治理民主框架下城市社区治理创新路径
——基于天津市和平区的实践探索

刘银喜， 杜梦真

(南开大学 周恩来政府管理学院， 天津 300381)

一、问题的提出

2014年，在参加十二届全国人大二次会议上海代表团审议时，习近平指出：“社会治理的重心必须落到城乡社区。”[1]2016年，《城乡社区服务体系建设规划(2016—2020年)》提出：“将社区建设成效纳入各级党委政府部门工作目标考核。”[2]2017年，《中共中央、国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》提出：“全面提升城乡社区治理法治化、科学化、精细化水平和组织化程度。”[3]2017年，党的十九大报告提出，“打造共建共治共享的社会治理格局”“完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制”“推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”[4]。2019年，党的十九届四中全会强调，要“坚持和完善共建共治共享的社会治理制度”“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”[5]。

通过对党的十八大以来中央出台的有关社会治理、社区治理的主要政策举措和意见方针进行梳理、总结，可以看出，政策制定者、相关专家学者已普遍认识到城乡社区在基层社会治理中的重要性。笔者通过对社区工作者的日常工作开展情况以及其他主体的社区事务参与情况进行调研，进一步印证了社区治理在基层社会治理过程中的主体地位和抓手作用，同时也发现了社区治理这一基层社会治理存在的问题。

一方面，社区工作者长期面临繁杂高压的非常规性任务，其主要表现形式可分为责任转嫁任务叠加、部门碎片任务叠加、环境变化任务叠加和人少事多任务叠加四种。究其原因，主要包括以下三个方面，即信息不对称、环境不确定、人员不充足，具体如图1所示。

图1 社区工作者日常工作现状

另一方面，社区志愿组织的组成人员主要以离退休老人、退役军人为主，在职人员与青少年等群体的社区志愿参与度不高，且多为临时性或被动性参与。社区项目组织受政府部门直接管理和监督，其运营过程中所需的资金绝大多数依赖政治资源和行政资源，其发展更多被视为政府职能转变过程中“剩余选择”的一项治理工具。有关上述现象和问题，一些专家学者将其归因于社区治理的碎片化和过度行政化。具体而言，碎片化是指“没有一个机关或决策机构对强力的合法行使拥有终极性的垄断”[6]。过度行政化则表现为“治理体系降低了社会治理的效果，管理思维弱化了政府的服务职能，制度僵化束缚了治理能力、降低了居民的参与意愿等”[7]。对此，城市社区治理，一方面，需要发挥权责清单的积极作用，用制度来明确、规范各个治理主体间的权力与责任，提升政府和公职人员的责任性，避免相互扯皮、推诿以及层层加码、责任转嫁；另一方面，需要推动包括人才、资金在内的社会资源下渗至基层社会，引导社会公共事务的管理权限下放至基层社会，为基层工作者创造更加便捷高效、清晰有力的办事条件，提升其对公民需求的回应性。

在解决社区治理碎片化和过度行政化的过程中，还存在一些值得思考和需要解决的问题。例如，行政怎么“放权”，“放权”多少；行政的“放权”怎样转化为社会的“赋能”；社会的“赋能”能否解决社区基层工作者对于因环境不确定、人员不充足而面临的难题；社会的“赋能”如何与社会“需求”相匹配；等等。为了解决这些不断衍生出来的新问题，社区治理机制还需要通过努力提高公民参与以实现“民主治理社会”，加强组织力量以实现“治理民主本身”。正如城市社区治理新问题催生社区治理高需求，社区治理高需求也亟须城市社区治理新模式的发展逻辑。天津市和平区正是通过在城市治理实践中不断探索，因地制宜，把握治理民主的基本内涵并将其确立为发展目标，以期通过以党建引领+文化发力为抓手的社区治理模式来实现破局。

