差别化区域政策：推动民族高等教育持续发展的战略选择

孟立军

（中南民族大学，湖北 武汉 430074）

实施差别化区域政策，是我国民族高等教育理论与实践研究的一个十分重要的问题。在中国特色社会主义进入新时代的背景下，把握差别化区域政策的内涵，论证差别化区域政策的实施依据，探索完善差别化区域政策的路径，促进民族高等教育在新形势下的创新发展，对于不断推进中华民族共同体建设，铸牢中华民族共同体意识，提升民族事务治理法制化水平，推动新时代党的民族工作高质量发展，具有十分重要的理论与实践意义。本文以民族高等教育政策为例，对这一问题展开讨论。

一、明确差别化区域政策的基本内涵

民族教育政策是依据党和国家在一定时期的基本方针和主要任务而制定的关于民族教育工作的行动准则，它是民族教育理论与民族教育实践的中介形式，兼有民族教育理论与民族教育实践的双重属性。

什么是民族教育差别化区域政策？2015年8月11日，国务院以国发〔2015〕46号文印发了《关于加快发展民族教育的决定》。该《决定》在阐述新时期民族教育基本原则时指出：“坚持缩小发展差距。坚持民族因素和区域因素相结合，完善差别化区域政策，分区规划，分类指导，夯实发展基础，缩小发展差距，促进教育公平，决不让一个少数民族、一个地区掉队，推进民族教育全面发展。”［1］572首次提出了民族教育差别化区域政策和实施有差别化区域政策的问题。

依据国务院文件的精神，我们可以给民族教育差别化区域政策给出如下定义：所谓民族教育差别化区域政策，是指基于不同地区民族因素和区域因素的差异而制定的，以实现民族教育分区规划和分类管理为行动目标的民族教育政策。

由此可以对民族教育差别化区域政策做出如下归纳。

第一，民族教育差别化区域政策实施的内在动力来自民族高等教育政策实施对象自身所固有的内在矛盾现象，即发展水平的差异性现象。

第二，民族教育差别化区域政策实施的基本依据存在两类影响因素：一是表现为不同民族间的在教育发展水平上的差异现象；二是体现为不同地区间的在教育发展水平上的差异现象。前者影响因素是因民族因素的不同而形成；而后者影响因素则是因地区因素的不同而形成。

第三，民族教育差别化区域政策实施的主要目的有两个方面：一是对民族教育发展进行分区规划；二是对民族教育实践活动进行分类管理。也就是说，要有目的有针对性的、因地制宜、因族制宜地促进民族教育健康发展。

第四，民族教育差别化区域政策实施的必备条件有三类：一是我国民族地区与发达地区在教育发展水平上的差距现象；二是我国各民族之间在教育发展水平上的差距现象；三是同一民族在不同地区教育发展水平上的差距现象。

第五，民族教育差别化区域政策实施的缘由是民族教育发展的不平衡，这是我国民族教育发展过程中的一个十分重要的特征。从不平衡状态形成的特点看，既有因历史因素而造成的且难以一时弥补的差距现象，又有民族教育在当代实践中新产生的差距现象。民族教育业已形成的差距现象，是历史与现实两种因素共同发生作用的结果。

通过几十年的发展，虽然我国民族教育事业已经发生了翻天覆地的变化，与我国教育发达地区教育的发展水平也在日益缩小。但从民族教育发展的整体水平看，这种不平衡现象仍然存在。尤其是我国实行改革开放和进入中国特色社会主义新时代以来，出现了许多经济文化事业发展十分迅速的地区，这在一定程度上也加大了民族间和地区间在教育发展水平上的差异现象。

无论是民族地区与发达地区教育发展水平上的差距，还是各民族之间教育发展水平上的差距和一个民族内部教育发展水平上的差距，只要这种差距存在，都有必要通过实施差别化区域政策，有针对性地、有目的地促进处于不同发展水平的教育活动和谐发展，以实现民族教育自身的均衡和谐发展和与教育发达地区的均衡和谐发展。

党的十九大报告指出：“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”［2］在中国特色社会主义进入新时代的背景下，如何加快民族教育事业发展，特别是如何克服和破解制约民族教育自身存在着的“不平衡不充分发展”的体制和机制障碍，进一步加强和完善民族政策的顶层设计，是当前民族教育理论与实践工作者面临的一项重大课题。“要以差别化政策助推民族教育加快发展，不断提升民族教育服务国家战略、服务少数民族和民族地区发展的能力和水平。”［3］可见，实施民族教育差别化区域政策还任重道远。

