国经济的趋同和竞争性，印度始终对中国采取贸易保护政策，制约了西藏与南亚双边贸易发展。

二是尼泊尔位于中印之间，受制于印度对华不信任的影响。印方“中国威胁”观念长期存在，中印竞争关系较为突出。中印边界冲突不断，继2017年洞朗事件后，2020年6月爆发了烈度升级的加勒万河谷冲突。边界冲突引发对抗情绪，为两国关系和经贸发展带来阻碍。边贸领域人为制造壁垒，致使中印边境贸易长期无实质性推进。印度在南亚的霸权主义长期存在，尼泊尔政治经济文化全面受制于印度的情况突出，中尼贸易受印度干扰迟滞，吉隆口岸作为中印转口贸易口岸的作用发挥严重受限。

三是新一轮西部开放格局下，相邻省份对外开放崛起的竞争。内蒙古成为向北开放桥头堡，新疆成为向西开放门户，广西成为与东盟合作高地，云南成为向西南开放的窗口。西藏由于特殊的历史人文和自然地理环境影响，较之相邻的云南、新疆，面临更多先天不足和后天乏力。云南、新疆与邻国合作开放优势显著，并由此战略辐射尼泊尔、印度、不丹、孟加拉等南亚国家。西藏目前仅与尼泊尔有一定开放基础，与其他南亚国家合作薄弱，还没有形成国家层面对外开放战略，对西藏区内对外经济交流与发展带来严峻的挑战。

二、新时期吉隆口岸发展路径

吉隆口岸区域协同治理，在资源环境、政策环境、经济环境、社会环境等方面，具备较好的基础条件。依托独特的区位优势和政策支持，以“先边合，后跨合”的有效路径，打造区域经济圈，吸引优势资源聚集，打通联结南亚国家的经济走廊。实现从贸易、投资、产业集群到区域生产网络,从区域生产网络到区域经济一体化、区域基础设施一体化的动态演进。有利于要素资源禀赋的价值实现与增值,通过空间集聚的自我强化，推动经济结构的产生和变化,为要素集聚和扩散,以及向一体化超越提供稳定的动力机制。[14]

(一)吉隆口岸协同治理的两种视角。一是驱动力视角。吉隆口岸连接中尼，由于两国国力的极大悬殊，中国对于尼泊尔有着天然的以经济为纽带的合作向心力。尼泊尔利用与中国的边贸以及基础设施、产业投资，改善本国经济民生的需求强烈。中国奉行积极进取南亚政策，以世代友好的尼泊尔作为通往南亚的窗口，有着重要战略意义。加之尼泊尔丰富的自然资源和需求市场，为中国产业链发展提供广泛支撑，为辐射印度及其他南亚国家转口贸易打通渠道。中尼发展与需求的互补性，对于发展吉隆口岸区域协同治理有着积极的驱动力。二是过程视角。吉隆口岸跨区域协同治理的实施、发展过程，主要是中尼双方共识、信任和互惠的达成。中尼两国虽然政治体制不同，但世代睦邻友好关系成为两国深化双边合作的坚强基石。特别是尼共联合执政时期，奥利政府的内政外交政策为中尼关系进一步改善和发展创造了有利条件，两国在经济、社会、文化层面的交往互动密切，中国在尼泊尔经受2015年大地震后印度封锁的困境中正义施援，为中国赢得了尼泊尔民心。吉隆口岸区域协同治理，无论在具体领域还是宏观认知上，均拥有广泛的信任与共识。

(二)吉隆口岸一体化发展模式。吉隆口岸是连接中尼两国互通的节点，是国家间经济交往的接触面，在开放市场和外向型经济发展中，随着经济全球化和区域经济一体化的发展，成为双边经济发展的热点。通过双边经济势能经传统边境通道或互市贸易点进行商品交换，互通有无、调剂余缺，形成互相开放的口岸经济模式。基于尼泊尔的经济规模和产业结构，中尼吉隆口岸边境经济合作，中方对尼方有着很强的吸引向心力，“中方先行”的责任担当下系列发展措施的迅速落地，吉隆口岸两侧具有区域经济交往的天然优势和便利，减弱边界屏蔽效应，扩大市场，促进双边经济发展，呈现出融合通道效应、口岸贸易和区域经济合作三大功能的一体化发展模式。吉隆口岸通过建设集边境贸易、商品市场、跨国投资于一体的边境经济合作区，参与国际经济合作，推动区域经济一体化。

