非洲安全制度治理的转型与结构性困境*

张 凯

【内容提要】 通过构建多边制度解决安全问题是非洲安全治理的核心主题。伴随非洲统一组织向非洲联盟的转型，非洲国家在安全制度领域逐步构建起以和平与安全理事会为核心的非洲和平与安全架构，非盟与地区经济共同体/地区机制、次地区制度安排、联合国等在非洲安全治理进程中建立起一系列多层协调机制，它们一道构成复合多元的非洲安全治理制度框架。与非洲统一组织不同，非盟在安全治理领域具备对成员国内部事务进行干预的权力，治理目标聚焦“人的安全”，治理规范更趋多元，安全治理与政治治理的制度安排呈现融合发展趋势。非洲国家的脆弱性与非盟的外部依赖性从根本上限制了非盟运用非洲方式解决非洲安全问题的能力。非洲国家内部冲突是非洲和平与安全建设面临的最大挑战，这一现实要求非洲安全治理的制度安排要以增强民族国家权威为导向，不断提高国家提供安全公共产品的能力，进而在地区和大陆层面构建和平与稳定的安全秩序。

一、引言

自非洲国家相继摆脱殖民统治、取得政治独立以来，构建和平与稳定的地区安全秩序一直是非洲国家领导人的战略追求。20世纪90年代初，非洲统一组织（简称“非统”）建立了冲突预防、管理和解决机制，试图加强非洲安全治理的制度能力。然而，20世纪最后10年，非洲并不太平，无论是卢旺达大屠杀，还是索马里、塞拉利昂、利比里亚、安哥拉、刚果（金）等国的暴力冲突，都充分表明非统在预防和解决冲突问题上存在巨大的局限性。①Alhaji Sarjoh Bah, Elizabeth Choge-Nyangoro, Solomon Dersso, Brenda Mofya and Tim Murithi,The African Peace and Security Architeture: A Handbook, Friedrich-Ebert-Stiftung (FES), Addis Ababa Office and the African Union (AU), 2014, p.26.20世纪末到21世纪初，非洲国家领导人越来越认识到冲突已成为非洲经济社会发展的严重障碍，促进非洲经济一体化迫切需要维护非洲的和平与安全。基于共同的政治意愿，非洲国家领导人于2002年推动非统向非洲联盟（简称“非盟”）转型，并在安全一体化领域建立以和平与安全理事会为核心的非洲和平与安全架构（APSA），同时制定了一系列调节成员国之间关系以及推动成员国内部实现和平权力转移的规范。

与非统相比，非盟具备对成员国内部事务进行干预的权力，其制度治理的框架涵盖了冲突预防、冲突解决和冲突后重建等和平与安全建设的诸多领域。虽然非盟的治理能力已实现大幅提升，但是非洲的暴力冲突并没有因为多边安全制度的增多而有所减少。一方面，一些非洲国家的内部冲突形势依然严峻。根据联合国秘书长关于非洲问题所作报告，从2015年至2020年，非洲暴力冲突和战争增长了30%，而与社会抗议相关的事件数量则增长了1 倍。②Report of the Secretary-General, Promotion of Durable Peace and Sustainable Development in Africa, A/75/917-S/2021/562, https://reliefweb.int/attachments/d9f518ef-297d-3296-9020-d238aa3ef61b/A_75_917_E.pdf.与此同时，非洲军事政变呈现回潮态势，自2021年以来，在短短不到2年时间里，西非地区已发生6 次军事政变，超过了21世纪第二个10年非洲发生的军事政变的总量。另一方面，恐怖主义、传染性疾病、气候变化等非传统安全挑战对非洲地区安全秩序也构成了不容忽视的冲击。以恐怖主义为例，“基地”组织、“伊斯兰国”等恐怖组织将活动范围拓展至萨赫勒地带、北非、非洲之角、大湖地区以及南部非洲等，导致非洲恐怖主义呈多点散发态势。根据经济与和平研究所2022年3月发布的《全球恐怖主义指数2022》报告，因恐怖主义威胁，撒哈拉以南非洲特别是萨赫勒地区的一些国家安全形势出现严重恶化。从全球范围看，2021年恐怖主义活动所导致的死亡人数中，撒哈拉以南非洲国家占到了48%，而死亡人数增加最多的10 个国家中有4 个是撒哈拉以南非洲国家：布基纳法索、刚果（金）、马里和尼日尔。①Global Terrorism Index 2022: Measuring the Impact of Terrorism, Institute for Economics and Peace, March 2022, https://www.visionofhumanity.org/wp-content/uploads/2022/03/GTI-2022-web.pdf.

如果以超越国家中心主义的视角审视非洲的安全问题，会发现非洲的安全形势更加严峻。有学者指出，如果从暴力冲突转向其他衡量不安全的关键指标，如社会经济因素、人口变化、环境退化及治理问题，就会发现非洲似乎陷入了永无止境的安全困境之中。②Kwesi Aning and Naila Salihu, “The African Security Predicament,” in James J. Hentz,ed., Routledge Handbook of African Security, London and New York: Routledge, 2014, p.9.非盟不乏安全治理的制度设计和规范建设，但为何这些多边的制度安排未能有效解决非洲面临的安全挑战？本文尝试在梳理非洲安全治理制度框架及其转型的基础上，探讨非洲安全秩序构建过程中制度治理效果不彰的根源。

二、非洲安全治理的制度框架

非洲的安全治理一直是从非洲到全球体系、从政府间公共机构到社会组织等各类行为体共同参与的一项事业。③王学军：《非洲多层安全治理论析》，《国际论坛》2011年第1 期，第9 页。多元行为体的共同参与使得非洲安全治理形成了一套复杂的制度网络，依托超国家层面的制度建设解决安全问题也成为非洲安全治理的主要特征。非洲安全治理的制度框架可从两种视角进行审视，一方面是水平视角，即在非盟总体制度安排中存在一套治理安全问题的机制，这些机制遵从非盟的权威和治理原则；另一方面是垂直视角（或者说是层次视角），即在非洲安全治理中存在次区域、区域、非洲大陆以及全球等不同层次，非盟是多层治理的核心，并且与次区域、区域及全球层次的安全机制构建起了合作治理的制度安排。