二、治理民主框架下天津市和平区社区治理的架构

“‘治理民主’概念不但包括用民主观念、民主制度、民主程序和多元主体去治理社会，而且正如‘治理民主’所明确传递的信息一样，对民主进行治理即治理民主本身。”[8]18分析治理民主的基本内涵和核心要义，治理民主的“关键在于民主和权威的平衡”[9]37，“主要表现为公民对治理的参与性、公共权力的制约性和有限性、政府和官僚的责任性以及对于公民需求的回应性”[9]39。以治理民主的责任性、回应性、参与性和制约性四个内涵维度为分析框架，天津市和平区积极搭建“五级四网”①工作架构，充分发挥网格治理责任组织、社区治理社会组织多元主体的功能和作用，以期实现城市社区治理民主的目标指向。

(一)政府和公职人员的责任性：“组织网”与“服务网”

“随着社会事务的日渐复杂化，政府治理被认为是和公民与社区利益直接相关。”[9]40换句话说，为了更好提供基层社会的公共服务、满足基层社会的发展需要，基层治理的公职人员需要有足够的权力和能力去处理、解决公共事务和公共问题。但是，行政权力的下放可能会导致对社会公众权利的侵蚀和损害，稍有不慎就可能与治理改革的初衷背道而驰。因此，基层社会工作者不仅要发挥“下达”作用，向基层群众传达政府的大政方针政策，引导基层群众贯彻落实相关指导意见，更要发挥“上传”作用，积极听取群众的意见和建议，收集群众的需求和呼声，使人民群众成为评判基层社会治理成效的主体。

天津市和平区为切实提升社区治理过程中政府和公职人员对人民的责任性，积极搭建“组织网”与“服务网”，充分发挥社区党委的积极作用，严格实行网格管理，如图2和图3所示。具体来说，就是把社区划分为若干个网格，把社区工作者编入各个网格内并使之成为社区网格员。社区网格员需要定期上门走访和电话回访所辖网格内的群众，了解群众具体的需求或存在的问题,事后再将群众的需求和存在的问题分为即办、代办、协办和咨询四类，并依据分类不同分别采取不同的解决办法。简单来说，即办事项要求社区网格员即收即办；代办、协办事项要求社区网格员审核整理材料，上传至市民中心平台，由平台向具体的职能部门分发任务；咨询事项则要求社区网格员对相关政策进行解答，为群众提供翔实、准确的信息。此外，社区网格员还需要动员报到党员、“四就近”老干部党员以及“两新”党员②在社区治理中发挥积极作用，增强社区治理、社区服务的社会力量，切实解决群众的生活所急、发展所需，破解社区治理“看得见管不了、管得了看不见”的困境。

图2 社区党建工作架构的“组织网”

图3 社区党建工作架构的“服务网”

(二)对于公民需求的回应性：网格治理责任组织

治理民主中对于回应性的要求包括，“国家必须了解并回应社会的最必须、最迫切的诉求”[8]16。由于个人获取信息的渠道和能力受先天或后天因素的影响而呈现显著差异，社会参与条件的不平等性导致社会公众参与公共事务的机会以及对于自身发展需求的充分表达也呈现出明显不同的结果。在共建共治共享的新社会治理格局下，需要加大对社会弱势群体基本权益的保障和公共权益平衡下利益受损者的多元补偿。因此，“自主性回应意味着，甚至在社会没有进行系统的利益表达时，国家主动地深入民间，了解百姓疾苦”[8]16，一切治理工作都必须从群众的实际需求出发。

