超大城市中心城区新冠疫情防控、人口流动与社区治理
——以深圳市X区为例

文 章 平 深圳大学中国经济特区研究中心研究员

许哲玮 深圳大学中国经济特区研究中心

一、引言

自2020年年初新冠肺炎疫情暴发以来，我国多个大型城市先后面临疫情对城市生产生活秩序的冲击。尤其是超大城市中心城区，人口流动频繁、人口聚集性高，极大地增加了疫情防控的难度。

从公共卫生来看，传染源、传播途径和易感人群是疫情传播的三个重要环节。控制传染源和切断传播途径是疫情防控的有效手段。新冠肺炎疫情主要通过人际传播，要实现对传染源和传播途径的控制，不可避免地要限制人口流动。王姣娥等人综合时间和空间尺度，基于地理学的视角发现人口规模和人口流动对疫情的空间扩散过程和速度有显著影响。[1]因此，面对突发的公共卫生危机，对疫区实行全封闭管理，减少人口流动是我国城市首要的防疫措施。赵梓渝等利用移动定位数据追踪我国人口流动的时空变化，证实了人口流动管控对疫情防控的有效性。[2]然而，在现代市场经济体制中，人流是实体经济的重要物质生产资料。人流管控导致的人口流动强度大幅下降将对宏观经济发展产生显著的负面影响。因此，如何寻求不确定性下城市治理的转型路径，提炼未来城市发展乃至整个社会发展的前瞻性方案？一系列新问题摆到了理论研究者、城市治理政策实践者和社会公众面前。

社区作为城市的基本空间单元，是疫情防控工作的具体实施者。在突发疫情的影响下，深圳市第一时间对涉疫社区进行封控管理，各个社区严格落实“电子哨兵+闸口”的防控模式，并对社区居民实行“白名单”管理，有效地控制了疫情的传染源与传播途径，取得了良好的预期效果。但疫情的发现往往存在一个潜伏期，社区卡口只能监测某一时间点的居民健康情况，无法追踪潜伏期内居民的活动轨迹，这一缺口的存在大大增加了疫情感染和传播的不确定性。在社区医疗资源的供给上，我国主要由二级及以上医院来承担应对疫情的诊疗压力，社区层面的医疗资源（如社康中心）由于人力资源和药物设备的不足，仍未得到充分利用。[3]这些社区疫情防控工作上的短板，都对社区治理机制提出了新的迫切要求。

深圳是世界城市发展史上的奇迹，作为中心城区的X区是全市金融和文化中心，人口密度奇高，其疫情防控与社区治理现状在超大城市中心城区中具有较大的代表性。本文基于百度慧眼、住建部门数据、卫健委公布的病例活动轨迹等多源大数据，从空间可视化的视角尝试对疫情前后的人口分布、人口活动轨迹进行描述，并结合疫情确诊病例的活动轨迹分布和社区医疗资源的供给现状对后疫情时代超大城市中心城区的疫情防控、人口流动与社区治理提出对策建议。

二、文献综述与理论框架

现代社会风险具有高度复杂性。在突发性公共危机背景下，人口结构的复杂性和人口流动的不确定性给疫情防控和社区治理带来极大挑战。高度国际化、城市化造成的人口跨区域快速流动是疫情传播的关键风险来源。刘涛和靳永爱基于人口流动的空间可视化分布视角，发现相比人口流动规模，人口流动的结构性和动态性特征对疫情空间扩散的差异性存在更为显著的影响。[4]中国社会近二十年的流动性增强的过程，同时也是聚集性增强的过程，即人口流动的空间分布呈现出“流动性聚集”的鲜明特征。[5]在以人际传播为主要途径的新冠肺炎疫情环境中，人流管控、社区封锁等防疫措施是应对人口“流动性聚集”行为的有效措施。[6]Jia等人利用疫情暴发前武汉输入到全国各地的人口流量数据建立时空基准风险模型，发现隔离措施能够有效抑制人口流动和控制疫情蔓延。[7]Yang等人在此基础上使用机器学习法，预测若将防疫措施实施时间推迟五天，中国大陆的疫情规模将增加三倍。[8]

