公建民营养老机构运营分析

□文/黄 敏 张艺睿 唐建荣 陈益师

（1.海南经贸职业技术学院 海南·海口；2.海南大学应用科技学院 海南·儋州；3.海南省屯昌县住房保障和房产事务中心 海南·屯昌）

［提要］ 公建民营是中国养老机构改革的重要方向，已产生良好的社会和经济效益，但也暴露出许多问题。本文通过对海南省公建民营养老机构发展现状、存在问题进行分析，选择“公”方和“民”方的责权利作为着力点，提出公建民营养老机构运营优化途径。

养老水平的高低是检验我国社会保障体系是否完善的标准之一，也是构建和谐社会的必要组成部分。如何更好地应对养老问题已经成为当今各级政府和全社会广泛关注的焦点，展望“十四五”，人口老龄化、空巢化将进一步加剧，社会保障制度和养老服务体系建设面临巨大压力，同时也对包括养老服务在内的公共基础服务水平提出了更高要求。

近年来，“政府搭台、民间机构唱戏”的公建民营模式逐渐走进大众视野，为养老服务更好发展提供了新途径，但也带来了诸多考验。本文以海南省为例，探讨公建民营养老机构运营责权利关系。

一、海南省公建民营养老机构发展现状

公建民营的养老机构是指按照管办分离的发展思路，由政府出资，招标社会组织或服务团体来经办和管理运作，政府负起行政管理和监督责任的养老机构，具有非营利性、收住对象以生活困难老人为主、接受政府民政部门的监督和管理、按市场化方式进行运作的特点。2006 年，我国首次在《加快发展养老服务业》中提出要“大力支持公建民营、民办公助、政府补贴、购买服务等多种方式兴办养老服务业”，公建民营模式提上了我国养老服务发展的议程。2010 年，海南省也在《关于加快推进养老服务体系建设的意见》中首次提出“公建民营”一词，并在2013 年起开始实施此模式。

相比我国内地发达省市，海南建省较晚，经济基础相对薄弱，养老业发展也较为滞后。近年来，经过政府和社会各界的努力，海南省养老业整体有了一定的发展，基本建立起了“以居家为基础、社区为依托、机构为补充”的养老服务体系。2018 年，新修订的《海南省养老机构公建民营实施办法》明确了公建民营养老机构的职能、资金来源、所有权方和运营方的责权利等，为推进养老机构公建民营作了系统性规范。在国家和海南省政府的政策推动下，海南各市县相继探索发展养老机构公建民营模式。

2013 年10 月，三亚第一家公建民营养老院三亚颐和养老院正式成立；2019 年10 月，琼海市养老中心作为省内首个通过公开招标实现公建民营的养老项目正式开业；海口市社会福利院老年人福利院于2017 年下半年开始建设，2020 年完成公开招标并正式投入使用。整体而言，海南省养老机构公建民营提倡和规划的时间相对较早，但大范围实际运用这一模式时间则较晚，到2019 年后发展加快，并产生了较好的社会效益和经济效益，有效缓解了养老机构数量偏少、社会多层次多样化养老需求缺口大、高质量养老服务上不来等现实问题。

二、海南省公建民营养老机构存在的问题

近年来，虽然海南省公建民营养老机构的建设数量不断增加，但在其运营中也出现了一些影响其可持续发展的问题。

（一）政策尚待完善，规定不够细化。现阶段，我国许多地方的公建民营养老机构仍处在试点阶段，且国家尚未出台统一的实施方案和系统性的法律规定。从海南的情况看，先后出台了《海南自由贸易港养老服务条例》《海南省推进养老服务发展的实施意见》等政策文件，但对养老机构公建民营模式多为概念性提及。在2018 年出台的《海南省养老机构公建民营实施办法》中，对养老机构公建民营模式作出了较为具体的规定，但相关内容仍不够细化，比如对养老机构运营方的监督管理未作出相关规定，对老人入住管理制度、护理等级评定制度、奖罚措施等也未作出具体要求。