(三)吉隆口岸跨越式发展目标。一是提升边境经济合作区的内涵。边境经济合作区狭义上是指中国沿边开放城市发展边境贸易和加工出口的区域。广义上是指毗邻国家或地区在双边边境地区某一指定区域内，充分利用国家赋予的特殊政策建立的双边经济合作区，其实质是跨国区域经济合作，其目的是利用边境地区独特的区位优势，通过双边的共同协作与开发，加强两国经济联系，带动边境地区经济发展。[15]进而深化形成双边社会、经济、文化的全面交流与合作。二是实现区域协同发展。“边境经济合作区要努力建设成为集边境贸易、加工制造、生产服务等功能于一体的特殊经济功能区；成为吸纳周边国家资源与开发境内资源相结合的经济振兴带支撑点；成为贯彻睦邻友好、务实合作、互利共赢的区域经济合作典范；成为提升沿边开放水平、促进对外合作交流、推动区域经济一体化的重要载体平台；成为经济发展、边疆稳定、民族团结、社会和谐的开放示范区”[16]。三是统筹当前与长远的发展定位。根据赴吉隆县政府调研，参阅《吉隆边境经济合作区总体规划》，吉隆口岸近期(1-3年)目标是构建和发展中尼吉隆边境经济合作区，享受国家经济技术开发区和边境经济合作区双重优惠政策；中期(3-5年)目标是打造综合保税区；远期(5-8年)目标为建设自由贸易区。吉隆口岸虽尚未具备申报国家经济技术开发区的条件，但以边境经济合作区为载体，以“一带一路”倡议为契机，享受经济技术开发区的优惠政策，吸引更多外来投资，加速发展。按照西藏自治区“重点建设吉隆口岸”的战略目标，将在资金、项目、政策等方面享受政府扶持，为口岸基础功能完善提供有利契机。成为中尼能源储备基地、电力投资基地、工程承包基地、特色产品加工基地、国际物流中转基地、文化旅游商贸会展一体化基地①。在帮兴居委会建设物流园区，申请保税政策，待基础设施全面完善，GDP总量、进出口贸易额、管理机制等具备条件后，申报吉隆综合保税区，并在此基础上推进自由贸易区建设。2016年3月21日，习近平总书记会见尼泊尔总理时指出：“希望双方推动将中国的‘一带一路’倡议和‘十三五’规划，同尼泊尔国家重建和发展规划对接，加快构建中尼自由贸易区，推进灾后重建和产能合作”。随后，中尼双方在北京签署《中华人民共和国商务部和尼泊尔商业部关于启动中国-尼泊尔自由贸易协定联合可行性研究谅解备忘录》，正式启动双边自贸协定联合可行性研究。

(四)吉隆边境经济合作区建设。吉隆口岸按照“先边合，后跨合”的发展思路，建设具备边境贸易、仓储物流、文化旅游、商贸会展、免税购物、加工贸易功能以及各种专业中介服务(金融、报关、跨境电商)等功能的边境经济合作区，建设中尼电力投资和国际工程承包基地，中尼小商品展示交易等中尼双边经贸交流合作平台。吉隆边境经济合作区规划以吉隆镇为核心，总面积约10平方公里。涵盖边境贸易、仓储物流、文化旅游、商贸会展、免税购物、贸易加工、中介服务(金融、报关、跨境电商)等两国经济交流合作平台功能。包括六大功能区域：一是以热索村为中心的一线联检区。规划面积43亩，主要功能为人员管控和货物进出口放行。二是以新江村为中心的产业基地。规划面积700亩，主要包括能源储备、电力保障、活牛隔离等功能；三是以母拉山、萨勒村为中心的休闲度假区，辐射边合区内旅游景点；四是以吉隆镇为中心的商贸居住中心、会展中心和行政服务中心；五是以帮兴规划区为中心的核心产业区和保税园区，规划面积3200亩，主要功能为物流仓储、交通场站、口岸进出口货物查验、贸易加工和商贸会展等，打造边境经济合作区的核心产业区和保税园区；六是以卓当村为中心的二线联检区。规划面积430亩，作为边境经济合作区的境内管控区。②同时，随着援尼沙拉公路、定日支线机场、口岸环线公路、孔塘拉山隧道、藏中电网联网等重大项目的相继实施以及日喀则至吉隆铁路、日喀则至吉隆高等级公路的规划，为吉隆口岸发展和边境经济合作区、中尼跨境经济合作区建设提供强大助力，吉隆边境经济合作区总体功能布局雏形初现。