在社区治理的过程中，社区工作者始终发挥关键且持久的作用。他们是政策落地落实的最后一环，是提供服务保障的稳定主体，对于回应群众需求发挥着不可替代的作用。为提高工作落实质量，天津市和平区采取“战区制、主官上、权下放”的党建引领推动基层治理机制，以精细化的治理手段为支撑，强化属地责任并不断提高责任意识和服务意识；以“一肩挑”的组织架构为抓手，强化“一把手”在基层社会治理中的领导和示范作用；以“重在基层”的治理理念为引导，强化基层治理工作的务实性、基层工作人员的重要性；“条条围着块块转，一针撬动千条线”，压实各级党组织主体责任和党组织书记的主责、首责、全责，健全排查化解、应急处置、联合查处、快速响应、重点落实五个联动机制，努力实现共建共治共享的社会治理新格局。同时，以“三认四百双结对”活动③为抓手，通过社区网格管理，使社区工作者成为社区网格员，通过上门走访、入户访谈，了解社区群众的基本需求内容和重点关切事项，通过社区党组织与机关党组织结对、社区党组织与驻区单位结对的方式，实现“一叫就到，提锅上灶”，更好地解决群众生活难题、化解群众利益纠纷、提供群众社区服务、引导群众参与自治。

(三)公民的参与性：“共建网”与“共治网”

基层社会治理中的治理民主，是一种参与主体覆盖更广、参与事务范围更深、参与治理权力更实的治理模式，是社会治理共同体理念下的不同治理主体的主动性参与、充分性互动的过程。治理民主的关键是实现实质性参与，“实现实质性参与的关键是形成合作治理”[9]41，既包括不同层级政府之间、同级政府不同部门之间的合作，也包括政府与不同类型社会组织之间的合作。治理民主下的合作是一种治理理念，也是一种治理机制，一方面，政府与其他治理主体需要共同发力、平等参与，对基层治理问题展开对话和交流；另一方面，需要发挥政府不可替代的作用，特别是兜底保障。

针对提高公民对社区事务的参与度这一问题，天津市和平区以“共建网”和“共治网”为依托，积极推动多元主体合作治理。以“五级四网”工作架构中的“共建网”为例，一方面，发挥五级党组织之间“一级抓一级”的领导机制；另一方面，发挥各级党委对其驻区共建党组织的领导作用。就社区治理而言，就是充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用，充分动员党员发挥模范带头作用，积极联合驻区党组织挖掘整合社区资源，以不同资源的融合共享，达到多方主体的共同参与，真正落实共建共治共享社区治理格局。对于“五级四网”工作架构中的“共治网”，则主要表现为社区深化发展社区志愿者服务、营造宣传楼门文化和培育引导社区社会组织，构建在社区党委领导下的“1+5”社区治理体系①，积极推进社区自我管理、自我教育、自我服务的发展目标。针对物业管理水平较高的小区，还要积极发挥社区党委对居委会、物业公司党组织的领导作用，使其融入社区治理并凸显政治功能，发挥引领保障作用，成为社区治理的“轴心”，具体如图4和图5所示。

图4 社区党建工作架构的“共建网”

图5 社区党建工作架构的“共治网”

(四)对于公共权力的制约性：社区治理社会组织

公共权力的制约需要社会形成一定的张力，而“真正的力量来自组织化”“因为组织化本身至少伴随着理性化的过程，而组织化了的各种行动者之间在制度平台上的互动，必将促进整个国家的理性化程度”“普遍的理性化原本就是现代化的另一种表述，而且是通过国家治理来达到的应然状态”[10]。因此，在治理民主的背景下，社区治理过程中需要为社会组织的发展释放更多自由空间，为社会组织的参与赋予更多自主权利，使社会组织能够不断壮大自身力量、保持自身的独立性，广泛置身公共领域、保持自身的参与性，充分沟通社会事务、保持自身的活力性。