（一）非洲和平与安全架构及其内在运行逻辑

21世纪初，在南非、尼日利亚、埃及、阿尔及利亚等非洲区域大国的推动下，非统成功实现向非盟的转型。非盟的成立在非洲一体化进程中具有里程碑意义，深刻体现了非洲国家领导人提高自主治理能力的强烈政治意愿。与非统相比，非洲国家向非盟让渡了更多的主权，这也意味着非盟在治理领域具备了更多的手段和能力。非盟的核心理念是聚焦促进非洲大陆的和平、安全和稳定，并将其作为执行非盟发展和一体化议程的前提条件。因此，促进非洲大陆的和平、安全和稳定便成为非盟的核心目标之一。①Edward Shalala, Peace and Security in Africa: Basic Structural Changes in the Governance of Peace and Security on the African Continent, Norwegian Institute for Defence Studies, 2006, p.8.在安全治理层面，最为重要的制度变化是用非洲和平与安全架构取代了非统的冲突预防、管理和解决机制。作为维护非洲和平、安全与稳定的整体制度设计，非洲和平与安全架构并不是承担治理功能的具体机构，而是由不同的机制构成。根据2002年采纳、2003年生效的《关于建立非盟和平与安全理事会的宣言》，非洲和平与安全架构主要由五大支柱构成，即和平与安全理事会、大陆早期预警系统、贤人小组、非洲常备军、和平基金。

从制度设计和运行逻辑角度看，作为非盟预防、管理和解决冲突的常设决策机构，和平与安全理事会在非洲和平与安全架构中发挥着核心作用，并得到大陆早期预警系统、贤人小组、非洲常备军、和平基金等支柱以及非盟委员会的支持。大陆早期预警系统的核心功能是依托多层机制收集信息，并对情报进行分析。非盟委员会主席在负责和平与安全事务委员的支持下，运用大陆早期预警系统收集到的信息，根据形势需要对所要采取的恰当行动作出规划，同时就非洲安全面临的潜在威胁向和平与安全理事会提供咨询。之后贤人小组会根据非盟的预防性部署发挥作用，即通过调解斡旋避免法律秩序的崩溃。如果预防性外交失败，那么根据和平与安全理事会的决策，非洲常备军将被部署，以解决冲突、维护和平。和平基金则为非盟开展的预防性外交、维和行动等和平与安全建设活动提供资金支持。从理论上讲，非洲和平与安全架构覆盖了冲突预防、冲突解决及冲突后和平建设等领域的机制构建，既吸取了联合国安理会、欧盟等多边制度建设的基本经验，也充分体现了非洲国家管理冲突的特色。例如，贤人小组的制度设计就采取了创新性的非洲方式，反映了非洲人解决冲突的传统，即将长者的智慧、善意和能力摆在首要位置。②Isiaka A. Badmus, The African Union’s Role in Peacekeeping: Building on Lessons Learned from Security Operations, London: Palgrave Macmillan, 2015, p.99.非洲和平与安全架构作为管理非洲冲突的一种总体框架，是“非洲问题非洲解决”的制度产物，充分体现了非洲在安全治理领域的自主性探索。

从实践层面看，经过近20年发展，非洲和平与安全架构的各大支柱逐步实现运行并不断完善。和平与安全理事会的作用最为成熟，其针对诸多非洲国家的冲突问题召开了大量会议，通过决议、宣言、声明等方式阐明非洲集体立场，授权向中非共和国、布隆迪、索马里等冲突国家派出维和部队，对一些发生政府违宪更迭的非洲国家实施制裁，充分体现了非盟致力于解决非洲冲突问题的积极姿态。大陆早期预警系统和贤人小组都于21世纪第一个10年正式运行，这两大机制是非盟预防性外交框架的组成部分，二者体现了非盟对冲突预防的重视。非洲常备军是非盟干预冲突所依托的军事力量，其运行主要依靠五个地区经济共同体/地区机制的待命部队（即中非国家经济共同体常备军、东非常备军、北非地区能力常备军、南部非洲发展共同体常备军、西非国家经济共同体常备军）以及位于喀麦隆的大陆后勤基地。地区层面的常备军规模为5000 人，由军事、民事和警察力量组成。基于此，非洲常备军的设计规模为25000～30000 人。地区常备军为期6 个月的轮替制度于2017年1月正式实施。目前，一些地区经济共同体/地区机制已通过地区常备军实现对所在地区冲突的干预，如南部非洲发展共同体曾在莱索托、莫桑比克分别部署兵力，维护地区和平。和平基金相继建立了董事会、信托委员会等组织管理机构，到2021年9月资金规模已达2.4 亿美元，这是和平基金建立以来的最大金额。目前，和平基金尚未全面运行。非洲常备军与和平基金是非洲和平与安全架构的“硬支撑”，这两大支柱的顺利建设对提高非盟的安全治理能力和自主性具有关键作用。

除了非洲和平与安全架构横向的五大支柱外，在纵向方面，这五大支柱与地区层面相对应的制度安排也存在不同程度的联系和互动。例如，贤人小组通过泛非贤人网络（PanWise）这一平台将地区层面的同行聚集在一起，加强在冲突预防领域的政策协调。非盟和平与安全理事会与地区经济共同体/地区机制也建立了年度联合协调会议，就和平与安全事务进行对话和政策协调。由于地区层面的相关制度安排参差不齐，很多地区经济共同体/地区机制缺乏相对应的机构，非洲和平与安全架构的纵向互动总体比较有限。

（二）以非盟为中心的多层制度互动

非盟虽然在非洲安全治理中处于中心位置，但是其并不是唯一的多边制度。事实上，在非盟正式成立之前，非洲地区和次地区层面就存在着大量具有安全治理功能的制度安排，如西非国家经济共同体、南部非洲发展共同体等，而以维护世界和平与安全为首要任务的联合国早在非统时期便参与了非洲的冲突解决。从现实层面看，由于非洲安全问题的复杂性和多样性，加之非盟本身能力有限，非洲地区和次地区层面的多边制度以及全球层面的联合国在非洲安全治理中依然发挥着重要作用。非盟强调非洲和平与安全治理架构的中心作用，但并不排斥其他多边制度对非洲安全治理的参与，而是基于历史和现实与其他层次的多边制度构建起以非盟为中心的多层制度体系。这种多层制度互动大致可分为两类，即非盟与非洲地区/次地区层次多边制度的协调，以及非盟与联合国的伙伴关系。