（二）逐利性显现，偏离公益性宗旨。公建民营养老机构的所有权属于国家，具有天然的公益性。政府出资兴建养老机构，主要目的是增强基本养老服务兜底保障能力。但总体来看，海南省公建民营养老机构实际入住的老年人中，符合兜底养老条件的不到一半，多半床位对社会老人开放。为吸引客源，养老院一般对老人入住实行优惠制度，但优惠期结束后，就会在原有收费基础上向老年人新增特殊护理等收费项目。老人的子女往往对收费标准了解有限，只求父母能享受到更好的照顾就接受了附加收费。这种情况的存在，导致部分养老院出现偏离公益性宗旨，偏重追求利益的行为。诚如有学者提出，按照市场法则决定入住对象的做法，使经济条件差的弱势老年群体被排斥在公建养老机构之外，而养老资源相对富有的老人，占据了有限的公共养老资源，附加收费行为也与政府实施公建民营模式的初衷相违背。

（三）专业人员不足，员工素质待提升。伴随着人体的老化，老年人不仅会出现身体机能的衰退，还容易出现一些心理误区和行为偏差，得到专业的照顾和身心的照抚是老年人入住养老机构最基本的需求，也是养老机构应该提供的最基础的服务。但海南省公建民营养老机构从事日常服务的护理员中，部分未经过系统专业培训和日常护理指导，没有获得相应资格证书，专业服务意识不够强，基础的护理知识掌握不够，只能从事打扫卫生、准备饭菜、照顾老人起居等简单工作，无法胜任一些特殊工作，如照顾焦虑、失眠、轻度抑郁症的老人。非专业人员在照顾老人的过程中容易主观地凭生活经验做出判断，紧急情况下可能对老年人的身体或心理造成不利影响。专业人员的缺失不仅会导致服务质量无法得到提升，还会直接影响老年人养老需求的满足程度。

（四）政府监督缺位，事中事后监管待加强。政府充当改革过程中协调各方、总揽全局的角色，监督管理责任必须及时到位，以防止各种问题和社会不利影响的发生。调查发现，海南公建民营养老机构在运营中，政府机构在监督层面存在“缺位”的情况，事中事后监管力度还不够。政府派人检查的关注点主要是检查硬件设施、居住环境，询问入住老人是否满意等，检查力度偏小，且频次也偏低。政府相关部门需要进一步加强对公建民营养老机构的有效监督，明确监督主体和监督对象，建立科学的评估体系，实施标准的监督程序，以保障公建民营模式健康发展，保障老年人的养老生活舒心舒适。

三、公建民营养老机构“公”“民”双方的责权利分析

（一）“公”方的责权利分析

责：一方面政府作为养老机构公建民营模式的发起者，有责任加强宏观把控力，制定前瞻性、细节化、可落实的政策文件，以指导公建民营养老机构的健康运营；另一方面政府作为养老机构公建民营模式的最终控制方，必须要落实好监督的职责，以防民营企业在运营中跑偏。政府要坚持事前、事中和事后的全过程控制，包括指导性政策的制定、运营过程中的监督和运营效果的评估。

权：一是控制养老机构作为国有资产的所有权。公办机构属于非经营性国有资产，侧重于实物形态的安全性、完整性以及自身所承担的公共利益效能的发挥。因此，即使将它交给社会主体经营，其所有权仍属于政府。二是在保障老年人养老上有特权，政府有权要求运营方优先接收特殊老年人，如特困供养对象、高龄老年人等。同时，对国有资产所有权的控制和对养老资源的配置也需要监管来保障，以防止国有资产流失造成损失，以防规定的特殊情况老年人未得到应有的服务，这既是政府的权力，也是政府的职责。

利：一是公建民营养老机构的成立能降低政府养老负担，体现在：既能降低财政负担，减少政府财政对养老服务的持续性支出，使政府能够更合理地配置财政资金，又能将运营权转移给民营企业，同时也将运营中的运营风险、财务风险和法律风险等相关风险转移；二是公建民营养老机构的成立能提高政府养老效率，民营企业的参与能加快解决社会养老服务中床位不足、服务质量不高等问题，提高人民对政府的信任度。