在社区治理的过程中，社区治理社会组织在一定 的场域内互动沟通，能够用张力促理性，实现程序民主与实质民主、间接民主与直接民主的融合。以天津市和平区为例，社区自发志愿组织在社区治理中始终发挥不可或缺的作用，从最初由13名退休、离休干部和普通工人自发组成的小区志愿服务队，通过不断吸收新鲜血液而逐步发展壮大，到如今已是历经30多年拥有12.03万人的社区志愿者协会组织。在各社区党委的领导动员之下，各个社区还成立了该志愿者协会分会，下设种类丰富的专业队伍和兴趣团队，以期通过兴趣拉近关系，通过互动增进感情，通过目标凝聚力量，使社区党群服务中心这个平台真正发挥联结作用。在基层治理社会化的过程中，社区社会组织在社区治理过程中始终发挥专业和示范作用。区民政局组建成立区社会组织孵化中心这一民办非营利独立法人社会组织，该社会组织通过公众号推送等新媒体形式和“圈内”关系网搭建的社交形式进行线上、线下宣传纳新，吸引来自社会各行各业各领域的团队入驻。区社会组织孵化中心邀请专家和社会组织管理资深人士，通过课程、活动对团队进行系统化组织培育，在经第三方评估考核通过后才允许社会组织“出壳”，并通过街道这一“中介”，使社会组织与社区实现对接，且以项目化的形式开展具体合作。通过“双选会”的形式达到社会组织与社区的供需匹配，确定二者的合作课题并进行项目申报，在项目完成的前、中、后期，可获得区委专项资金和政府项目资金的支持。

三、治理民主框架下天津市和平区社区治理的运行成效

“社会民生的实现，重要途径之一在于治理民主的实现，而治理民主的运行，又恰恰是由社会民生触发、促成和推进的，并且最终落实为社会民生的实现。”[11]为实现城市社区治理民主的目标指向，平衡民主与权威二者之间的关系，进而实现公共利益最大化，天津市和平区依据治理民主具体表现创新城市社区治理模式，即以实现提升政府和公职人员的责任性以及对于公民需求的回应性，提高多元治理中公民的参与性以及对于公共权力的制约性为出发点，因地制宜选择党建引领+文化发力双轮驱动、网格治理责任组织+社区治理社会组织二元联动的城市社区治理模式。该模式依托党建引领+文化发力，打破条块分割、规避科层风险、培育家国情怀、增强社会力量，不仅实现了“用民主观念、民主制度、民主程序和多元主体去治理社会”，也实现了“对民主进行治理即治理民主本身”[8]18，具体如图6所示。

图6 天津市和平区社区治理创新架构

(一)责任性：以党建引领+文化发力打破条块分割

“现代国家权力关系的维度是多面向的……如何把多层次、多维度的专业化制度有效地组织起来，就是对国家能力或治理能力的严峻挑战。”[12]天津市和平区为破解条块分割的治理困境，实现专业化制度统筹，积极推进党建引领，全面加强党在社区工作中的领导作用，确保社区治理的各主体始终沿着正确方向和道路前行，增强社区的组织动员能力和资源调度整合能力。在社区治理中，把党的领导这一原则写入社区各类组织章程，落实社区工作向社区党委汇报，社区党委向基层群众汇报，保障社区群众了解知情、协商讨论社区事务的自治权利，培养社区群众主动参与、承担责任的自治意识，提升社区群众自我管理、自我服务的自治能力。同时，实行社区党政“一肩挑”，压实党组织的主体责任和党组织书记的主责、首责、全责，进一步保障社区工作落实的科学性、合理性和规范性。以党建引领基层治理，为社区治理指明正确的方向，把落实“条口工作”转变为坚持党的领导，实现社区工作的流程再造，突出工作的轻重缓急和主次关系。

天津市和平区还积极推动文化发力，以文化推动工作机制创新。基层行政执行单位的主体是最前线的政府工作人员，这意味着基层工作者既要作为国家代理人，通过完成政策执行任务对基层政府负责，将政策文本转化为实际行动，运用执行过程中的自由裁量权形成具体的政策，还要作为公众代理人，通过提供公共服务满足公众需求，以实现对社会公众负责。“‘由于以公民为中心的治理才算是一份真正的公共生活’的理念成为超越各种理论思潮的基本共识”[13]，因此，天津市和平区把解决人民所需所困作为基层治理工作的出发点和落脚点，重新统筹基层工作安排，打破了条块分割的僵局、各自为政的困局，以机制引领补齐基层治理短板。此外，社区浓厚的志愿文化、邻里文化、自治文化等对社区工作人员也产生了巨大的激励和影响：一方面，社区浓厚的文化氛围潜移默化地影响着社区工作者并使其融入其中，以积极的文化“压力”促使社区工作者更好地进行管理与服务，逐渐由被动应对转变为主动作为；另一方面，社区积极的治理环境使得社区中的个体拥有强烈的责任感、荣誉感，并以此来保护和传承文化氛围，创新探索治理路径，实现以文化内驱力带动社区治理创新完善的可持续发展。