作为城乡空间治理的基本单元，社区是疫情防控的第一道防线。目前国际学术界关于社区治理的研究可分为韧性社区和健康社区两个方向。韧性社区是一种动态、多重的平衡状态，[9]是对社区应灾过程中适应能力和调整能力的描述和分析。[10]根据治理对象的不同，社区韧性可具体分为心理韧性、组织韧性、文化韧性等多个维度。[11]经济资本、文化资本、社会资本等因素会在不同程度影响社区韧性的建设效果。其中，衡量社会关系网络的社会资本是韧性社区建设的核心要素。[12]作为美国、日本等发达国家应灾的核心模块，健全的法制体系和多元主体参与一直是建设韧性社区的重要实施策略。健康社区最早于20世纪80年代由Duhl和Hancock提出，[13]20世纪90年代被视为健康城市的“细胞工程”在中国试点建设。健康社区能够在保障并改善居民生活质量、维持居民身心健康、促进居民健康生活习惯的同时，兼顾对自然环境的保护工作。[14]

“韧性”和“健康”是新冠肺炎疫情环境下对社区治理提出的内在要求。疫情防控离不开社区治理，社区治理也无法忽视疫情防控，二者缺一不可、相辅相成。人口流动对疫情防控和社区治理来说是一把双刃剑。一方面，人口社会网络资源的合理利用能够提高疫情防控效率、更快地推动构建韧性社区；另一方面，人口流动结构性和动态性的复杂特征加大了疫情防控和社区治理的难度，这一负面影响往往要大得多（见图1）。因此，如何合理规划人口的空间分布，在减少人群聚集、降低人口流动的同时，将社区居民由空间的享受者、使用者转变为空间的建设者、维护者，共同建设共治共享的韧性社区、健康社区，是本文准备探究和讨论的核心问题（见图2）。

图1 疫情防控、人口流动、社区治理三者互动变化

图2 疫情防控、人口流动、社区治理三者关系

三、疫情防控、人口流动与社区治理：以深圳市X区为例的实证

（一）深圳市X区概况

X区是深圳市的中心城区之一，总占地面积78.66平方千米，占全市面积的4%。据深圳市第七次全国人口普查公报显示，X区的人口规模逐年稳步提高，2020年X区全区常住人口为1 553 225人，规模居全市前五。截至2022年，X区正式迈入5 000亿城区行列，经济规模、质量连连实现突破。社会消费品零售总额连续17年领跑全市；地均GDP和进出口总额规模连续22年居全市第一，已达发达国家水平；人均GDP突破5万美元，达到中等发达经济体水平。作为全市的行政、金融、文化、商贸和国际交往中心，X区重点推动科创、金融、时尚三大产业高质量发展，力争打造具备世界影响力的中心城区。

在公共卫生方面，2022年1～7月，深圳市累计新增的1 420个新冠肺炎本土病例中，X区占688例，在全市占比达48.5%（见图3）。深圳市每日新增新冠肺炎本土病例走势图（见图4）显示，疫情的高发期主要集中在2月、3月和7月，其中以X区“2·16”疫情最为严重。据此，本文以此次疫情为案例，分析超大城市中心城区疫情防控、人口流动和基层治理的关系。

图3 2022年1～7月深圳市各区病例数比例

图4 2022年1～7月深圳市与X区新冠肺炎新增病例数

（二）人口密度：疫情防控降低人口点状集聚，但没有改变片区人口高密度聚集特征

在考虑了节假日、工作日及气候等因素的影响后，本文选取了2022-01-04作为X区“2·16”疫情前的代表，2022-06-01作为X区“2·16”疫情后的代表。以白天10点表示就业人口分布，晚上22点表示居住人口分布。具体的人口密度是基于深圳市全市数据计算修正系数得到的。“2·16”疫情前，X区人口的居住空间呈现“点状高密度集聚”态势。居住人口主要分布在4个街道，呈现“点状高密度集聚”布局（见图5）。每个集聚中心的半径较小，集聚中心内部的人口密度较高，集聚中心外部圈层的人口密度依次降低。纵观全区，居住人口集聚地大部分位于中心区域，外围区域的人口密度相对较低。