第一，非盟与非洲地区/次地区层次多边制度的协调。在地区层面，地区经济共同体是非洲一体化的基石，在其所属地区和平与安全事务中发挥着重要作用。①非盟认可的非洲地区经济共同体共有8 个，分别是：阿拉伯马格里布联盟（UMA）、东部和南部非洲共同市场（COMESA）、萨赫勒—撒哈拉国家共同体（CEN-SAD）、东非共同体、中非国家经济共同体（ECCAS）、西非国家经济共同体（ECOWAS）、伊加特（IGAD）、南部非洲发展共同体（SADC）。非洲和平与安全架构的发展严重依赖地区经济共同体的承诺，因为如果没有地区合作，就不会有非洲常备军，大陆早期预警系统和贤人小组也会遭到严重削弱。②Alex Vines, “A Decade of African Peace and Security Architecture,” African Affairs, Vol.89, No.1,2013, p.104.因此，明确非盟与非洲地区经济共同体的劳动分工、加强它们之间的协调与合作，对于非洲和平与安全架构的全面运行至关重要。为提升在非洲安全治理进程中的合作水平，非盟与非洲地区经济共同体/地区机制于2008年签署了一项谅解备忘录，即“关于非盟、地区经济共同体和东非与北非地区常备军协调机制在和平与安全领域合作的谅解备忘录”。③非洲常备军所依赖的五个地区待命部队并不完全与地区经济共同体重叠，除了西非国家国家经济共同体、南部非洲发展共同体和中非国家经济共同体建有地区常备军外，其他地区经济共同体并没有建设地区常备军，北部非洲和东部非洲地区的待命部队分别为北非地区能力（NARC）和东非常备军协调机制（EASBRICOM）。基于此，非盟与非洲地区组织的协调除了8 个地区经济共同体外，还有北部非洲和东部非洲两个地区的常备军。根据“谅解备忘录”，非盟和地区经济共同体/地区机制要遵循辅助原则、互补原则和比较优势原则，加强在和平与安全领域的伙伴关系。基于“谅解备忘录”所确立的原则，非盟与地区经济共同体/地区机制建立了一系列增进彼此协调的制度安排，如地区经济共同体/地区机制每6 个月就本地区的和平与安全活动向非盟委员会主席进行报告；非盟委员会每6 个月就非盟委员会及和平与安全理事会在和平与安全领域的活动向地区经济共同体/地区机制进行通报；非盟委员会主席和地区经济共同体/地区机制的负责人每年至少要召开一次会议讨论和平与安全问题，高级别官员每年至少要召开一次会议对优先合作领域的进展进行监督和评估，等等。

虽然2008年“谅解备忘录”明确了非盟和地区经济共同体/地区机制在和平与安全领域的合作原则、合作内容与合作机制，但是在具体安全问题的治理中，非盟和地区经济共同体/地区机制的角色并没有得到明确界定，二者在一些问题上的立场有时存在矛盾和分歧，在一些冲突解决中甚至存在领导权之争。鉴于非盟和地区经济共同体/地区机制存在诸多任务和角色重叠，如何更加清晰地明确分工，避免二者产生矛盾并形成治理合力，成为2016年启动的非盟制度改革进程的一项重要内容。在处理非盟与地区经济共同体/地区机制关系方面，非盟制度改革的目标是使非盟、地区经济共同体/地区机制和成员国根据辅助原则，形成更加明确的劳动分工，开展更加有效的协调。基于此，非盟和地区经济共同体/地区机制于2019年正式启动年中协调会议，并在此次会议上通过“关于非盟委员会、地区经济共同体和成员国劳动分工”的报告，明确了各行为体在政策规划和制定、政策采纳、执行、监督和评估、伙伴关系、联合资源动员等方面的分工。年中协调会议作为一项重大的制度安排，已成为非盟与地区经济共同体/地区机制协调政策的首要论坛，对于促进非盟和地区经济共同体/地区机制的合作进程发挥了重要作用。

在次地区层面，面对恐怖主义、跨国有组织犯罪等安全威胁，一些深受影响的非洲国家在传统的地区经济共同体框架之外，组建了一系列新的临时性安全联盟，如非盟打击圣灵抵抗军地区合作倡议（RCI-LRA）、萨赫勒五国组织（G5 Sahel）、乍得湖盆地多国联合任务力量（The Multinational Joint Task Force）、阿克拉倡议（Accra Initiative）等。这些次地区临时性安全联盟的核心功能是应对恐怖主义带来的安全挑战，它们虽然不是非洲地区经济共同体的组成部分，其组建的地区联合部队也不属于非洲常备军，但是都基于辅助原则、互补原则和比较优势原则与非盟建立了不同程度的联系，是非洲安全制度治理的重要体现。非盟一方面通过授权开展和平支持行动，给予这些临时性安全联盟外交支持，以提高它们运行的合法性；另一方面广泛动员联合国等域外伙伴，向它们提供资金、技术等方面的支持。①Olawale Ismail and Alagaw Ababu, “Ad-hoc Regional Security Arrangements and APSA: A Case Study of ACL-GLR, MNJTF and G5 Sahel Force,” July 2021, http://library.fes.de/pdf-files/bueros/fesua/18182-20210805.pdf.目前，这些次地区临时性安全联盟已成为应对特定区域安全问题的首要选项。②张春、周琼：《非洲地区发展的体系性转型》，《现代国际关系》2022年第2 期，第41 页。

作为临床多发性疾病类型，颈部浅表淋巴结具有较为复杂的引发原因，对患者进行超声检查能够发现不同类型颈部浅表淋巴结肿大患者之间的差异，方便临床医生制定针对性治疗方案并促进患者预后改善[4]。

