美军装备价格管理概况研究

黄兴涛 中国人民解放军XX 部队

袁博 中国人民解放军93184 部队

美军没有装备审价工作，其装备价格管理主要围绕成本与收益两大主线，以规划计划与合同为主要抓手，以成本估算、经济性分析、成本过程控制、合同定价为主要内容，为实现最高效益的国防采办提供决策支持。

一、美军成本价格概念辨析

国外装备成本价格概念与国内有较大差异。

成本概念主要分为两类：一是管理会计范畴，即成本是为实现一定目的而付出或可能要付出的，用货币确定的价值；二是财务会计范畴，成本包括费用和资产两部分，其中费用对应已耗成本，资产对应未耗成本。目前，美军所称的全寿命成本（如图1）属于第一类，包括军方所有支出，与企业生产成本无直接关联；其财务核算属于第二类。

价格概念属于合同的范畴，由招标或谈判方式确定。为了达成更优的采办方案，采办方会在合同中调整标的物捆绑拆分和数量周期，以各种奖惩措施限制合同总价，因此，合同价格通常会逐步变化，与企业生产成本并无刚性联系，必须结合合同内容与采办策略具体分析。

基于上述分析，美军的第一类成本概念大体等同于我军的价格概念，美军的第二类成本概念等于我军的财务成本。我军通常所称的成本主要指企业生产成本，美军仅在合同定价过程中引用。

二、美军国防采办中的成本与经济性工作

美军武器装备实行国防采办制度，围绕为军队“提供哪些装备”“提供多少装备”“如何提供这些装备”三个核心问题开展工作，以追求成本效益为核心目标。为此，美军建立了规划、计划、预算与执行系统（Planning，Programming，Budgeting and Execution，PPBE）、联合能力集成与开发系统（Joint Capabilities Integration and Development System，JCIDS）、国防采办系统（Defense Acquisition System，DAS）三个顶层决策支持系统，构成了美军综合国防采办、技术和后勤全寿命管理框架，美军所有与装备相关的工作均在该框架下实施。

按照业务工作，上述三个顶层决策支持系统的运作可分为五条主线（如图2）。

一是需求线，属于联合能力集成与开发系统，由军事需求部门主导，负责提出装备能力需求、确定备选方案。

二是合同线，属于国防采办系统，负责合同谈判、签订和履行监督。

三是研发线，属于国防采办系统，按照渐进式开发过程，完成项目的研制、生产、部署和改进。

四是成本线，属于国防采办系统，完成成本的阶段评估和经济性分析。

五是预算线，属于规划、计划、预算与执行系统，由财务部门主导，负责完成经费的长期规划、多年度计划、年度预算与执行评估。

在上述过程中，需要完成的成本与经济性工作主要包括以下几个方面的内容。

在需求线上，参加备选方案分析，为获得最优方案提供成本估算和经济性分析。

在合同线上，需要在里程碑节点A 前提出成本控制目标；在合同管理过程中，所有项目的主承包商和分承包商的合同数据都必须纳入合同商成本数据报告（Contractor Cost Data Reporting，CCDR）系统，作为成本与经济性分析、成本风险识别、增值分析的重要数据基础。

在成本线上，主要在各个阶段开展三类成本和经济性分析，其分析结果是阶段决策和里程碑审查的重要依据。其中项目办评价（Program Office Estimate，POE）由项目办自主完成，主管部局成本分析（Component Cost Analysis，CCA）由主管的军种和国防部直属局自主完成，独立成本评价（Independent Cost Estimate，ICE）由国防部成本评估与计划评价办公室、军种成本分析中心或成本分析局执行。

在预算线上，主要为规划、计划、预算提供成本估算数据，在PPBE 过程中管理节点审查。

三、成本与经济性分析机构设置

（一）国防部成本评估与计划评价办公室

2009 年，美国国防部基于“武器系统采办改革行动”，在原来的计划评估与分析办公室基础上成立了成本评估与计划评价办公室（the Office of Cost Assessment and Program Evaluation，CAPE），作为美军负责成本与经济性管理的最高机构，编制160 人（包括军人和文职人员），办公室主任直接向美国国防部部长或常务副部长汇报。