习近平总书记在2021年召开的中央民族工作会议上强调指出，要完善差别化区域支持政策，支持民族地区全面深化改革开放，提升自我发展能力。因此，只要民族教育还存在着民族间和区域间的发展差距，民族教育就要实施差别化区域政策，这就是我们对民族教育差别化区域政策的基本理解。

二、领会差别化区域政策的实践逻辑

纵观我国民族高等教育发展历史，实施差别化区域政策具有存在和发展的必然性。我国民族教育发展的不平衡，一直是民族高等教育实践中始终如一的被高度关注的问题，并力求通过制定和贯彻差别化区域政策来努力缩小这种差距。

在新民主主义革命时期，中共中央就曾提出：要在精神上与物质上给予少数民族以实际帮助，而这一主张“必须依照各地不同的环境与不同的情况，加以具体化与通俗化。”［4］244“需要依据民族的特点而变动我们的政策”，避免公式化和机械化倾向。［4］431在具体工作中，不要照搬和套用其它解放区的一些做法。要“善于运用策略，紧紧的掌握政策。”［4］1010要教育在蒙古族地区工作的干部懂得民族政策，懂得区别不同地区（农业、半农半牧、纯牧）的不同政策。［4］1139此外，我党领导的民族教育实践中也一以贯之了上述思想。中共中央党校于1937年开办了民族班；中央党校于1939年成立回族班。1940年陕北公学成立少数民族工作队。1941年建立了延安民族学院和定边伊斯兰公学。1944年原太行敌后抗日根据地的朝鲜青年革命学校迁至延安。1945年中共伊克昭盟工委创办城川民族学院。1949年东北解放区成立延边大学等。

民族高等教育在新民主主义革命时期的创新实践，培养了大批德才兼备的民族干部，适应了革命战争需要，为新中国的建立和建设做出了积极贡献。1941年延安民族学院建立初期，学员就包括蒙古、回、满、藏、苗、彝、东乡、汉等民族。从陕北公学蒙古青年队成立后的9年中，民族学院共培养少数民族干部及从事民族工作的汉族干部500多人。其中延安时期400多人，其中有蒙古族150多人，回族60多人，藏族7人，彝族6人，苗族1人，满族37人，汉族140多人。其中一部分人担负了中央及地方的党政军领导和专家学者。如回族的杨静仁、沙里士；藏族的天宝、扎喜旺徐、沙纳；彝族的王占清、潘占云；苗族的徐忠义；满族的何树声；蒙古族的奎壁、布赫、云照光、黄静涛、云世英等。［5］

新中国成立后，再一次开启了新中国民族高等教育实践的新征途、新篇章，不仅创立了民族高等教育理论，而且通过创新教育形式、改革教育内容和提升教学方法等，走出了一条因地制宜、因族制宜的发展我国民族高等教育的崭新道路。

为了提高少数民族学生就学机会，教育部发文规定：少数民族学生报考全国重点高等学校和其他一般高等学校时，实行“同等成绩、优先录取”的办法。在具体实施过程中，可以规定比例、择优录取和适当照顾相结合，在各民族自治地方民族学生录取比例不低于少数民族人口比例。［6］227对报考本自治区所属的高等学校的考生给予了更多的照顾，当考试成绩达到一般高等学校录取新生最低标准时可以优先录取。“对少数教育基础比较薄弱的老革命根据地、少数民族聚居地区、山区、边疆等县，可以制订分专业的定向招生、定向分配计划。［7］519对散杂居地区民族考生，中等以上学校可根据当地情况，对少数民族子女适当降低分数线。［7］716享受西部政策待遇的民族自治地方和需要特别支持的少数民族散杂居地区以及内地西藏班、新疆班，按照“定向招生、定向培养、定向就业”的特殊政策招收新生；少数民族高层次骨干人才计划，采取“统一考试、适当降分”的特殊政策，招收少数民族考生为主，同时按一定比例招收长期在民族地区工作的汉族考生。［1］458