第二，非盟与联合国的安全伙伴关系。联合国负有维护国际和平与安全的重任。随着地区组织的不断涌现，如何在解决地区安全问题上处理好与地区组织的关系，成为联合国推动地区安全治理的一项重要课题。冷战结束后特别是21世纪以来，鉴于非洲持续不断的冲突，联合国逐步强化了与非盟在非洲和平与安全领域的伙伴关系。联合国的内部讨论和关注重心也发生了转向，即从原来关注联合国与地区组织建立普遍的伙伴关系转向了更加聚焦于具体地区组织的能力建设，同时也更加聚焦于一个地区——非洲。①Philippe De Lombaerde, Francis Baert, Tânia Felício, eds., The United Nations and the Regions:Third World Report on Regional Integration, New York: Springer, 2011, p.100.基于《联合国宪章》第8 章相关条款，②根据《联合国宪章》第8 章相关条款规定，安理会应鼓励根据有关国家的倡议或者安理会的建议，通过地区安排或地区机构和平解决地区争端，但是地区安排或者地区机构采取的活动必须遵守《联合国宪章》宗旨和原则；安理会应酌情利用地区安排或者地区机构在其授权下采取强制行动；地区安排或者地区机构采取或者计划采取维护国际和平与安全的行动，必须及时全面地向安理会报告。联合国安理会通过一系列促进联合国与地区组织特别是非盟深化合作的决议（2008年的1809 号决议、2012年的2033 号决议、2016年的2320 号决议、2019年的2457 号决议等）。根据《联合国宪章》及联合国安理会通过的相关决议，联合国与非盟在非洲安全治理中遵循如下原则：一是责任共担，即联合国在维护国际和平与安全中承担主要责任，包括非洲的和平与安全，非盟作为非洲大陆的核心组织，对维护非洲的和平与安全同样负有不可推卸的责任。二是优势互补，即联合国与非盟都有各自的比较优势，双方需要按照一定的分工形成密切的合作伙伴关系。三是协商决策，即对于双方共同关切的问题，需要在广泛讨论、充分协商的基础上共同作出决策。

除了调节彼此关系的主要原则外，联合国与非盟在非洲和平与安全领域建立了多重协调机制。一是2007年正式启动的联合国安理会与非盟和平与安全理事会年度协调会议。从两大理事会每年会议的主题来看，双方主要讨论非洲具体国家和地区的和平与安全问题，既包括国内冲突等传统安全问题，也涉及恐怖主义、极端主义、选举暴力、气候变化、传染性疾病扩散等非传统安全问题。二是始于2017年的联合国秘书处与非盟委员会年度协调会议。在首次协调会议上，联合国秘书长与非盟委员会主席签署“联合国—非盟加强和平与安全伙伴关系的联合框架”，将预防和调解冲突与维持和平、应对冲突、解决冲突根源、评估和检验伙伴关系确定为双方深化合作的重点领域。除了联合国秘书处与非盟委员会的年度协调会议外，联合国系统与非盟系统在非洲和平与安全领域已形成复杂的互动网络。联合国系统内的功能性机构，如反恐办公室、人权事务高级专员、政治事务部、人道主义事务协调办公室等，都与非盟相关的部门建立了密切联系。三是联合国与非盟在实地层面的联合行动。这些联合行动涉及冲突预防和解决、维持和平、冲突后和平建设等非洲安全治理的全过程。特别是在维和领域，一些非洲冲突的解决首先由非盟派出维和部队，之后再移交给联合国，由更大规模的维和部队取而代之。如在苏丹达尔富尔地区，2007年联合国与非盟共同组建的混合特派团（UNAMID）取代了非盟驻苏丹特派团（AMIS）。

三、非洲安全制度治理的转型

通过对非洲安全治理的制度框架进行分析可以发现，除了非洲和平与安全架构这一枢纽性的机制之外，非盟与地区经济共同体/地区机制的协调、非盟与联合国构建的伙伴关系以及为应对共同安全威胁而组建的临时性安全联盟等制度安排相互联系、相互作用，共同构成了多元复合的非洲安全制度治理体系。非洲安全制度治理的核心特征是通过一系列规则、规范以及机制安排，激励或者约束参与成员的行为，促进成员间合作，以达到构建和平与稳定的地区安全秩序的目的。在非统向非盟转型的过程中，非洲安全治理的制度框架不断拓展，其背后的规范基础与治理领域都发生了重大变化，这些变化深刻反映了非洲安全制度治理的发展走向。

（一）安全制度治理原则由不干预向非漠视转变

整个冷战时期，鉴于美苏在非洲大陆开展的“代理人战争”，非统在安全领域采取了“漠视”的态度和“不予干涉”的原则立场，并将重点放在了促进非洲独立国家间的团结与合作，以消除一切形式的殖民主义，实现非洲大陆的民族独立。冷战结束后，面对国际体系的结构性变化，非洲国家领导人认识到，为避免非洲进一步被边缘化的命运，必须实现政治、经济和社会转型，而军事冲突无疑成为实现这些目标的最大障碍。①Edward Shalala, “Peace and Security in Africa: Basic Structural Changes in the Governance of Peace and Security on the African Continent,” Norwegian Institute for Defence Studies, January 2006, p.7, https://fhs.brage.unit.no/fhs-xmlui/bitstream/handle/11250/99681/IFSInfo0106.pdf?sequence=1&isAllowed=y.为此，非洲国家逐步加大在安全领域的合作力度，提高安全治理的一体化水平。1993年6月，非统召开第29 届峰会，通过《开罗宣言》，宣布建立冲突预防、管理和解决机制。但是《开罗宣言》明确规定冲突预防、管理和解决机制遵守非统宪章的目标和原则，特别是主权平等和不干涉成员国内部事务原则。这表明，非统虽然建立了管理冲突的机制，但是成员国并没有赋予该机制进行干预的权力。

进入21世纪，非洲国家为提高大陆组织的治理能力，在主权让渡上作出更大承诺，开始逐步赋予非统/非盟进行干预的权力。2000年7月，非统第36 次峰会通过《关于非统应对政府违宪更迭框架的宣言》，即《洛美宣言》，对违宪的政府更迭作出界定，规定发生违宪政府更迭的成员国将被暂停参与非统的相关会议及政策机构，同时该成员国将被给予最高6 个月的时间恢复宪法秩序，如果6 个月后仍拒绝恢复宪法秩序，那么非统将对该成员国施加有限的针对性制裁。①Lomé Declaration of July 2000 on the Framework for an OAU Response to Unconstitutional Changes of Government (AHG/Decl.5 (XXXVI)), https://www.ohchr.org/EN/Issues/RuleOfLaw/CompilationDemocracy/Pages/LomeDec.aspx.《洛美宣言》的通过标志着在对待成员国内部事务问题上，非统的态度逐渐由“不干预”转变为“非漠视”。同年通过的《非盟宪章》进一步指出，根据非盟大会的决定，在战争罪、种族灭绝和反人类罪等严重情势下，非盟有权对成员国进行干预。同时，成员国有权要求非盟干预以恢复和平与安全。非盟将“保护的责任”原则融入规范设计中，强调在特定情况下可以对成员国进行干预，从而使自身成为世界上最具干预主义色彩的地区制度。②Noele Crossley, “The African Union and Human Protection: Towards a Regional Protection Regime, ”African Security, Vol.13, Iss. 2, 2020, p.4.《关于建立非盟和平与安全理事会的宣言》也明确指出，当成员国发生违宪的政府更迭时，需要根据《洛美宣言》的规定施加制裁。与此同时，非盟逐步构建起非洲和平与安全架构，通过授权派出维和部队、斡旋调解人员以及暂停成员资格、实施制裁等方式，参与解决成员国的内部冲突。因此，与非统相比，非盟在干预成员国内部事务方面，不仅具备了更加坚实的规范基础，而且探索出了更多的手段和方式。