根据美国国防部指令5105.84《成本评估与计划评价办公室主任》，成本评估与计划评价办公室的主要职责包括以下四个方面。

一是国防采办项目的成本估算与经济性分析。在成本估算方面，主要负责制定成本估算与经济性分析的政策与程序，执行独立成本评价，审查各军种和美国国防部下属局提交的重大国防采办项目和重大自动化信息系统采办项目的全部成本估算与分析报告，定期估算和更新人力与材料价格指数等。在经济性分析方面，主要负责指导开展效能与寿命周期成本或总拥有成本的权衡分析，确保在一系列现有和潜在的备选方案中获得满足能力需求的最优决策。在成本估算与经济性分析能力建设方面，负责领导成本分析与计划评估领域的工具、数据、方法研究，为国家安全规划和国防资源分配提供性能、经济、功效等方面的分析手段。

二是为PPBE 系统的资源规划提供分析和建议，包括规划分析，配合负责财务和审计的副部长完成多年度国防计划指导，在PPBE 过程中管理节点审查、提供资源管理决策报告，与负责政策的副部长、参谋长联席会议主席共同负责战略分析活动。

三是为联合需求监管委员会提供与资源和能力相关的分析建议，参与项目的审查、分析与评价，评估项目投资效果。

四是负责美军成本评估与计划评估年度报告，提交国会审查。

（二）军种部负责成本与经济性的助理部长帮办

美国陆海空三个军种部均设有负责成本与经济性的助理部长帮办（Deputy Assistant Secretary for Cost and Economics，DASCE），隶属于负责财务和审计的助理部长（又称主计长，相当于军种部副部长），负责本军种的成本与经济性工作。

以美国空军为例，主计长以下设4 名助理部长帮办，分别负责预算、成本与经济性、财务行动、计划，由准将以上的现役军人或同级别的文职官员担任。负责成本与经济性的助理部长帮办下设成本分析处、经济性与商务管理处，是美国空军成本与经济性工作的最高负责人。

根据美国空军手册38-102《美国空军总部组织和职责》，负责成本与经济性的助理部长帮办的主要职责包括：负责制定空军成本分析、经济性、商务管理政策和空军成本分析程序；为空军部长和空军参谋长提供成本、财务和经济性分析支持，为全空军提供成本、财务、经济性分析程序等方面的政策、过程、技术指导；审查空军范围内的成本、管理、财务与经济性报告；领导相关方法和技术的设计开发，在空军范围内改善成本、商务管理、财务和经济分析能力；参加PPBE 过程，审查主要项目的成本情况；为空军范围内各类高级别的财务管理业务工作调配成本和经济性人员；为空军成本分析局提供业务指导。

（三）军种成本分析中心或成本分析局

美军陆海空三军均设有独立的军种成本分析中心或成本分析局，作为本军种成本与经济性工作的主要执行机构，向负责成本与经济性的助理部长帮办报告。其中，空军成本分析局（Air Force Cost Analysis Agency，AFCAA）是美国空军21 个专业作业机构之一，位于弗吉尼亚州阿灵顿基地，现有军人和文职人员130 人，主要负责独立成本评估，完成空军主要武器系统的自主成本评估以支持空军决策，完成空军和国防部要求的商务分析、经济性分析，开展装备成本、力量结构、使用保障成本相关的专项研究，管理空军总拥有成本数据库，为PPBE 决策提供每飞行小时成本的年度数据。

（四）项目办公室

美军项目办公室通常都设有专职的成本分析人员或机构，主要估算具体采办项目成本，审查和评估承包商提交的成本数据报告，全过程控制采办项目的成本支出。

四、主要工作方法

（一）成本估算方法

根据美国国防部手册5000.4-M《成本分析指南与程序》，美军使用的成本估算方法包括参数法、类比法、工程法和实际成本外推法。

1.参数法

参数法的核心是采用回归或其他统计方法建立的成本估算关系式，其优点是计算快捷、便于追溯、易于分析成本驱动因子。由于输入的是工艺和制造参数，所以参数法结果较其他方法更为客观。但是使用参数法在建立和维护估算模型方面需要较大的投入，结果颗粒度与模型相关，同时文化的障碍（Cultural barriers）也阻碍了参数法的广泛应用。目前，参数法主要应用于研制阶段早期的成本测算、成本分配、成本设计、经费预算和交叉检验等方面。

2.类比法

类比法主要基于相似系统历史数据开展成本估算，其优点是几乎不需要输入参数、计算过程非常快、便于追溯。但其缺点也很明显，估算精度严重依赖相似程度评价，在没有相似系统作为依据时无法采用。同时，类比法无法识别成本驱动因子，因此也无法应用于成本设计。目前，类比法主要应用于粗略估算、交叉检验或无法获得工艺和制造参数的场合。