(二)回应性：以党建引领+文化发力规避科层风险

党的十九届四中全会指出，“把提高治理能力作为新时代干部队伍建设的重大任务”“把制度执行力和治理能力作为干部选拔任用、考核评价的重要依据”[14]。社区工作者既承担国家意志，又面向群众需求，身处社会治理的神经末梢，却担负着维护基层稳定、服务群众的双重责任，其治理能力对基层工作的落实影响巨大。为提升对公众需求的回应力，天津市和平区搭建“五级四网”工作架构，积极发挥党建引领作用，以社区党委为依托，充分发挥驻区企事业单位的资源优势，动员整合所在社区特有的政治资源、行政资源和社会资源，积极推动形成社区特有的产业品牌和独特的社区发展模式，为社区持续发展提供人力、物力和财力上的支持。同时，依托社区治理网格，对社区内各小区进行分类施策，因地制宜，统筹考虑社区资源优势和区位优势，选择合理有效的治理模式，吸引不同行业领域的社会组织进行服务项目的提供，努力实现“小事不出小区、大事不出社区”，规避了基层社会治理中为了治理而治理的过度行政化风险。

在基层治理过程中，天津市和平区采用网格管理模式，将繁杂高压的任务“打包”划分，使社区工作者作为基层工作的执行者和基层服务的提供者，身处与民众接触、打交道的“最前沿”，能够对既定范围内的群众信息了解得更加充分。而“公民社会与民主政治的关系，中介机制是‘民情’，即公民社会—民情—民主政治”[15]。因此，天津市和平区发挥文化发力的作用，推动社区工作者意识理念转变，通过文化发力转变社区工作者思想认识，使日常管理与服务的过程转变成为与群众建立良好党群关系的过程，使制度设计的特有优势转变成为基层治理的特有优势，增强了群众的信任感、理解度，提高了群众的满足感、满意度，形成了“政府公信+个人权威”的合力治理，从而有效带动了社区治理。同时，网格管理还有助于激发和增强社区工作者的属地意识和群体意识。属地意识主要体现在社区工作者对于自己所辖区域的关注从点到面，由仅仅关注治理的具体事务到关注所辖区域的外围环境的转变；群体意识主要体现在“网格管理”一词在不同基层治理事务中被频繁使用，使网格员成为“内部人”的“文化符号”，把编入社区网格、进行网格治理看作融入社区治理的归属感标志。

(三)参与性：以党建引领+文化发力培育家国情怀

“我们……试图建立个体与共同体之间的纽带，但如果没有足够的激励或强制性惩罚，公民自愿行为就很难保障，在理论上和实践中都会出现‘搭便车’问题”[16]51，而树立社区共同体意识，增强使命感、责任感和奉献精神，是化解上述“搭便车”困境并借此构建治理共识的重要举措[17]。天津市和平区为鼓励多元主体参与社区事务，以“五级四网”为载体，积极发挥党建引领作用,对社区内不同类型的小区制定了具有不同侧重点的治理规划。对于物业体系不完善的老旧小区，则注重发挥社区志愿者队伍自我服务和邻里楼门文化互帮互助的积极作用；对于物业体系较完善的新小区，则主要依托社区党委、业委会和物业公司在社区治理中的积极作用。从整体上来看，在社区治理过程中，街道党工委牵头、社区党委负责，以项目购买形式引入社会组织参与、融入社区治理过程，从解决居民的公共需求入手，通过举办适应不同群体的社区活动，以合作互动来增强交流沟通，以交流沟通来带动信任包容，进而凝聚社区的家园共识，合力打造社区共同体，改善社区的整体环境，甚至带动社区相关文化产业的发展。通过提供社区服务、化解矛盾纠纷、促进公共决策等，使不同类型的社区在发掘自身资源、找到自身特色的同时，形成独特的治理模式和治理优势，进一步激发社区居民对于公共事务参与的使命感、责任感和奉献精神。