民族高等教育在办学形式上也进行了中国特色的创新。为了“普遍而大量地培养各少数民族干部”，政务院印发了《培养少数民族干部试行方案》和《筹办中央民族学院试行方案》，使民族学院（大学）快速发展，成为新中国民族高等教育最亮丽的一道风景线。为了培养民族地区高层次专业人才，在硕士研究生招生中采取了“双少生”制度，对九省区定向培养和委托培养的考生采取特殊的政策。［8］218教育部等五部委还专门印发了《关于大力培养少数民族高层次骨干人才的意见》，［1］458在改善民族地区人才层次结构方面发挥了重要作用。为了“对少数民族学生给予特殊的培养”，［8］203还有计划、有重点地在部分高等学校举办了民族班。［1］452并对人口较少民族适当倾斜。［9］为了加快培养民族人才，为在高等学校本、专科和硕士研究生专业学习打下良好基础，举办了大学预科教育，［10］为了更好地为西藏、新疆培养少数民族人才，根据西藏、新疆情况及本地需求，举办了内地西藏班校、内地新疆高中班和招收了非西藏生源定向西藏就业学生等。

民族高等教育在社会主义时期的创新实践，促进了民族教育事业的健康发展，造就了新型的民族干部队伍和知识分子队伍，其中很多人已经成为我国各条战线上的领导干部或业务骨干。民族干部数量也逐年增多，据统计，我国民族干部的数量从1956、1958年的21万、40万左右，逐步增加到1978年的83.4万人、1988年的184万人，1992年底达到228.4万人。1999年达到282.4万人。民族专业技术干部由1979年的23.8万人增加到1996年180万人左右，占民族干部总数的67.5%。进入了21世纪，2000年，我国民族干部达到270万余人，截至2004年底，我国民族干部已达到291.5万人，其中专业技术干部202.6万人，约占少数民族干部总数的七成。十八大以来，我国民族干部的数量和质量均得到了提升，民族干部培养的体制机制日趋完善。2012年，我国民族干部数量达到299.4万人，全国党政群机关县处级以上干部中的民族干部有5万人，比2002年增长了近两成，［11］满足了党和国家在不同时期对民族干部的需求。

由此可见，正是我们在民族高等教育实践中，遵循了高等教育发展的客观规律，坚持了差别化区域政策，避免了“一刀切”的某些做法，才使得我国民族高等教育得到了长足发展，促进了民族振兴事业和民族地区经济和社会发展，为我国各民族提供了牢固的源源不竭的人力资源支撑。实践证明，差别化区域政策是我国民族高等教育快速发展的助推器和基本保障，是民族高等教育实践持续深化发展的制胜法宝。

三、完善差别化区域政策的实施路径

在我们对民族教育差别化区域政策的基本内涵及实施依据进行阐述后，有必要对完善民族教育差别化区域政策的路径进行探讨。笔者认为，至少可以通过完善民族教育政策体系系统和优化民族教育政策动力机制两方面来实现。

（一）完善政策体系系统

教育政策体系系统可以从横向和纵向两个维度进行考察。在当前教育实践中，我们更多的并习惯于关注教育政策体系的横向系统，而相对忽视教育政策体系的纵向系统。

教育政策体系系统从横向维度看，即教育政策系统是由哪几个部分构成的。孙绵涛教授曾对国家一般教育政策体系系统进行过阐述。他认为，国家基本的教育政策体系系统包括教育质量政策、教育体制政策、教育经费政策和教师政策四个部分。［12］王鉴教授则从民族教育政策体系系统出发，认为民族教育政策体系系统包括民族教育质量政策、民族教育管理体制政策、民族教育课程政策、民族教育经费政策、民族教育教师政策和民族教育学生政策六个部分。［13］

其实，教育政策体系系统还可以从纵向维度进行分析，用以揭示教育政策体系系统的层级特点。教育政策体系从纵向维度系统看，可以包括多个层级。一般而言，行政组织包括几个层次，教育政策体系系统就包含几个层级。目前，我国行政区划按宪法规定分为省、县、乡三级（实际在省县之间还存在地区或地级市建制）。因此，教育政策体系的纵向维度系统也应当包括若干层级。

各个层级的政府都有权根据本地区的实际情况和特点制定相应的教育政策，特别是民族自治地方，在教育政策制定和政策变通方面有着广泛的权利。根据《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国民族区域自治法》的有关规定，民族自治地方拥有广泛的自治权，可以自主管理本民族、本地区的内部事务；有权依照当地民族的政治、经济和文化特点，制定自治条例和单行条例；并可以依照当地民族的特点，依法对法律和行政法规的规定做出变通规定。

