社区矫正基层实务发展方向研究

山东政法学院 谭春晓

一、社区矫正基层实务面临的典型困境

自《社区矫正法》颁布之后，社区矫正制度有了坚定的制度保障，社区矫正制度也在全国迅速得以推广。得益于社会主义法治国家的建设和基层司法工作人员的努力，社区矫正试点阶段所暴露出来的主要问题包括社区矫正对象所面临的难以就业、经济困境和社会保障空白等问题均得到了一定程度的缓解[1]。尽管如此，社区矫正制度在具体实务层面仍然面临着新的困境和挑战，主要包括以下几点：

（一）现阶段社区矫正的运行体系难以满足实务需要

《社区矫正法》第九条规定：“县级以上地方人民政府根据需要设置社区矫正机构，负责社区矫正工作的具体实施。”本条规定实际上将社区矫正体系纳入司法行政体系中来，依托县级以上地方人民政府逐级规划社区矫正机构。但是，我国现阶段尚未以规范性文件的方式确立社区矫正机构的规划体系，各级社区矫正机构的名称、编制、级别、人员和办公经费等均无明确标准。实务部门在面临这一问题时，只能依照社区矫正法第九条“司法所根据社区矫正机构的委托，承担社区矫正相关工作”将司法所作为社区矫正的基层机关，并由此同县级以上地方人民政府进行对接。司法所作为司法行政机关，确实有助于其承担对应的社区矫正工作，但是，司法所的人员编制普遍较少，大部分司法所是一人所或两人所[2]，除社区矫正之外，还承担许多其他的职责，例如人民调解、法制宣传、法律服务等工作。司法所较小的编制和繁杂的工作使之很难较好地完成社区矫正工作。实务中部分司法所工作人员实际对接的矫正对象过多，与社区矫正工作人员统筹兼顾多方因素，综合调动社会各方资源对社区矫正对象实施矫正的制度初衷是相悖的。为达到社区矫正制度的效果，势必审慎控制社区矫正工作人员同社区矫正对象的比例。这个比例的具体数值有待商榷，相比于负责执行拘役、有期徒刑、无期徒刑、死刑缓期两年执行的公安机关和监狱，社区矫正工作人员同社区矫正对象的比例反而远远小于人民警察同被执行拘役、有期徒刑、无期徒刑和死刑缓期两年执行的比例，这还是没有考虑到监狱相比于社区矫正机关管理更为严格的情况。总的来说，正是这种机构和人员难以满足实务需要的矛盾，致使社区矫正的刑罚效果显得过于孱弱，单纯依赖司法所去完成社区矫正工作，显然难以实现制度设置之初的目的。

（二）现阶段社区矫正的人员管理存在争议

如何看待社区矫正制度的根本内涵，一直以来都是我国社区矫正制度建设中所面临的重要问题。理论界曾经进行过漫长的探讨，并先后提出了包括保安处分说、矫正与社会服务共同说、社会综合治理说、非监禁处遇刑罚说和刑罚执行方式说等观点。但是，社区矫正法第二条规定的“对被判处管制、宣告缓刑、假释和暂予监外执行的罪犯，依法实行社区矫正”无论如何都不能被忽视，社区矫正制度本质上仍然是刑罚执行体系的一环。因而无论采取何种方式，都很难回避社区矫正工作人员刑罚执行人员的身份。但《社区矫正法》在草案制定阶段，在具体规划上就存有瑕疵：社区矫正工作人员队伍体系过于庞杂，包括司法行政人员、司法警察和其他社区矫正工作人员[3]。人员组成的复杂化为社区矫正的实际操作带来了困难，很多社区矫正工作人员完全基于原有的工作经验开展全新的工作，在面对矫治对象时采取的措施千差万别，导致社区矫正工作实际上很难沿着统一、科学的方向前进。加之基层工作人员相对缺乏，部分社区矫正机关以事业单位编制或者雇佣制扩大工作人员队伍。这一举措虽然短期内扩充了工作人员队伍，但从长远来看，事业编制或雇佣制工作人员缺乏系统化的培训，只能执行最为机械的任务，而且使社区矫正工作的权责更为不明[4]。