三、吉隆口岸主要发展举措及对策建议

基于区域协同和地缘经济视角，从跨境区域的经贸合作入手，立足中尼边境吉隆口岸经济合作区建设，通过对驱动力、政策环境、结构布局、多元主体、合作路径、发展效力等治理要素内涵的深度剖析，探寻西藏陆路边境吉隆口岸特色发展之路。以此为纽带，不断提升中尼贸易往来和文化交流，以点带面地推进南亚大通道建设。

(一)培植内外动力，科学驱动引领。协同治理的动力机制，从其产生来源可分为内生和外生型; 从其表现形态可分为利益驱动、命令驱动和心理驱动型; 从其演化过程可视为“理念—结构—制度”相互建构的过程。[17]解决治理问题并让治理到位的框架，首先要考虑国家与空间之间的关系；其次，要对国家通过经济发展及其治理进行干预的历史具体特性、趋势和反趋势进行长期的阶段性分析。[18]借力“一带一路”倡议和西藏自治区重点建设吉隆口岸发展定位的驱动，在空间、结构和趋势上精准谋划设计，推进中尼跨境经济合作区建设，将吉隆口岸建设成为对外开放的新高地，管理制度创新的试验区，沿边开发开放的重要经济功能区，绿色发展的重要示范区。科学编制吉隆口岸发展规划，并根据尼泊尔向我方提供的热索瓦、潘克哈尔、努瓦库特等跨合区选址意向，进一步论证选址方向和区域，为跨合区建设奠定基础。

(二)彰显制度优势，用好政策红利。“制度能够持续地和稳定地提供社会秩序，而稳定的秩序又为行动的确定性提供保证。”[19]推进协同治理的实践既是政府因应社会结构性变化的反馈，更是重建国家治理秩序的现实途径。治理秩序与行动者间的互赖性需要政府的积极作为，“拥有规则、制定规则的国家是秩序创造的正式过程”[20]。有效的治理即为政府、社会组织、社区单位、企业、个人等所有利益攸关者共同参与、协同行动的过程，“善治”意味着国家与社会良性互动、协同治理，因此要加强公共选择和公共博弈，实现责任共担，利益分享，权力协同。[21]在所有的行动者构成主体中，任何其他权力主体均不足以与政府相提并论，政府对人类实现善治仍然有着决定性作用，善政是通向善治的关键; 欲达到善治(协同治理)，首先必须实现善政。[22]因此，为实现边境区域治理跨越式发展，政策制定、执行主体、执行过程以及政策环境和政策目标等因素至关重要，缺一不可。国家推动“一带一路”倡议实施过程中的重点环节是促进区域及区域间合作,作为一个整体平台,在该平台下的诸多跨国活动具有区域性或区域间公共产品属性。2008年国际金融危机爆发以来, “一带一路”沿线地区逐渐形成了区域性或区域间公共产品供应的新格局。中国通过主导“一带一路”沿线地区公共产品的提供,可改善因美日欧经济停滞所导致的公共产品供应能力的不足,推动沿线各国发展战略的对接与耦合,形成一个以中国为中心节点的合作体系网。[23]制定出台了系列助推吉隆口岸发展的政策措施，如何在政策执行过程中确保精准有效、落地落实，需要基层一线的政策执行者，具备敏锐的意识和有力的贯彻，学好用好政策，做政策的坚定运用者和维护者，同时改善目标群体的行为认知和政策执行环境，事关边境地区治理能力的发展，决定相应社会效果的取得。