（二）安全制度治理目标更加注重“人的安全”

冷战时期，无论是强调维护主权和领土完整原则，还是要求彻底解放所有依然处于依附状态的非洲领土以及奉行不与任何集团进行结盟的政策，非洲国家领导人都是从国家中心主义视角看待安全问题，安全治理的核心不是解决国家内部冲突，而是要调节非洲国家之间以及非洲国家与前殖民宗主国及与美苏两个超级大国的关系，以巩固来之不易的主权独立。

冷战结束后，国际社会冲突的性质发生巨大转变，国家间冲突有所下降，国家内部冲突迅速上升，这在非洲体现得尤为明显。国际社会对安全的认识和理解开始超越主权原则，“人的安全”逐步成为国际安全及发展议题讨论的核心。正如1994年《人的发展报告》所指出，在当前形势下，“我们需要另一个根本的思维转变——从核安全转向人的安全”。在此背景下，“人的安全”理念逐步融入非洲安全治理制度和规范的设计中。所谓“人的安全”，重点涵盖安全和法治、参与和人权、可持续的经济机会以及人的发展等方面内容。③Kwesi Aning and Ernest Ansah Lartey, “Governance Perspectives of Human Security in Africa,”Asian Journal of Peacebuilding, Vol.7, No.2, 2019, p.228.2000年《非盟宪章》明确将“尊重人的生命神圣不可侵犯”作为成员国必须遵循的基本原则，《关于建立非盟和平与安全理事会的宣言》则指出“要保护非洲人民的生命、财产、幸福及其所处的环境，并为可持续发展创造条件”，同时将“促进和鼓励民主实践、良治和法治，保护人权与基本自由，尊重人的生命神圣不可侵犯及国际人道主义法，作为努力预防冲突的一部分”。2005年《非盟互不侵犯和共同防务协定》进一步指出，要“为个人的生存和尊严创造必要的社会、经济、政治、环境和文化条件，保护和尊重人权，促进良治，保证每个人的机会及全面发展的选择”。①“African Union Non-Aggression and Common Defence Pact,” January 1, 2005, https://au.int/sites/default/files/treaties/37292-treaty-0031_-_african_union_non-aggression_and_common_defence_pact_e.pdf.

（三）安全制度治理领域由单一转向多元

非统时期，非洲安全治理的规范主要聚焦于维持非洲国家间的领土边界现状，进而促进独立后的非洲国家在主权原则基础上和平相处。维持陆上安全成为非统安全治理规范的核心主题。随着非洲安全威胁来源的多样化，非洲安全制度的功能不断拓展，规范治理的领域也变得更加多元。从地缘安全的角度看，由于来自海上的安全威胁不断增多，非洲海洋安全治理规范逐步兴起。特别是进入21世纪以来，日益猖獗的海盗活动、海上恐怖主义、非法走私毒品、贩运人口、非法捕捞等安全威胁促使非洲国家领导人强化了在海洋安全治理领域的合作。在次地区层面，“关于在西印度洋和亚丁湾打击海盗和武装劫持船只的行为准则”“关于在西部和中部非洲打击海盗、武装劫持船只和非法海上活动的行为准则”等一系列制度安排为相关非洲国家加强在打击海盗等方面合作提供了保障。②Pieter Brits & Michelle Nel, “African Maritime Security and the Lomé Charter: Reality or Dream?”African Security Review, Vol.27, No.3-4, 2018, pp.226-244.例如，为加强几内亚湾的海上安全治理，西非国家经济共同体、中部非洲国家经济共同体和几内亚湾委员会于2013年举行首脑会议，推动地区25 国共同签署了《预防与遏制海上犯罪活动临时行为准则》（也称《雅温得行为准则》），基于该行为准则，几内亚湾沿岸国海上治理的“集体安全”理念得以落地和践行。①黎文涛：《几内亚湾海上安全问题及其多层级治理》，《现代国际关系》2021年第7 期，第30 页。在非洲大陆层面，非盟相继通过《非洲综合海洋战略2050》《非洲海洋安全和发展宪章》（即《洛美宪章》）等文件，强调要在非洲常备军框架下建设海军能力，深化成员国海军军长或海岸警卫队队长间的协调，通过情报分享、联合行动、经验交流等，共同应对各类海洋安全威胁。

与此同时，气候变化、网络安全等新兴议题成为非盟安全治理进程中的重要组成部分。目前，如何应对气候变化及其对安全造成的消极影响，已成为非盟大会、非盟和平与安全理事会讨论的重点话题。非盟主要通过气候变化非洲国家元首和政府首脑委员会、非洲环境部长会议、气候变化非洲谈判者集团等机制在全球气候治理进程中塑造非洲共同立场，通过非洲适应倡议、非洲可再生能源倡议、非洲农业适应倡议以及各类次地区层面的气候委员会（如刚果盆地气候委员会、萨赫勒地区气候委员会、非洲岛国气候委员会）等机制提高应对气候变化的能力。2021年3月，非盟和平与安全理事会以“非洲可持续和平：气候变化及其对非洲大陆和平与安全的影响”为主题召开第984 次会议，强调要在非洲大陆层面建立框架以积极应对气候变化带来的安全威胁，同时决定建立一个应对气候变化的非盟特别基金。②Peace and Security Council, 984th Meeting at the Level of Heads of State and Government, March 3, 2021, PSC/AHG/COMM.1(CMLXXXIV), https://reliefweb.int/sites/reliefweb.int/files/resources/eng-finalcommunique-for-the-984th-psc-meeting-sustainable-peace-climate-change-9-march-2021-final.pdf.这是非盟和平与安全理事会首次在国家元首层面讨论气候变化问题，凸显了非洲国家领导人对气候治理问题的重视。在网络安全领域，非盟于2014年6月通过《关于网络安全和个人数据保护的协定》，对非洲国家间在电子交易、个人数据保护、促进网络安全和打击网络犯罪等方面开展合作提出明确规范要求。2017年5月，非盟通过“非洲网络安全基础设施指南”，其目标是促进各利益攸关方加快执行《关于网络安全和个人数据保护的协定》。2018年非盟建立网络安全专家组，由来自非洲5 个地区的10 名网络安全方面的专家组成，就网络安全问题和数字政策向非盟委员会提供咨询，促进《关于网络安全和个人数据保护的协定》在成员国的批准和执行。总之，随着新兴安全议题的不断涌现，非洲国家在这些领域加强协调和合作，非盟通过出台协定、建立机制等方式进行治理，表明非盟安全治理的领域和规范正变得日趋多元。