（二）“民”方的责权利分析

责：首先，要承担养老责任。运营方要本着公益原则开展养老服务，优先保障政府所规定的特殊老年人的养老问题并按规定发放补贴；还要承担所规定的资金投入，并保证该资金用于养老设施设备的维护和改善；其次，要承担运营责任。包括：一是运营方要独立承担经营中的经济、安全、法律风险，自主经营、自负盈亏；二是运营方要积极配合来自政府的监督，包括行业监管、国有资产保全监管以及安全服务监管等；三是运营方要遵守合同规定，按期足额交纳风险保证金和管理发展资金。

权：民营企业在公建民营养老机构中的权力主要是行使养老机构的运营权。养老机构的运营在坚持公益性原则的前提下，在具体的经营内容、服务定价等方面有一定的自主权。在政府的管理运营监督和引导下，运营方可以创新性提供更优质的养老服务和产品，增强客户吸引力和竞争力，允许在一定范围内获得微利，实现社会和企业的双赢。

利：一是大大缩减了运营成本，主要是由于养老机构区域的土地和基础设施都是政府提供的，运营方只需按照合同协议条款内容投入建成后的全部或部分装修、运营资金即可；二是能较轻松实现盈利目标，这是由于公建民营养老机构转移给民营企业运营时往往对其接收的老年人群体提供了优惠政策补贴。如海口市社会福利院老年人福利院公建民营实施方案规定“运营方可以按照国家及省市规定享受养老优惠政策相关补贴，其中运营补贴依据实际服务老年人数量发放”。在这些优惠政策的扶持下，运营方即使在对老年人收取较低费用的情况下，只要入住率达到一定水平，就能实现收支平衡。依靠人们对于政府的信任度和服务水平的提高，运营方实现盈利不是很困难的事情。

四、公建民营养老机构优化途径

公建民营养老机构作为当前我国和海南省不断推进实施的一种养老服务发展模式，在其发展中，政府必须负起“掌舵”之责、运营方必须担当“划桨”角色，正确把握和处理好“公”方与“民”方的责权利关系对等，引导政府和社会力量形成优势互补的合作关系，以促进公建民营养老机构的可持续发展。

（一）公方：积极转变职能，负起“掌舵”之责

1、以需求为导向，完善顶层规划。首先，海南民政等相关部门要立足本地区经济社会发展实际，对标国家现行法规条文和政策要求，加快建立健全和修订相关管理办法，针对养老机构公建民营模式制定统一标准和规范。例如，在前期引入方面，对社会主体资格评估、遴选方式、标书和招标程序、合同的范本等设定统一的标准，特别是对运营中纠纷的解决作出规定；在运营管理方面，制定养老机构的服务标准，明确规范化的服务流程和专业的养老护理员的配备要求，并强调对服务人员进行正确的就业观、价值观教育和组织开展专业养护知识学习。政策制定和实施中还需注意要以公建民营养老机构的发展需求为导向，政策制定前期要向已投入运营的养老机构和社会各界展开广泛调研，征求各级财政、发改委等相关部门意见，政策出台后进行试点找出问题并及时解决问题。其次，要加强相关政策尤其是优惠政策的宣传力度。各职能部门要上下联动、形成合力，采取宣传片、专题讲座、广播电视、微信公众号推送等形式，进行“全面推送、精点投放”的宣传，吸引更多的社会力量参与到养老行业的公建民营模式中。

2、以发展为引导，构建政企伙伴关系。第一，提供优惠政策，激发社会力量的参与积极性。2015 年发布的《海南省养老机构管理条例》规定：“养老机构依法享受税费优惠；对非营利性养老机构自用的房产、土地免征房产税、城镇土地使用税，免征行政事业性收费。”公建民营养老机构属于非营利性养老机构，应当享受税费优惠，税务部门要认真落实相关税费优惠政策，包括一定范围内的所得税减免等。另外，政府对公建民营养老机构的用水、用电、用气、网络和通讯优惠也应按相关优惠政策执行。第二，放开定价权，给予运营方更多自主权。国家民政部、财政部和人力资源社会保障部联合印发的《关于进一步加强特困人员供养服务设施（敬老院）管理有关工作的通知》中提到“在满足特困人员集中供养需求基础上，可向社会开放床位，按相关规定实行市场定价，确保收益主要用于支持兜底保障对象的供养服务。”海南省政府对于公建民营养老机构的规定中不应对各地收费标准做硬性规定，定价要以养老机构实际基本公共服务成本为基础，给予运营方获取合理收益的空间，允许运营方自主进行动态调整，并引导养老机构控制成本。第三，有意识扶植模范机构，塑造特色养老品牌。海南省相关政府部门应以培养、发展、壮大养老事业为目的，以提供高质量的养老服务为导向，促进养老行业的可持续发展。要有意识地扶植省内模范机构，建设特色品牌养老机构，在增强社会对公建民营养老机构发展信任度的同时，也使众多同类机构有参照模板，追求更标准、更高质量的发展。