(三)推进新形势下中尼双边跨政府、跨部门治理协同。2019年10月13日，习近平总书记在加德满都同奥利总理会谈时，表示将建立中尼面向发展与繁荣的世代友好战略伙伴关系。并致力于从支持尼方发展经济改善民生，加强政策沟通开展治理能力交流合作；加快提升联通水平，将共建“一带一路”同尼泊尔打造“陆联国”国策对接，加快构建跨喜马拉雅立体互联互通网络；促进贸易和投资，推进中尼跨境经济合作区建设，推动产能和投资合作；增进民心相通，促进教育、旅游等领域交往，做好供水水质改善项目，加强珠穆朗玛峰保护合作；加强执法合作，共同打击恐怖主义和跨国犯罪，维护共同安全；加强多边协调，共同支持多边主义和自由贸易体制，维护两国发展权利六方面深化中尼合作共治。跨部门合作被界定为两个或两个以上的机构从事的任何共同活动，通过一起工作而非独立行事来增加公共价值。[24]吉隆口岸连接的中尼两国，拥有良好的双边合作共识与基础，展开国家层面的协同治理具备相应机制保障。“一带一路”发展框架、跨喜马拉雅区域合作等体系、机制，为实现中尼双边协同发展奠定坚实基础。协同机制的建立，目的在于通过将外部市场环境与国家、社会内在诸要素及其之间的关系模式化和制度化，保证多方主体协同关系处于稳定的状态，能够健康运行，并且在最佳状态中充分发挥作用。[25]特别是我国根据两国不同发展阶段所确定的“中方先行”协同治理模式，有效带动了区域经济社会发展，强化双边互利共赢。尼泊尔位于中印两个大国之间，以及自身发展落后的客观现状，决定了其在与中国的双边合作中，存在更多的获取式诉求和利益考虑，尤其在中美博弈背景下，美国将尼泊尔视为其对冲中国“一带一路”的重要战略支点，在尼泊尔大力推行“千禧年挑战计划”，中尼合作的外部环境对协同治理的实施产生影响。基于地缘空间和政治格局，推进中尼文化交流，促进民心相通，借助经济外交工作推动口岸连通，为两国在边境口岸经济社会领域的协同合作奠定坚实基础至关重要。

(四)加强互联互通建设，完善公共服务体系，推动区域治理水平提升，实现共建共治共享。口岸是 “一带一路”的重要节点,其发展态势也决定着“一带一路”建设的成效。[26]将边境打造成为务实合作的平台、互鉴互助的纽带，并通过边界把“和平、发展、合作、共赢”的理念分享和传播到世界各地。[27]从双边关系的角度去理解和推动全球治理，同广大“一带一路”沿线国家在互联互通项目建设过程中，注重挖掘双边治理共识。[28]强化基础设施建设，加强综合交通运输体系、信息基础设施、能源基础设施、水利基础设施等基础设施建设。立足于“一带一路”硬件和“一带一路”软件的连通推动基础设施建设，改善群众生产生活条件，提高便捷度和幸福指数，推动城镇化发展水平。目前吉隆口岸功能框架已经基本完备，二线联检区、帮兴物流仓储、海关应急保障中心、边贸市场一站式办公服务平台、热索边检综合保障楼、吉隆智慧口岸、吉隆口岸贸易加工区、综合保税区项目、日喀则至吉隆铁路建设等进一步加快推进，吉隆边(跨)合区投资促进服务中心、吉隆口岸国际货运中转保税物流仓储项目等60个边合区项目计划申请列入“十四五”规划。系列基础建设规划的落地实施，将为下步吉隆口岸经贸一体化发展带来重要支撑，推动吉隆口岸区域治理新发展。与此同时，大力完善教育、医疗卫生、科技、文化、体育、社保、就业等不同领域的公共服务体系，发挥对口支援制度优势，从资源、人才、技术等方面加大帮扶，创造宜居宜业的发展环境。