（三）社会力量在社区矫治中作用较弱

《社区矫正法》自颁布以后，社会力量在社区矫正中参与少、作用较弱的问题一直困扰着实务机关。社区矫正机关在执行社区矫正时，不可避免地要借助基层自治组织、机关、企事业单位和其他社会组织的作用。就试点阶的段经验而言，基层村委会、居委会及社区矫正对象所在的单位、企业，往往认为社区矫正意味着对于罪犯的姑息，表示出极大的不理解。同时，伴随着近年来刑事司法大数据的建设，越来越多的用工单位开始重视无犯罪记录证明及其他相关依据，社区矫正对象的就业环境也受到影响。同期上海的试点情况表明，在社区矫正对象的就业安排上，社区矫正对象的就业出路极为严峻，社区内的国有企业一般也不愿意吸纳社区矫正对象就业[5]。

二、现阶段社区矫正制度所暴露出来的问题症结

自2020年新冠疫情集中爆发至今，许多社区矫正机关在实务中所面临的问题更为严峻。基于疫情防控的需要，社区矫正工作人员需要将更多精力投入到社区矫正对象的防疫工作中，切实基于整体安全的目的进一步强化网格化管理，并进一步配合矫正人员做好疫情防控工作[6]。虽然取得了一定的效果，但机构编制管理不完善、社区矫正队伍力量有待加强、相关技术运用不配套及基层执法效果不佳的问题仍然显著。防疫诚然对整个社会带来了一定的影响，但社区矫正所面临的实务困境仍是不可忽视的。社区矫正制度在试点和设立阶段的疏漏仍然存在，正是这些疏漏造成了社区矫正制度现阶段的困境，具体来说，包括以下几点：

（一）社区矫正机构体系设置不合理

相较于监狱和拘役所执行的其他自由刑而言，社区矫正更看重社会化效果。但是，对于社区矫正对象的管理却不能由此放松，鉴于社区矫正工作同刑罚执行和社区矫正对象再社会化有着千丝万缕的联系，社区矫正机关需要长期同其他涉及刑罚执行的机关，如公安、检察院、法院、监狱保持密切的联系，并依据自身在相应刑罚执行中的地位发挥相应的作用，故而社区矫正机关的人员和编制亦需要结合实际情况审慎规划。如果社区矫正机关的设置要立足于司法体系，那么社区矫正机关的设置标准应当同刑事司法各部门一一对应，其规划、编制、人员组成和经费应当参照类似的刑罚执行部门。考虑到社区矫正对象散落在社区各处，尤其是在农村社区之中分布更为分散，势必要充分根据具体情况设置岗位和人员编制[7]。如果社区矫正机关的设置要立足于社会发展，那么社区矫正机关的规划应当同基层政府实现高度对接，其规划、编制、人员组成和经费则应当对照基层政府的相关职能部门设置。现实中，社区矫正机关的设置并未沿着上述路径前进，而是仅仅依附在司法行政系统下，以司法所为依托。这样的规划体系，无论从刑罚执行还是基层社区工作层面，都很难满足实务的需要。由此可知，社区矫正机关设置不合理正是导致社区矫正制度运行困境的主要原因之一。

（二）社区矫正工作人员的编制规划难以满足实务需要

社区矫正的具体实现，除了制度设计和机构规划的层面外，还需要考虑具体的人员编制、配置和工作人员资质要求。就这一点而言，现阶段社区矫正机关的人员编制与配置也难以实现其职能。社区矫正在基层运行时，往往依照地区规划依托在基层司法所下，司法所的规划建设又受制于基层建设，最终导致部分偏远地区的社区矫正工作人员相较于当地的社区矫正对象过于稀少，根本无力解决本地的具体问题。同时，在具体工作中，我国现阶段社区矫正人员从业资质相对较低，普遍存在执法卷宗制作不规范、对执法程序的理解不深入、在工作中证据收集意识不强的问题。这种现状实际上意味着在缺乏实际保障的前提下，社区矫正工作人员队伍的建设缺乏系统化的保障，只能采取“头痛医头，脚痛医脚”的应对措施，只能勉强将社区矫正维持在纸面规划，而很难使之运行进一步合理化。