（四）非洲和平与安全架构和非洲治理架构呈现协同发展趋势

非洲安全面临的核心挑战是国家内部冲突，而冲突的根源往往与治理相关，即严重的治理赤字导致很多国家陷入不稳定状态。为解决非洲冲突的深层根源问题，促进非洲经济社会可持续发展，非盟于2010年建立非洲治理架构（African Governance Architecture）。非洲治理架构不是垂直的决策机制，而是水平的协调框架，通过非洲治理架构平台，将非盟机构、地区经济共同体、非洲互查机制、非洲发展新伙伴计划、非洲和平与安全架构等“利益攸关方”聚拢起来，通过政治对话、政策协调、经验分享等，促进非洲的民主和善治。因此，非洲治理架构的核心目标是，通过将民主原则融入非洲国家政治发展进程，以提高非洲国家的治理能力和治理水平，进而为非洲的和平稳定与经济发展奠定政治基础。

非洲和平与安全架构和非洲治理架构都是泛非层面的平行制度框架，二者虽然在促进善治、保护人权和基本自由以及维护法治等方面存在任务重叠，但双方也有巨大差异，前者有着明确的冲突管理功能，后者则聚焦于解决冲突的根源。近年来，非洲国家领导人在制度层面强化了政治治理与安全治理之间的关联，而非盟的制度改革则为这种关联创造了条件。2018年，非盟正式启动制度改革进程，作为改革的一项重要突破，2020年非盟政治事务部与非盟和平与安全部实现合并，二者重组为非盟政治事务、和平与安全部。作为非盟下设的行政机构，该部主要负责解决非洲的治理、和平与安全问题。非洲治理架构的秘书处之前设在非盟政治事务部，非洲和平与安全架构则主要与非盟和平与安全部关联，非盟政治事务、和平与安全部的组建无疑为这两大架构的协同发展提供了制度保障。2021年7月，非洲治理架构组织召开高层圆桌会议，深入探讨将非洲治理架构和非洲和平与安全架构进行融合的实际模式。非盟政治事务、和平与安全委员班科勒·阿德耶（Bankole Adeoye）在会议发言中指出，非洲建设可持续和平需要实现范式的转变，即通过建设具有复原力的民主治理体系，从解决暴力冲突的症状明确转向解决冲突的根源。非洲安全研究所的一项研究成果也认为，当非洲治理架构与非洲和平与安全架构协调应用时，二者的结构和功能框架可为危机解决提供一种综合的方式。①Yann Bedzigui, “ Enhancing AU Responses to Instability Linking AGA and APSA,” January 2018,https://issafrica.s3.amazonaws.com/site/uploads/policy-brief-113.pdf.通过增强非洲和平与安全架构和非洲治理架构之间的协同乃至融合，以提高非洲国家的治理能力、解决冲突暴发的深层根源，已成为非洲安全治理的重点方向。

四、非洲安全制度治理的结构性困境

自非洲和平与安全架构创设以来，非盟在冲突预防、冲突解决和冲突后和平建设等领域逐步建立起促进成员国进行安全合作和开展集体行动的规范与制度，这深刻反映了非洲安全治理所取得的积极进展。然而，从实践层面看，非洲安全治理日益增多的规范和不断强化的合作未能有效解决非洲的冲突问题，不安全依然是当前非洲面临的严峻挑战。导致非洲安全制度治理效果不彰的因素是多样的，如成员国对非盟作用的限制、非盟的能力赤字等，但最为根本的结构性矛盾是非洲国家的脆弱性与非洲安全治理的诉求存在巨大差距以及非盟的外部依赖性。

（一）非洲国家脆弱性与非盟安全治理诉求之间存在差距

作为非洲大陆的超国家组织，非盟需要从成员国汲取资源，投入到包括和平与安全建设在内的泛非事业中。然而，大多数成员国的脆弱性从根本上制约了非盟安全治理能力的发挥，从而使其无法完成自身所设定的安全治理目标。根据非盟2022年2月发布的“关于执行2063年议程第二份大陆报告”，与安全治理紧密相关的愿景3（建设一个善治、民主、尊重人权和法治的非洲）和愿景4（建设一个和平与安全的非洲），其总评分分别仅为42%和63%。这一方面反映了非洲国家能力的脆弱性，另一方面也表明非盟与自身所追求的治理目标还存在相当大的差距。①African Union, “Second Continental Report on the Implementation of Agenda 2063,” February 2022, https://au.int/sites/default/files/documents/41480-doc-2nd_Continental_Progress_Report_on_Agenda_2063_English.pdf.