(五)不断丰富完善合作路径，推动治理结构转型升级。协同治理行动者的位置、角色是由其情境与互动过程所决定的，行动者在行动者网络中的位置与结构又影响着其行为的合作化程度，其部门合作、公私合作的治理实践亦是“理念-结构-制度”相互建构的历史过程，其民主化、网络化、规则内化的追寻，亦将逐步勾绘出复杂社会系统的合作路径，推进协同治理的进程。[28]在社会治理复杂性与日俱增的情境之下，必须形成社会各方良性互动、理性制衡、有序参与、有力监督的社会协同治理格局，唯有如此方能不断巩固国家治理的微观主体基础和社会环境基础，推进治理的现代化。[17]提升边贸水平，完善贸易结构。深化提效降费改革，推进跨境贸易便利化，立足于行政效率和经济效率完善并推动“大通关”战略。优化口岸通关营商环境，充分发挥海关智能查验功能，巩固普及国际贸易“单一窗口”申报系统，提升口岸整体通关效率。立足地区特色和产能优势推动口岸发展，增强综合服务管理水平，保持边贸稳中向好。2018年吉隆口岸进出口贸易额34.05亿元，2019年增长至37.52亿元，边民互市贸易总值1807万元，出入境人员达15.2万人次。②此外，吉隆口岸边贸市场于2019年10月1日开始试运营，通过引进尼泊尔商户、边民与区内外企业合作在口岸国际边贸市场落户等方式，采取边民+合作社+基地+外贸企业的运营模式，强化引导边民从事边境互市贸易，增强市场活跃度，有效发挥经济社会效益。截至2019年底，共发放边民互市贸易资格证7000余本，基本覆盖所辖边境乡镇。吉隆口岸管委会筛选确定60名预发放边民证对象，同时鼓励各乡镇以行政村居为单位组织成立边贸专业合作社，依托边贸协会、外贸企业着力推进“万千百十”③工程，助推边贸产业发展壮大，促进全县群众增收，真正使边贸惠及于民。②完善制度协作, 建设现代物流中心。以口岸为主,形成交通对接和规则对接,实现与邻国口岸之间、通道和节点之间以及与腹地中心城市的物流畅通,建设国际物流园区或物流中心,实现人流、物流、资金流、信息流的快速“通关”。[29]

(六)丰富治理主体的内涵外延、领域形式，实现边境区域治理多元互动，社会协同。党的十七大、十八大明确了“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的治理格局，社会协同成为治理的重要突破。其内涵是国家、市场、社会之间的合作。加强协同治理，根本在于加强社会组织同政府、企业、社区以及社会组织自身的协同，实现功能互补。[25]区域治理的主要载体，包括政府机构、地区会议、区域开发机构，还有目前的地方企业伙伴关系。[20]在区域治理层面，统筹县政府、口岸管委会、工商、税务、交通、海关、出入境、公安、国安等部门，以法律为框架，文化为支撑，激发更多社会资源的投入参与，打破条块分割和部门壁垒，提高政策实施的成效，加强口岸边境经济合作区建设。积极优化营商投资环境，吸引金融、商贸等各类机构进驻口岸，扩大市场、社会要素的参与共治。加强现代产业支撑，全面深化“放管服”改革,扩大对内对外开放，破除思想观念因素和体制机制束缚，打造良好的营商环境，促进现代产业发展，推动边境城镇化建设。培育科学可行的产业发展方向，加快发展地域性特色农牧业开发、边境旅游开发、边境贸易开发、自然资源开发。

2019年吉隆边合区招商引资意向、协议合作项目共15个，落地建设项目9个，到位资金4.03亿元。按照日喀则市委部署，日喀则市珠峰城市发展投资有限公司与吉隆县日吾班巴口岸有限责任公司注册成立吉隆珠吾城市投资开发有限公司，开展边合区整体开发合作，拟定21项涉及基础设施、公共服务等合作项目。借此创新发展的良机，加强洽谈对接，积极促成项目落地，助推口岸经济发展取得实效。

结语

区域协调发展战略下，中尼边境吉隆口岸协同治理采取“中方先行”引领跟进模式，有效用好口岸优势，转化劣势，变挑战为机遇，培植内外驱动力，建构从“边合”到“跨合”一体化发展的经济功能区，打造综合保税区和自由贸易区，建设南亚陆路大通道，提升区域治理能力与发展水平。科学驱动引领，用好制度优势与政策红利，推进中尼双边跨政府、跨部门治理协同，不断丰富完善合作路径，推动治理结构转型升级，丰富治理主体的内涵外延，促进边境区域治理多元互动，社会协同，实现共建共治共享，打造睦邻友好、务实合作、互利共赢的区域经济合作典范。

注释：

①吉隆县政府.吉隆边境经济合作区总体规划,2019年。

②吉隆口岸管委会.吉隆口岸管委会2019年度工作总结暨2020年度工作计划,2019年。

③“万”指具有一万名持有边境贸易资格证的边民基数，“千”指一千名具有边民证的边民，“百”指利用3至5年时间培养百名致富带头人，“十”指建成十家边贸专业合作社。