不难看出，从教育政策体系纵向系统看，教育政策的生成存在着两种方式。即教育政策“自上而下”的生成和教育政策“自下而上”的生成。所谓教育政策“自上而下”的生成，是指教育政策是由中央政府制定并颁布实施的，也就是国家教育政策形成的过程。所谓教育政策“自下而上”的生成，则是指教育政策是由地方政府制定并颁布实施的，也就是地方教育政策形成的过程，其中包括省级及以下教育部门制定和颁布的教育政策。国家教育政策会直接影响地方教育政策，而地方教育政策则会间接地影响国家的教育政策。

当前，在教育政策生成方面，在一定程度上存在着“自上而下”略显强势，而“自下而上”略显不足的问题。一般情况下，地方教育部门比较习惯于“自上而下”的教育政策生成模式。即从国家教育政策生成开始，到形成地方教育政策为止，从而完成教育政策制定的过程。这种做法，虽然导向性、指导性、强制性、统一性和单一性都会比较强，但也不可避免地带有缺少多样性、主动性、创造性、针对性和自觉性等方面的局限性。这种现象在民族自治地方也不同程度的存在着。一般而言，“自下而上”的教育政策生成模式，可以比较好地发挥地方，特别是民族自治地方在教育政策生成中的作用。

可见，如果缺失国家教育政策生成机制，会导致教育政策缺少统一性和一致性，难以形成共同的政策效果和价值追求。如果缺失地方教育政策生成机制，则会造成教育政策过分单一和千篇一律，甚至会产生教育政策“水土不服”的问题。因此，国家教育政策与地方教育政策的生成过程，是相互依赖，互为条件，相辅相成的，二者共同发挥作用，共同构成一个完整的教育政策的生成系统。

既然教育政策体系纵向系统包括国家教育政策、地方教育政策两种类型，也就决定了教育政策生成应当存在着两个行为主体。相比较，当前国家教育行政部门在教育政策生成中，较好地履行了其主导职能，发挥了教育政策生成中积极作用；而地方教育行政部门在地方政策生成中的作用则略显不足，表现为省（市、区）及以下区域教育政策缺少系统性和地方特色。

为了实现民族教育差别化区域政策，使民族教育政策更加的科学化、系统化，营造优化民族教育政策生成环境就显得十分重要。既要注重“自上而下”的民族教育政策的生成，又要注重“自下而上”的民族教育政策的生成。当前，针对地方教育行政部门在地方教育政策生成中作用略显不足的问题，有必要积极推动民族教育政策“自下而上”的生成。这样做，一是可以丰富基层教育实践经验，增强教育政策生成的多样性；二是可以鼓励基层教育政策的实践创新，增强教育政策生成的创造性；三是可以结合基层教育教学实际，增强教育政策生成的针对性；四是可以寻求基层教育发展路径，增强教育政策生成的主动性；五是可以有效解决基层教育问题窘境，增强教育政策生成的自觉性。从而从根本上较为有效地解决民族教育差别化区域政策缺乏的问题，使民族教育政策更加符合我国民族教育的实际，以增强民族教育政策的针对性与实效性。

（二）优化政策动力机制

要完善民族教育差别化区域政策和实施有差别的区域教育政策，还可以从民族教育政策的制定环节和民族教育政策执行环节两个方面去理解和诠释。也就是说，在民族教育政策制定环节，要制定有“差别”的民族教育政策；而在民族教育政策执行环节，要有差别地执行民族教育政策和动态地对民族教育政策进行适当调整。

与“差别化区域政策”相对应的是“非差别化区域政策”，在民族教育的实践中，“非差别化区域政策”可以表现为教育政策的“缺位”现象和教育政策的“无为”现象。

所谓教育政策的“缺位”现象，是指在特定时空条件下，本来需要教育政策来进行管理的教育事务或教育活动却没有相应的政策来加以规范和引导的现象。要避免这种现象的发生，就要制定不同民族或不同地区有差别化区域政策。如果不能做到这一点，就会发生民族教育政策的“缺位”现象，表现为民族教育政策在一定程度上不能很好地体现出“差别化”，使民族教育政策缺乏层次感和针对性，这方面的例子我们可以举出很多。