非洲国家的脆弱性会对非盟安全治理规范的运用构成挑战，进而削弱非盟的权威。非洲国家的脆弱性首先体现为国家权威不强，无力应对武装的非国家行为体带来的挑战，很多深陷内部冲突的国家本身成了非盟安全治理的对象。为了更好解决频发的内部冲突特别是政府违宪更迭等问题，非洲国家领导人加强政治承诺，在规范建设层面赋予非盟进行干预的权力。《非盟宪章》明确规定，根据非盟大会的决定，在战争罪、种族灭绝和反人类罪等严重情势下，非盟有权对成员国进行干预。这种范式上的变化不只是为非盟在特定情况下干预成员国内部事务提供法律保障，而且要求非盟超越传统的主权边界，承担起保护“人的安全”的责任。因此，“保护的责任”成为非盟安全治理的一项重要原则。然而，与此同时，主权原则依然是非盟成员国秉持的核心规范，特别是在面对危机时，成员国往往会通过各种策略来限制非盟的角色。一些非洲国家会礼貌地拒绝非盟对其内部事务的干预，一些非洲国家则对非盟部署的维和力量进行阻挠，一些非洲国家则选择与地区经济共同体或者资源丰富的国际行为体合作。②Paul-Simon Handy and Félicité Djilo, “Redefining the African Union’s Utility,” March 17, 2022,https://issafrica.org/iss-today/redefining-the-african-unions-utility.成员国频发的内部冲突，需要非盟从集体安全的视角对其作出反应，但成员国在非盟角色问题上的不同立场和态度又会导致非盟在适用自身规范框架上产生不连贯性，进而会使非盟的权威受到削弱。其中最典型的体现是军事政变回潮与非盟安全治理之间的矛盾。尽管非盟对包括军事政变在内的政府违宪更迭采取零容忍的态度，并形成了一系列相应的制裁机制，但是近年来一些非洲国家依然频频发生军事政变，而非盟对发生政变的国家并没有采取连贯一致的立场，进而遭到“搞双重标准”的指责，自身的权威也因此受到冲击。

非洲国家能力的脆弱性导致非盟无法从成员国动员和吸纳足够的资源来执行各类规划，这使得非盟所采取的诸多行动缺乏持续的资金支撑，而其所设定的诸多目标也无法按期达成。非洲治理意愿与治理能力之间的差距，即意愿与能力的错配，也成为非洲安全治理面临的长期困难。①张春：《非洲安全治理困境与中非和平安全合作》，《阿拉伯世界研究》2017年第5 期，第107 页。为提高融资能力，非盟重点采取了两个方面的重大举措。一方面，2016年7月非盟采纳《基加利宣言》，要求成员国对非洲之外符合条件的进口商品征收0.2%的关税，并将这一款项用于非盟的运行及项目开支。截至2020年6月，非盟55 个成员国中，仅有17 个成员国执行了这一规定，并且一些成员国虽然征收了0.2%的关税，但是并未将这笔款项转移给非盟。非盟也没有建立相应的制度安排为资金转移提供保障。②“Financing the Union: Towards the Financial Autonomy of the African Union,” June 16, 2020,https://au.int/sites/default/files/documents/38739-doc-report_on_financing_of_the_union_jun_2020_002.pdf.从理论上讲，0.2%的关税多数要用于充实和平基金，但因执行不到位导致和平基金的规模受限，进而制约了非盟在和平与安全领域的自主筹款能力。另一方面，2018年以来，非盟对会费缴纳逾期的成员国开始采取不同程度的制裁措施，成员国拖欠会费时间越长，其在非盟中所享有的权利就会越少，非盟试图借此约束成员国拖欠会费的行为。例如，如果成员国会费缴纳逾期6 个月，该国将丧失在非盟各类会议中的发言权；如果逾期1年，该国将失去投票权、主办非盟峰会及非盟机构各类会议的机会等；如果逾期2年，该国将失去参与非盟所有会议的权利。然而，这种惩罚性举措并没有遏制成员国拖欠会费的行为，截至2020年10月，大约有三分之一的成员国因逾期缴纳会费而受到了非盟的制裁。③Frank Mattheis and Ueli Staeger, “How Member States and Partners Impede the African Union’s Quest for Financial Autonomy, ”December 22, 2020, https://theconversation.com/how-member-states-andpartners-impede-the-african-unions-quest-for-financial-autonomy-151115.显然，非盟虽然在获取成员国资助方面制定了相关举措，但是由于非洲国家本身的脆弱性，这些措施在汲取资源方面的效果依然有限。

（二）外部依赖性与非盟安全治理自主能力之间存在矛盾

无论从观念层面看还是从物质资源层面看，非盟都存在巨大的外部依赖性，这不仅限制了非盟的安全治理能力，而且使其在与不同层次的多边制度进行互动时缺乏有效的杠杆。从观念层面看，在西方文化占主导的全球观念结构中，非洲长期处于被动的依附地位。20世纪80年代后（特别是冷战结束后），新自由主义逐渐兴起并成为国际社会指导国家发展的主导性思潮，以及国际货币基金组织、世界银行等国际金融机构的指导思想。而以自由市场经济学和自由民主理论为代表的新自由主义也成为非洲政治经济中的主导力量。在非统向非盟的转型进程中，非洲大陆层面的制度设计充分吸收了新自由主义的价值观念，并将其转变为指导国家行为的规范体系。21世纪以来相继通过的《关于非统应对政府违宪更迭框架的洛美宣言》《非洲民主、选举和治理宪章》等文件，都要求成员国实施权力分立和司法独立，强调促进政治多元主义或其他形式的民主，发挥公民社会的作用，并将这些原则作为民主治理的价值基础。在安全领域，非洲和平与安全架构的诸要素已朝着明显的自由主义方向发展，尤其是更加强调民主的治理形式和提高人的安全（而不仅仅是政权安全）的必要性。①Paul D. Williams, “Explaining and Understanding Security Cooperation in Africa,” African Security Review, Vol.19, No.2, 2010, p.100.

非盟层面的制度设计试图将新自由主义的规范融入民族国家制度构建中，但这一“制度西方化”的过程并不顺利，很多非洲国家因此陷入政治动荡的困境。以新自由主义为导向的制度规范之所以未能给非洲带来和平，究其根源在于新自由主义强调培育市场和社会力量，而国家则在多党竞争理念支配下陷入权威弱化和能力缺失的困境。新自由主义改革的影响如此严重，以至于其破坏了后殖民时代非洲民族国家构建的基础，加剧了国家的脆弱性，引发了针对国家的大量敌意，并且削弱了国家的合法性。②Musa Abutudu, “Human Security in Africa: Challenges and Prospects,” http://biblioteca.clacso.edu.ar/clacso/sur-sur/20100711021155/9_Abutudu.pdf.国家本应是安全公共产品的提供者，但在非洲很多国家根本无法有效提供安全公共产品，非政府武装、域外大国和国际组织乃至私人安保公司等都不同程度地扮演着安全公共产品供应者的角色，这反过来进一步弱化了非洲国家的权威。新自由主义过分强调“人的安全”这一抽象原则，简单地认为自由市场加自由民主必然会带来“人的安全”，这对民族国家建构进程起步不久的非洲国家而言无疑是灾难性的，一些非洲国家没有足够的政治权威有效管理这一自由化进程，还有一些非洲国家则因没有凝聚起强大的民族国家认同而陷入种族冲突之中。