图5 基于百度慧眼的X区“2·16”疫情前居住人口密度分布热力图

“2·16”疫情后，人口的居住空间呈现“片状高密度分散”态势。居住人口的主要分布地不再局限于中心区街道，而是高密度广泛分布于辖区所有街道，呈现“片状高密度分散”布局的特点（见图6）。每个集聚中心的半径较大，集聚中心彼此之间分布相对集中，人口有成片分布的态势。居住人口的空间分布较疫情前有明显的分散效果，表明疫情在影响着人口的自发迁移行为，人口更愿意远离人口高聚集区域以降低感染新冠肺炎的风险。纵观全区，居住人口集聚地不再局限于中心区域，开始向外围区域扩散。

图6 基于百度慧眼的X区“2·16”疫情后居住人口密度分布热力图

总体上，X区的人口分布仍然呈现显著的高密度集聚特征。尽管在“2·16”疫情后，人口的居住空间分布更加分散，人口集聚性降低，但毋庸置疑的是，片区人口高密度分布的现实情况仍显著存在。可以观察到，疫情后人口自发的迁移行为主要发生在疫情前人口居住地邻近区域，人口迁移行为有着“从原点向四周持续发散”的趋势。一般来说，这一自发趋势往往历时漫长，除非在经历重大疫情冲击下方能加速分散迁移进程。然而，在当前社区疫情防控的城市安全危机中，城市治理者需要掌握社区人口治理的主动权，权衡城区经济活力（生产秩序）、疫情防控（生活秩序），在社区治理这一生产生活交界面处理好两者关系，这是韧性社区、健康社区的内在要求。

（三）人口流动（职住平衡）：疫情防控一定程度上降低职住偏离度，但城区职住仍然失衡，通勤人口流动量大

本文采用各街道的职住偏离度，直观地反映不同街道的功能主导性①。但职住偏离度只能区分居住主导型和就业主导型区域，无法反映就业—居住差异大小的具体程度，进一步地，对职住偏离度取标准差可以核算就业—居住二者的匹配度②。[15]

X区“2·16”疫情前，LH街道和FT街道属于就业主导型区域，NY街道和ML街道属于居住主导型区域，其余街道均大致处于职住平衡状态（见图7）。结合职住偏离度的标准差来看，LH街道、NY街道和ML街道的职住功能差异尤其明显（见图8）。可以发现，X区“2·16”疫情前辖区就业空间和居住空间高度集聚，整体职住空间失衡。

图7 基于百度慧眼街道尺度的X区“2·16”疫情前职住偏离度

图8 基于百度慧眼街道尺度的X区“2·16”疫情前职住偏离度标准差分布

X区“2·16”疫情后，F T街道属于就业主导型区域，NY街道、ML街道和YL街道属于居住主导型区域，其余街道均处于职住平衡状态（见图9）。结合职住偏离度的标准差来看，NY街道和ML街道的职住功能差异依然明显（见图10）。对比X区“2·16”疫情前后的职住变化，辖区整体的就业人口和居住人口空间分布更加分散，职住功能差异有所缩小。这意味着受到疫情的影响，人们越来越倾向于向人口聚集性较低的外围区域迁移，存在缩短通勤距离的趋势。

图9 基于百度慧眼街道尺度的X区“2·16”疫情后职住偏离度

图10 基于百度慧眼街道尺度的X区“2·16”疫情后职住偏离度标准差分布

总体上，辖区仍有几个街道处于职住不平衡状态，人口的职住功能差异依然较为明显。职住功能差异大意味着人口平均通勤路程和时间长，人口在通勤途中流动性较大，会增大与来自不同区域的其他人口接触的可能性，从而大大增加了疫情环境下人口交叉传播的风险。尽管疫情前后人口的职住功能有所改善，但细微的变化并不足以达到疫情防控和社区治理的目标。

（四）社交密度：疫情防控对人口聚集区域的社交密度影响不大，人口流动性较大，增加疫情传播风险

社交密度反映了人口日常活动的轨迹，区域的社交密度越高，该区域人口活动的活跃度越高，市民聚集和互动的频率越高，人口流动性也越大。本文以X区“2·16”疫情后一周内累积的人口活动密度分布来衡量疫情后的社交密度③。X区“2·16”疫情确诊病例的轨迹分布是根据深圳卫健委公布的官方数据整理得到的④。从二者的空间分布情况来看（见图11），社交密度高的区域普遍是新冠肺炎疫情确诊病例途经频率高的区域，二者呈现明显的正相关关系。由此可知，疫情防控对人口聚集区域的社交密度影响不大，社交密度高引发的高频人口流动仍然是疫情传播的重要隐患。因此，控制人口活动范围，减少高密度的社交活动，降低人口活动的流动性，预计将会有效控制新冠肺炎疫情的感染与扩散。