但是，“即使社会创新项目在初期有很好的激励效果，且地方政府有动力持续推进创新，也会面临第二个难题，即公众失去兴趣、参与疲劳。在这里，我们需要一种‘政治发明’”[16]52。由于“社会的基础是个人、个人的思想和意志”[18]，天津市和平区在提升城市社区治理效能的过程中，充分发挥文化能够对人产生潜移默化、深远持久影响的积极作用。一部分社区依托对自身社区原有志愿文化、邻里文化的挖掘和弘扬，充分结合时代特色和当下需求，塑造新的社区志愿文化和楼门文化，衍生出新的社区志愿者协会和社区自治专业化队伍；还有一部分社区通过深度学习、借鉴其他社区的先进做法和优秀经验，把握社区文化形成的机制和规律，探索社区文化形成的条件和时机，总结社区文化形成的经验和做法，取其精华，为我所用，形成了多元独特的社区文化。从结果上来看，一方面，社区挖掘和宣传原有社区文化与习俗，通过多样化、自主化的活动形式和常态化、深度化的主体参与，形成仪式传承，凝聚社区力量，以属地文化的挖掘，促进社区文化的传承，带动本土化社会组织的出现，为基层治理提供源源不断的精神养分。另一方面，社区发现和探索现有社区的区内特色与区位优势，结合当下时代环境、历史留存成果和典型地区经验，如“庙口文化”形成、“乡约乡礼”建设、“红色文化”宣扬等，形成现代社区新的社区志愿文化和邻里文化。通过社区组织依托组织内部“内-内”纵向的代际反哺、依托熟人社会“内-外”横向的代内联动以及依托家庭血缘“内-外”斜向的代际联动，使得在社区治理过程中，社区文化既能形成物质回馈，又能达成精神激励；既能带动群体互动，又能促进资源整合。

(四)制约性：以党建引领+文化发力增强社会力量

由于“治理的转型并非遵循‘线性逻辑’，如果在社会还不具备自我治理能力的情况下贸然推行治理改革，就可能遭遇‘社会失灵’的难题”[19]，因此，应该把转变治理主体参与社会事务的态度、提升治理主体处理公共事务的能力，放在实现民主治理目标的首要位置。为培育社会组织参与社区治理，天津市和平区加强党建引领，实行区党委、区政府牵头，政府投入资金、民间力量兴办、专业团队管理、政府群众监督，合力建造、运营、管理区社会组织孵化中心机制，着力培育包括工商经济类、公益慈善类、社会服务类和群众生活类在内的四类社会组织，并使之成为社会组织发挥社会效益的服务管理平台。此外，天津市和平区委每年向区社会组织孵化中心划拨“公益创投”专项资金，用作“公益创投”各项目基金，专款专用以扶持社会组织的培育和发展。同时，区社会组织孵化中心还与街道社区合作交流，进行群众问需调查，并结合政府每年的政务目标制定年课题，课题可以从相关市局获得项目基金的支持。通过培育社会组织，更加了解民众需求，亦能够以更加灵活多样的方式满足民众需求。