3.工程法

工程法通常需要将系统分解成较低级别的部件（如组件或装配），然后分别计算直接材料、直接工时和其他成本，再自下而上汇总。该方法的优点是非常直观、易于追溯、对工时费率非常敏感。但是工程法的应用需要详细的设计方案，计算需要投入大量人力，时间周期很长。目前，美军主要在产品级估算、合同谈判时应用。

4.实际成本外推法

美军主要在全速生产阶段前使用实际成本外推法，估算的基础数据是低速初始生产阶段的实际成本数据。此外，美军在美国国防部手册5000.4-M 中规定，审查法也是一种可用的成本估算方法，但是，必须事先得到美国国防部或分管军种成本与经济性的最高官员批准，且项目已经被独立成本评估认为是低风险和低成本的。

（二）经济性分析方法

在美军成本与经济性工作中，经济性分析（Economic Analysis）与成本估算（Cost Estimate）是两个独立的工作范畴，但是后者是前者的基础。根据美国空军指令65-501《经济性分析》，经济性分析类似于成本收益分析（Cost Benefit Analysis），主要从参与竞争的备选方案的成本、收益、风险等方面开展分析，为决策者提供支持。

根据美国空军手册65-506《经济性分析》，一个经济性分析的完整过程包括设定目标成本、确定边界条件、备选方案分析、成本分析、收益分析、敏感度分析、结果对比和结论等七个部分。由于分析的目标和范围不同，成本分析应根据需要从货币成本、非货币成本、机会成本、重复性成本、非重复性成本、固定成本、差异成本、沉没成本等角度实施；收益分析应重点区分货币收益、非货币量化收益、非量化收益等三个维度。根据美国空军手册65-506，成本分析可参照国防部手册5000.4-M 给出的分析方法，收益分析综合采用定量分析和专家评分法。

（三）合同定价方法

美军目前采用的定价方法主要分为固定价格和成本补偿两大类，由军方在签订合同时，根据事先确定的采办战略和成本目标采用谈判方式确定。其中，固定价格类合同包括固定价格、随经济价格调整的定价、固定指标定价加奖励、渐定指标加奖励、逐段定价、结算定价等几种类型。

固定价格适用于标准型或改进型的民品以及易于定价的军品。合同价格一经确定，在合同执行期间始终保持不变。

随经济价格调整的定价即合同允许根据事先估计到的一些偶然事件上下调整价格，保护政府和承包商避免因为经济波动而遭受损失。

固定指标定价加奖励是指在谈判时确定成本指标、利润指标、成本增减双方应承担的比例和价格上限，合同执行完毕后由双方确定最终耗用的实际成本，计算出实际成本与成本指标的差额，利用分配比例通过利润指标计算出应得的实际利润。如果实际成本低于成本指标，实际利润便大于利润指标，反之就小于利润指标，甚至造成承包商亏损，因此可以激励承包商积极控制成本。

渐定指标加奖励是指在谈判时确定初步成本指标、初步利润指标、分配比例、价格上限、固定利润指标上限和固定利润指标下限，主要适用于新研制项目的首批或二批产品以及生产周期长的产品在设计和生产达到稳定之前的情况，为签订固定价格合同或固定指标定价加奖励合同打下基础。

逐段定价适用于采购大量生产的产品，或获得长时期劳务的情况。谈判的初期确定固定价格，并确定一个或几个再议价的日期，以便重议价格。

结算定价是在开始时通过谈判定个价格上限，在合同执行以后再结算定价，主要适用于在签订合同时无法确定合理的固定价格，产品的数量很少或生产时间很短，无法采用任何其他类型合同的情况。

成本补偿类合同包括固定成本、成本分担、成本加奖励、成本加定酬、成本加定酬加评奖等几种类型。

固定成本适用于非营利教育机构和其他非营利机构的研究与发展工作，只付给承包商成本，不给利润。

成本分担适用于基础研究和应用研究项目，双方承担成本比例通过谈判商定。

成本加奖励应通过谈判确定成本指标、奖励金指标、奖励金上限、奖励金下限以及分配比例，合同结束时核算出实际成本，再按上述各项因素计算出实际奖励金数额。该方法主要适用于研制、试验项目，但奖励金上限不得超过成本指标的10%，在特殊情况下不超过15%。

成本加定酬适用于研究、探索性发展和试验阶段以及工程研制阶段和定型生产阶段中的辅助系统的采购，酬金由双方商定，一般不应超过估计成本的10%（最多不超过15%）。该方法不能应用于重要武器系统研制。