图11 社交密度与X区“2·16”疫情确诊病例轨迹分布

（五）建筑密度：建筑密度越高，人口接触概率越大，提升社区疫情风险

建筑密度大是导致人口高密度聚集的间接因素。本文以街道范围内每平方千米的楼栋数量来衡量建筑密度。在相同的街道范围内，楼栋数量越多，表明楼栋间的距离越短，建筑密度越大。结合街道建筑密度分布与X区“2·16”疫情确诊病例的轨迹分布状况（见图12）来看，整体上确诊病例轨迹分布与街道平均建筑密度呈现正相关的变动趋势，即一般情况下，大部分确诊病例会在街道平均建筑密度高的区域活动。这可能是在建筑密度高的区域如城中村，居民楼之间的楼道较窄，居民与居民间的接触可能性更大，疫情感染与传播速度较快的缘故。建筑密度高不仅增加了社区疫情防控的工作难度，还容易诱发交通拥堵、卫生条件恶化、空气污染等一系列“城市病”，不利于韧性社区和健康社区的构建。

图12 建筑密度与X区“2·16”疫情确诊病例轨迹分布

（六）社区公共卫生资源下沉不够、配置不均

从社区保障的角度，生活和医疗物资的供应应考虑5到10分钟生活圈内配套条件，[16]因此，本文以500m半径来划分社区医疗资源的必要供给半径。本文主要从核酸采样点和社康中心两个角度来讨论社区的医疗资源配给。从地理位置上看，核酸采样点广泛存在于各个街道（见图13）。整体上，在500m半径范围内核酸采样点能覆盖96%的人口（见表1和图14）。具体到每个街道而言，除NY街道外，其他街道在500m半径范围内核酸采样点的覆盖人口均能达到90%以上水平。与其他街道相比，NY街道的核酸采样点设置明显不够合理。但NY街道属于居住主导型区域，其500m半径范围内的核酸采样点仅能覆盖80%的建成区人口。

图13 X区核酸采样点的空间分布图

图14 X区核酸采样点500m半径范围的居住人口覆盖情况

相比于核酸采样点，社康中心在各个街道的分布较为分散（见图15）。从社康中心的空间分布上看，除少数几个街道外，其他街道的社康中心在500m半径范围内均能实现覆盖80%及以上的人口（见表1和图16）。NY街道社康中心的人口覆盖率达87%，为最高水平。但尚未有街道实现社康中心人口全覆盖，整体上社康中心的覆盖程度偏低。

图15 X区社康中心的空间分布图

图16 X区社康中心500m半径范围的居住人口覆盖情况

表1 核酸点和社康中心（500m半径）覆盖人口及比例

社康中心作为疫情防控背景下的重要医疗资源，目前人口覆盖率较低，不足以满足社区居民对医疗物资的日常需求。在此情形下，没有被覆盖到的居民，必然需要自行前往较远的社康中心进行就诊。在这一过程中，不管是在发现疫情和治疗疫情时间上的耽搁，还是跨区域人口流动性增强，都将增大疫情感染概率和传播风险。因此，社区医疗资源的充分配置，是社区疫情有效管控的重要手段，也是构建韧性社区、健康社区的必然要求。

四、结论与政策启示

基于多源大数据，本文以深圳市X区“2·16”疫情为例，研究超大城市中心城区疫情防控、人口流动与社区治理三者之间的关系。结果发现，在经历了疫情冲击后，人口从原来的高集聚区域向四周呈“中心—外围”式扩散，即人口聚集性降低。但总体上片区高建筑密度、高密度人口集聚的特征依然显著存在。区域职住失衡偏离和社交密度（聚集性）高的现实状况，反映了人口通勤活动伴随的高流动性，这是由中心城区高度发达的服务业集聚这一产业结构决定的。在社区公共医疗资源配给方面，核酸采样点、社康中心等医疗资源尚未实现人口全覆盖，某些区域的医疗资源覆盖人口范围较低，资源下沉社区不够，无法满足社区居民的医疗卫生需求，也无法推行分级诊疗体系。