“社会服务购买以提高社会福利和创新社会治理为目标，从公共价值塑造、社会主体赋能、治理主体行为引导和规范三个维度构建社会治理共同体。”[20]换句话说，就是要“归还”基层社会本应拥有的资源和权利，必要时帮助扶持社会组织的发展，实现对社会的放权增能。从文化发力角度来看，区社会组织孵化中心的运营和社会组织项目建设的开展是由区委专项资金扶持，以期能够培育出除政府以外的其他力量共同参与到社区治理中，从而达到“善治”。通过向社会组织购买项目服务，使更多群众感受到社会组织在社区治理中的重要作用，进而带动更多社会力量积极参与，以力量汇聚实现更好的自我服务。同时，社区和社会组织以“群众问需调查+政府政务目标”双结合的形式制定合作内容，使社会组织的专业化供给与社区群众的多样化需求能够有平台、有渠道进行双向匹配。一方面，依据社区区位特色和群众需求，项目开展能够实现“办好群众家门口的事”，解决社区群众难事、急事和烦心事；另一方面，能够进一步突破对社会组织作为“公共服务购买”的狭隘定位，把社会组织重新放置在“国家与社会关系”的大框架下来进行定位，以提高热情、反映呼声、凝聚力量，积极推动多元共治“社区4.0”模式的形成。

四、结语

天津市和平区在提升城市社区治理效能过程中，以治理民主为目标指向，以“五级四网”为架构，打造出了党建引领+文化发力的社区治理新模式。该模式通过社区“五级四网”中的“组织网”与“服务网”，充分发挥网格治理责任组织的作用，努力提升政府、公职人员的责任以及对于公民需求的回应，打破条块分割、规避科层风险；通过社区“五级四网”中的“共建网”与“共治网”，充分发挥社区治理社会组织的作用，努力提高公民的治理参与度以及对于公共权力的制约，培育家国情怀、增强社会力量。笔者以治理民主为分析框架，全面剖析天津市和平区党建引领+文化发力社区治理模式及其运行效率，为其他地区社区治理的制度设计和实践创新提供借鉴和参考。

但是，鉴于不同地区在经济、文化等方面的实际情况存在较大差异，且天津市和平区城市社区治理制度仍存有可以改进完善的空间，在进行制度借鉴和参考的过程中还需注意以下问题：

第一，应确保社区党群建设中“双报到”制度的自由裁量权，即如何在既定个人和社会约束条件下尽可能实现社会效益最大化，并保持政策的可实现、可持续。

第二，应确保在党建引领的前提下社区社会组织发展和壮大的独立性，即如何提高社会组织自身不断造血的能力，依据现有法律法规壮大其组织力量，创造出一个能使社会各种主体进行平等对话和接触的言语实践及非言语实践的场域。

第三，应确保对社区文化的学习借鉴，即如何在自发状态下形成自身社区文化并被人们保留传承。在此过程中还需要注意两点：一是文化的提倡与接受是两个方面、两个阶段的问题；二是文化是多元且独特的，不能简单地通过机械化模仿来塑造培养。

注释：

① “五级四网”全称为“五级联动、四网协同”机制，是天津市和平区推动党建引领基层治理制度的创新。“五级”是指区委、街道党工委、社区党委、楼栋党支部、楼门党小组五级组织领导体系。“四网”是指推进街道体制改革、创新社区发展模式的五级“组织网”；是完善社区党委领导、居委会组织、居务监委会监督、业委会协调、物业公司服务、社会组织共建的“共治网”；是健全党建联席会议制度，实现各级党委与驻区共建党组织共同发力的“共建网”；是依托网格管理和网络技术，畅通公众诉求反映渠道，促进各职能部门作用发挥，健全问题处置闭环链条的“服务网”。

② 报到党员是指市县机关、企事业单位党组织工作人员到所在地社区报到，在职党员到居住地社区报到；“四就近”老干部党员是指就近学习、就近活动、就近得到关心照顾、就近发挥作用的老干部党员；“两新”党员是指属于“两新”组织(新经济组织、新社会组织)的党员。

③ “三认四百双结对”活动是天津市和平区加强基层服务型党组织建设的重要抓手和品牌工程。“三认”是指认岗、认亲、认难题；“四百”是指进百家门、知百家情、解百家难、暖百家心；“双结对”是指机关党组织与社区党组织结对、社区党组织与驻区单位结对。