成本加定酬加评奖即除计算成本外，补偿金由固定酬金和评奖酬金两部分组成。前者不随合同执行情况变化，后者根据合同执行情况给予鼓励性奖励。该方法主要适用于劳务性的工作量合同。

五、法规制度与基础建设

（一）法规制度

为规范和统一装备采办过程中的成本与经济性工作，美军建立了完善的法规标准体系。按内容层次，可分为美国国防部指令、军兵种指令、军用标准三类。

美国国防部指令主要包括美国国防部指示5000.2《国防采办系统的运作》、美国国防部指示5000.4《成本分析改进小组》、美国国防部指示5000.4-M《成本分析指南和程序》、美国国防部手册5000.4-M-1《承包商成本数据报告手册》、美国国防部指令5000.73《成本分析指南与程序》（正在取代5000.4 系列）、美国国防部指令5105.84《成本评估与计划评价办公室主任》等。

军兵种指令以空军为例，主要包括空军指示65-5《成本与经济性》、空军指令65-501《经济性分析》、空军指令65-502《通货膨胀》、空军指令65-503《空军的成本和计划要素》、空军指令65-504《商务活动的成本对比》、空军手册65-506《经济性分析》、空军手册65-507《商务活动成本对比的审计支持》、空军指令65-508《成本分析指导和程序》、空军指令65-509《商务活动分析》、空军手册65-510《商务活动分析程序》等。

军用标准主要包括MIL-HDBK-259《海军采购的LCC》、MIL-HDBK-276《国防军品系统寿命周期成本模型手册》、MIL-STD-337/MIL-HDBK-766《成本设计》、MIL-STD-881C《国防军品的工作分解结构》、MILHDBK-1010《成本工程》、MIL-STD-1260A《成本会计和报告制度》等。

（二）基础建设

为支撑美军的成本与经济性工作，美国国防部建立了三套成本数据收集系统：成本与软件数据报告（Cost and Software Data Reporting，CSDR）、综合项目管理报告系统（Integrated Program Management Report，IPMR）、使用保障成本可视化与管理系统（Visibility and Management of Operating and Support Costs System，VMOSCS）。前两者主要用于与重大国防采办项目和重大自动化信息系统采办项目相关的合同和分包合同成本数据；后者由各军种管理，用于收集各自武器装备的使用保障成本历史数据。

围绕上述三套数据收集系统，美军在美国国防部成本评估与计划评估办公室组织下，通过网络将美军内部各单位的成本与经济性模型、工具、数据库互联，并与审计署、国会、国家航空航天局、兰德公司等合作，建立了庞大的成本评估综合体。依托该综合体，可以快速准确地计算各类成本与价格指数、更新成本与经济性技术和方法、开展成本评价教育和训练，推动国防采办变革。

六、几点启示

（一）以目标成本控制为主

在美军国防采办过程中，成本始终是需要实现的目标和可控变量。在需求分析时，成本是确定备选方案的重要依据。在规划、计划、预算时，需要根据可用资源设定成本目标。在合同订立时，需要充分识别成本风险，强化成本设计。在阶段决策和里程碑审查时，需要开展自主和独立成本评价与经济性分析，明确成本目标实现情况。研制过程中如果发现成本超支，则必须实施严格的控制措施，严重时甚至取消项目。这与我军目前的一些情况形成了鲜明对比。

（二）强调成本与收益结合

经济性分析是美军成本与经济性工作的重要范畴，是将目标成本与军事需求、兵力规模结构、装备设计真正关联的关键环节。依托经济性分析，军方可以评价成本与收益的关系，开展成本与效能的权衡分析，真正成为“精明的买家”。相比之下，我军目前以成本审核、估算为主，在这一领域基本为空白。

（三）灵活多样的定价方法

多样化的定价策略既是推进竞争性采办的必然要求，也是控制成本的重要手段。美军在1947 年即废除了成本加成定价方法，原因是该方法“成本越大、利润越大”的后果对于军方控制成本起到了极为恶劣的负面作用。2019 年《军品定价议价规则（试行）》颁发后，虽然改变了以往成本加成的定价方法，对单一来源军品采取激励约束议价，但受军方成本价格管理人员有限和惯性思维等影响，激励约束议价并没有落地。借鉴美军的做法，可根据军品的性质，采取合同谈判、成本议价、批量定价等灵活多样的定价策略，提高军品成本管控和价格管理的质量效益。