在这个问题上，各地都曾经基于实务需要，通过社会合作不断探寻新的工作模式。实务中较为典型的做法是编制调整和聘任制。编制调整往往从其他临近单位的人员中调动或者调剂工作人员，聘任制则基于实际工作需要面向全社会招聘，上述措施虽然取得了一定成果，长远来看却很难弥补规划和制度的瑕疵。有的省、市、自治区在具体规划中另行规划编制，但整个编制却仍然基于原有的司法行政规划，致使新设立的编制或无法增设新的人员，只能造成“一套人马、两块牌子”的结果，根本不足以解决日益严峻的实务问题[8]。聘任制虽然解决了人员不足的问题，但聘任制中基于合同或劳动派遣增加的人员缺乏执法权，只能从事辅助性工作，收效大打折扣。如果不能就社区矫正工作人员的规划和编制进行行之有效的规划和保障，则切实保障这一制度的具体运行还有很长的路要走[9-10]。

（三）社区矫正对象的社会性保障普遍不足

社区矫正法诚然体现了我国对推动社区矫正对象有效实现社会化矫治的愿景，但社区矫正法第二条也表明社区矫正制度仍然具备刑罚执行的特质。任何自由刑、权利刑的实现[11-12]，都要切实建立在保障服刑人员的基本权益上，而现阶段的社区矫正普遍暴露出的问题之一就是保障不足，尤其是社区矫正对象的就业，一直是一个极其严峻的问题[13-14]，在大城市，犯罪证明的存在使得社区矫正对象的就业面临极大的瓶颈。在社区矫正的试点阶段，部分地区曾经一度采取过包括经营优惠、税收优惠、发放补贴等多种方法鼓励社区矫正对象自行创业，或是由企业吸收就业。试点中发现，社区矫正对象普遍存在就业困难问题，而国有企业大多不愿意吸收社区矫正对象就业。仅仅依赖社区或志愿者组织去推动灵活就业，实在是能力有限。在乡村地区，这种情况更为严峻，农村地区产业结构单一，经济发展缓慢，且受到传统观念影响对犯罪者有排斥心理，上述条件决定了农村所能提供的就业岗位有限，许多社区矫正对象为此不得不违反规定进入城市打工。一旦社区矫正对象涌入城市打工，则社区矫正所要求的具体管理又极难实现。值得深思的是，如果将社区矫正对象同监狱内的服刑罪犯比较就会发现，监狱为罪犯提供符合标准的饮食、医疗、教育保障，而社区矫正对象除了有一定的自由之外，其余的保障力度小于监狱。假如一个社区矫正对象在社区矫正期间生活来源无所依靠，又得不到充足的社会保障，容易引发违法犯罪，这显然不是社区矫正制度的初衷[15]。

三、针对现阶段困境的可行性举措

综上所述，社区矫正制度发展至今，实务部门所暴露出来的主要问题为机构设置上存在不合理、人员编制难以满足实务需要、社区矫正对象的保障普遍不足。正是这些因素的恶性循环，加剧了社区矫正具体运行中的困难。笔者认为，可以就社区矫正现阶段的几组主要矛盾有针对性地采取应对措施，具体而言主要包括以下几点：

（一）调整社区矫正机关的编制体系

现阶段我国社区矫正运行不畅的症结之一在于其在规划上依附于司法行政体系，在基层将实务工作主要放置在司法所。司法所现阶段受限于实际规划和人员体系，难以处理庞杂的社区矫正工作。为此有学者认为：可以创设一条由省级行政部门所属的对地级市和县级市逐级实现垂直管理的管理体系。笔者认为这一观点具有其合理性，全新的规划体系必将有助于社区矫正机关编制体系的科学化发展，有助于促进其更好地实现系统化管理[16]。

（二）完善社区矫正工作人员的编制体系

鉴于现阶段社区矫正人员的配备较实际需要仍有很大的不足，应对这一问题的首要举措应当是逐步扩大工作人员队伍，各地的社区矫正机关就此进行了实务创新[17]。例如，部分地区倾向于安排社工和临时雇佣人员，部分地区倾向于扩大编制，还有部分地区侧重于深化数字化措施。总的来说，上述措施均倾向于进一步提升社区矫正效率、完善社区矫正工作人员的编制体系。上述举措确实都有一定的合理性，但笔者认为，完善社区矫正工作人员编制体系的关键在于从制度体系层面实现社区矫正制度中刑罚执行和社会帮扶的区分。为切实保障国家刑罚的有效执行，应当结合行政规划的需要适当扩大人员编制规模，或推动司法行政部门将工作重点尤其是人员编制和工作重心落实到基层，社区矫正对象一旦面临需要社区帮扶的情况，社区矫正机关也可以灵活采取雇佣制或者同社会各界相合作，收到最佳的矫治效果。