所谓教育政策的“无为”现象，是指当前执行的教育政策没有获得期待的实施效果，对教育实践活动发挥不出规范和管理作用的现象。要避免这种现象的发生，就要根据不同民族或不同地区的实际情况有差别地执行民族教育政策和动态地对民族教育政策进行调整。如果不能做到这一点，就会发生民族教育政策的“无为”现象，表现为在一定程度上存在着的民族教育政策缺少执行的针对性、变通性和民族教育政策变化的相对滞后性。

上述这两种现象都与差别化区域政策相关。无论是教育政策出现“缺位”现象还是出现“无为”现象，其后果都会造成与现行教育政策与当前教育实践的脱节，都不能使教育政策达到应有的实际效果。

对教育政策制定和执行两个过程进行比较后会发现，差别化区域政策落实中存在的问题主要表现在执行层面上。在政策制定层面，我们较好地体现了差别化区域政策，使教育政策具有层次感和针对性。在执行层面，则较严重地存在着教育政策变化的相对滞后性，本来政策制定的客观环境已经或正在发生深刻变化，而教育政策却几年甚至十几年变化不大，政策变化明显落后于客观环境的变化。如高考加分一直是我们实施多年的一项民族教育政策，也是检验教育均衡发展水平的重要的试金石。这一政策制定的基础和初衷在于地区间、民族间客观上存在着的差距现象。通过“加分”，可以减少民族学生升学的不利影响，促进我国教育事业均衡和健康的发展。但令人遗憾的是，在民族学生高考优惠政策中，我们除了对高考加分政策相对熟知外，对其它教育政策的熟知程度就显得相对低，如高考定向招生政策，而实际上，高考定向招生更能完美地体现民族教育差别化区域政策。

事实上，当前民族学生高考加分政策的环境已经悄然发生变化。近些年，一些地区民族教育得到飞速发展，其发展水平已经与内地大致相当；更有一些地区在教育均衡发展方面实施了重大政策，也相当大的程度上缩小了民族地区与内地教育之间的差距。虽然高考加分的政策环境发生了重大变化，但高考加分政策的本身则变化比较少，甚至在有的地区更是长期保持不变。在这种情况下，会在一定程度上降低高考加分优惠政策的实际效果，甚至还会产生一些负面影响。如一些可以享受优惠高招政策的学生，由此放松学习要求，使本来为了消除教育发展不平衡现象的政策，成为了造成新的不均衡，产生新的不公平现象和影响社会稳定的因素。

可见，高考优惠政策只能是我国民族教育实践中的“权宜之计”，当民族间、地区间这种差距仍然存在的时候，高考加分优惠政策的存在就具有必然性和可行性。当民族间、地区间的这种差距现象已经得到相当程度的缓解，甚至已经基本消除的时候，就要注意民族教育政策的时间效能，针对不同民族或不同地区，在政策执行中坚持变通性，及时对民族教育政策加以调整，以使政策执行的针对性更强和可行性更高。如果民族教育政策制定环境已经发生改变，而民族教育政策却多年罕有变化，势必造成民族教育政策创新明显滞后于民族教育实践客观环境的变化，其结果必然会失去民族教育政策的实效性和延续性，失去高考加分优惠政策自身存在的客观基础和实际价值。

要进一步完善民族教育差别化区域政策，一要对民族教育政策实施效果定期进行评价，这是政策调整的基础。二要对民族教育政策进行动态的调整，做到常态化和制度化。三要保持民族教育政策的历久常新，使之永葆旺盛的生命力。

总之，民族教育差别化区域政策具有存在的必然性，只要民族间和区域间的差距存在，就要实行差别化的区域政策。要聚焦铸牢中华民族共同体意识这个新时代党的民族工作“纲”，进一步完善民族教育差别化区域政策，深刻把握教育政策体系的层级特点，从纵向和横向两个维度完善教育政策体系。还要从政策制定环节与执行环节两个方面进一步优化政策动力机制。民族教育政策要适应客观环境的变化，要制定差别化区域政策，以及有区别地执行民族教育政策和适时动态地对民族教育政策进行调整。如果不能做到这一点，民族教育政策就会失去它所应有的价值，就会产生新的教育的不公平和教育发展的不均衡。民族教育政策只有实现系统化、动态化，才能更为有效地发挥民族教育政策的积极作用和影响。实施民族教育差别化区域政策，是推动民族高等教育持续发展的战略选择和必由之路。