3、构建保障体系，加强评价与监督。第一，要完善公建民营养老机构的绩效评价体系。评价结果是督促各机构提高服务质量、获取社会信任的重要途经，也是衡量公建民营模式取得成效的重要依据。公建民营模式和纯粹公办、民办模式的运营情况、服务对象、管理办法不同，评价体系也应有所不同，但目前海南省内没有专门针对公建民营养老机构制定的评价体系。各市县可以先行先试，结合《海南省养老机构等级评定管理办法》等标准和实际情况制定公建民营养老机构考核评价体系，并委托第三方定期组织开展评价工作、向社会公布。第二，要完善公建民营养老机构的监督体系，加强事前、事中及事后的全过程监督。海南各级民政部门应定期或不定期组织全面检查和抽查，还可以在公建民营养老机构内设置监督职位并定期轮换监督人员，按照“谁处理谁负责，谁主管谁监督”的要求，明确职责分工。另外，还要建立公建民营养老机构信息披露制度，依托“互联网+”建立海南省内的公建民营养老机构信息平台，将机构信息、发展状况、监督结果向社会公开。

（二）民方：专注运营与服务，担当“划桨”角色

1、以老年人需求为导向，坚持养老机构公益性。首先，运营方要坚持养老机构公益性。公建民营养老机构作为非营利性养老机构，其服务对象首先是“三无”老人、低收入老人、经济困难的失能半失能和重度残疾老年人等弱势群体。运营方要摆正市场定位，先满足弱势老人的需求，再接受社会经济状况较好的老人群体入住，在同等身体条件下，应优先收住经济困难等有特殊情况的老人。其次，以公益性为前提的同时，确保专业性要求不能降低。服务水平方面，要按照基本养老服务的标准严格确定养老服务的项目内容、服务标准水平，加强岗前培训，保证服务人员都能“持证上岗”；收费标准方面，运营方可根据实际成本在政府所划分的合理区间内自主定价，如根据入住老人的护理级别梯度化定价，但要坚持在非营利原则的前提下进行，基本收费标准应当不超过当地城镇企业退休职工月平均养老金；基础设施方面，要坚持适度原则，以满足老人日常和特殊需求为标准，避免为强调示范性和攀比高端养老机构导致出现铺张浪费和过度奢华现象。

2、提高运营管理水平，加强运营反馈。第一，要完善自身建设，逐步提高机构运营管理水平。一要实现制度化管理，通过学习国内外优秀的经营理念，撷取运营良好的公建民营养老机构的经验，制定包括服务流程、安全管理、绩效管理和财务管理等覆盖全面、内容细致的有章可循的制度规范，并在实施过程中根据本机构实际运营情况及时修订；二要实现系统化管理，在机构规章制度的指导下，统一协调机构内各部门、各岗位的服务工作。比如，对机构的运营、人事、后勤、财务等部门职能和职责进行细化。机构负责人应加强系统化管理知识的学习，还可以引入职业经理人参与管理；三要实现标准化管理，制定服务和设备管理标准，将各项细节工作的开展予以明文规定。第二，要遵守政府政策规定，反馈和提升运营效果。一要主动公开其运营成效和经营状况，配合政府和社会的监督，完善机构规章制度，定期公开机构资金投入的使用情况和财务状况，做到使用资金的透明化；二要虚心听取老年人、家属和内部工作人员及社会各界的合理建议并积极采纳，以提升机构的运营管理水平。■