从物质资源的角度看，非盟的运行以及项目开支特别是安全治理方面的成本，很大程度上要依靠域外伙伴的援助。③罗建波：《中国对外援助模式：理论、经验与世界意义 》，《国际论坛》2020年第6 期，第42—45 页。例如，2019年非盟的总预算为7.263 亿美元，其中3.065 亿美元由成员国会费提供，4.198 亿美元来自国际发展伙伴的捐助，成员国提供的资金占总预算的比例为42%，而国际发展伙伴捐资占比则达到了58%。①“Report of the Board of External Auditors on the Consolidated Financial Statements of the African Union for the Year Ended 31 December 2019,” February 2021, https://au.int/sites/default/files/documents/41031-doc-2019_AU_Consolidated_Audit_report_Signed-merged-compressed.pdf.非盟的外部依赖性可见一斑。非盟一直强调“要用非洲方式解决非洲问题”，但对域外伙伴的依赖又会限制非盟自主治理能力的发挥。

在安全治理领域，非盟的多数行动需要依靠欧盟、联合国等域外伙伴的支持。为支持非洲和平与安全架构的运行及其安全治理，欧盟于2004年建立“非洲和平基金”（African Peace Facility），到2020年，欧盟通过该机制已向非洲提供了24亿欧元资金。②European Commission, “Towards a Comprehensive Strategy with Africa,” March 9, 2020, https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/fs_20_374.然而，欧盟的非洲和平基金条款影响了非盟的自主权和决策。首先，每一次非盟行动都要先提交欧盟委员会与欧盟政治与安全理事会的认可。此外，欧盟要求非盟应该获得联合国对其和平支持行动最宽泛意义的批准。③王学军：《非洲集体安全机制的理论基础与现实困境》，《西亚非洲》2014年第4 期，第38 页。2021年3月，追求战略自主的欧盟建立预算规模更大的“欧洲和平基金”（European Peace Facility），并取消“非洲和平基金”，这意味着欧盟不再有专门针对非洲的资金支持工具，因为新的欧洲和平基金并没有具体的目标领域，可同时对非洲之外的其他国家进行支持。新的机制可能会增加欧盟对非洲和平与安全预算和行动资金支持的不确定性，使欧盟与非盟之间的不对等关系进一步复杂化。④Bernardo Venturi, “AU-EU Relations on Peace and Security,” February 14, 2022, https://kujengaamani.ssrc.org/2022/02/14/au-eu-relations-on-peace-and-security/.与此同时，在新的欧洲和平基金框架下，欧盟可以通过双边渠道介入非洲国家的内部冲突，这很可能会导致非盟在一些安全治理问题上被边缘化。

非盟与联合国协同在非洲安全治理中发挥着重要作用，在双方合作进程中非盟一直希望联合国以系统性方式向经安理会授权、非盟领导的和平支持行动提供可持续的资金支持。2018年7月，瑞典在担任联合国安理会主席期间，组织召开以“联合国与地区和次地区组织在维护国际和平与安全中的合作”为主题的辩论会，美国代表乔纳森·科恩（Jonathan Cohen）明确指出，除非资金的透明度、行为、纪律和人权的基准在非盟的和平组织和行动中得到明显的贯彻落实，否则美国不会考虑通过联合国向未来经安理会授权的非盟领导的行动提供额外的资金支持。⑤“Security Council 8314th Meeting,” July 18, 2018, S/PV.8314, https://www.securitycouncilreport.org/atf/cf/%7B65BFCF9B-6D27-4E9C-8CD3-CF6E4FF96FF9%7D/s_pv_8314.pdf.由于成员国未能达成共识，在使用联合国会费向非盟领导的维和行动提供支持方面一直未能形成有效的制度安排。无论是欧盟还是联合国，非盟都与其建立了机制化的合作平台，但是非盟在合作进程中对二者有很强的依赖性，处于不对等的地位，特别是在和平与安全领域。非盟的依赖性越高，非盟的独立性就会越低，那么其对如何使用资金的影响就会越小。而且域外伙伴的帮助具有高度的不确定性，非盟的资金来源缺乏稳定性，当资金的持续性无法保证时，非盟开展的和平支持行动就会受到影响，非盟的信誉也会因此遭受冲击。

五、结语

和平与安全建设一直是非洲区域治理的核心议题。特别是非盟成立之后，非洲国家领导人通过了一系列富有雄心的倡议和宣言，构建起涵盖安全治理诸多领域的制度和规范，试图通过集体力量解决非洲持续不断的冲突和安全挑战。尽管非盟借助以和平与安全理事会为核心的安全制度，在冲突预防、冲突解决和冲突后和平建设等领域开展了大量集体行动，依靠制裁等手段对发生政府违宪更迭的成员国进行惩罚，但是这些行动并没有有效遏制冲突。非盟具有复杂多元的安全治理制度和对成员国内部事务进行干预的规范安排，但这些制度和规范深受新自由主义意识形态的影响，民族国家构建尚不成熟的非洲国家的政治权威及提供安全公共产品的能力由此遭到削弱。非洲国家领导人虽然赋予了非盟解决非洲冲突问题的权利，但非盟本身缺乏资源，其高度的外部依赖性严重制约了安全治理能力的发挥。为提高自身治理能力，加快实现非洲《2063年议程》，非盟于2016年正式开启制度改革进程。在安全治理领域，非盟将非盟委员会下设的和平与安全部和政治事务部合并为政治事务、和平与安全部，加强非盟与地区经济共同体/地区机制的协调，同时加快推进和平基金的运行，以降低对域外伙伴的依赖。但是和平基金本身规模不大，非盟在和平与安全建设领域的外部依赖性很难在短期内得到扭转。鉴于非洲安全秩序面临的挑战主要是国内冲突而非国家间冲突，如何使非洲国家探索出自主发展道路、提高国家治理能力，进而提供更多安全公共产品，以从根本上消除冲突爆发的根源，是非盟深化制度改革面临的根本任务。