面对超大城市中心城区区域人口高密度聚集、人口通勤和活动高流动性的现实困境，如何合理安排人口的空间分布，在保障社区疫情防控的同时，实现共建共治共享的韧性社区、健康社区的建设？本文提出了要坚持党建引领、多元主体参与的社区治理模式，建设15分钟生活圈，科学合理规划建筑的空间分布三点对策建议，对后疫情时代下的疫情防控、社区治理工作具有一定的借鉴和启示。

（一）坚持党建引领、多元主体参与的社区治理模式，以实际管理人口配置资源、提升社区应对危机能力

城市化的快速发展带来了大规模的人口流迁。超大城市中心城区作为人口的主要净流入地，面临着流动人口规模大、活动范围广、居住地分散、治理事项复杂等问题，若按照传统的社会治理体系，社区治理效果不佳。近年来，北京实行的三级纵向社区党组织治理、上海实行的“1+1+X”区域党建模式、深圳实行的“同乡村”流动人口党建，在全国范围内掀起了“党建引领”的示范性社区治理模式。在“党建引领”模式下，中国共产党作为最高的政治领导力量，能够有效统领多元治理主体、整合多方治理资源、汇集多层治理智慧，并有效克服流动社会的无序化和分散化。[17]

依托“党建引领”的示范性地方社区治理经验，我们可以将其复制推广并应用到全市乃至全国范围内。但目前社区党建引领机制尚未成熟，面临着基层党组织权责失衡、人财物等资源错配等痛点难点问题，还有待进一步协调和完善。具体到社区治理上，基层党组织要充分发挥与社区居民间的桥梁作用，调动社区居民参与社区自治的积极性。尤其在常态化疫情治理时期，社区居民的内部参与、配合是社区治理的工作重心。社区要借助市场和社会等多元主体的力量，在基层党组织这一“枢纽”的引领下，实行人口的妥善管理与资源的合理配置。进一步利用社区内部的社会资本，扩大社区内部的社会网络和文化，让社区居民成为社区治理的“主人翁”。社区居民的多元需求得到满足，在提高居民居留意愿，减少人口迁移、活动的流动性的同时，距离全面建成共建共治共享社区的美好愿景更近了一步。

（二）以15分钟生活圈为指南，建设一个完整的、可以成为独立防御单元的健康韧性社区

有关社区生活圈的研究与实践于20世纪70年代起源于日本，核心理念是社区居民以家为中心，在社区15分钟步行或骑行所达范围内开展生活所需的通勤、购物、休闲、养老、教育、医疗等活动。[18]在满足社区居民日常生活、社交需求的前提下，居民在社区生活圈中就能实现自给自足。这样一来，在保障区域内社会经济发展的同时，人口的跨区域流动性、区域的人口聚集性都将得以较大幅度降低。社区成为一个完整的独立防御单元，将能够更有效地阻止新冠肺炎疫情的传播与扩散，更好地开展疫情防控和社区治理工作。

15分钟社区生活圈目前只是一个示范性的美好蓝图，要想在更大范围内实现仍然任重而道远。对于超大城市中心城区来说，中心城区中的核心区域与外围区域社区公共管理与公共服务设施供给不均衡，存在着较大差距，这也是人口聚集在核心区域难以向外围疏散的重要原因。针对此问题，政府要充分发挥带头引领作用，加大对基本公共服务供给的空间分配体制改革。尤其是在疫情防控的要求下，合理配置医疗资源是刻不容缓的。实现社区医疗资源的人口全覆盖，是疫情常态化治理的重要目标。此外，政府还要充分发挥市场化机制，激励各界社会组织、团体参与到社区建设中来，加快在全区、全市、全国范围内真正实现15分钟社区生活圈。

（三）推进旧住宅和城中村的治理更新改造，融合健康社区规划和平战结合应急体系建设，在提升城区活力和社区韧性的同时实现宜居和谐

人口和土地的城市化滞后，造成了旧住宅和城中村高人口密度、高建筑密度的现实困局。如何科学合理规划建筑的空间分布，是城市化进程中城市更新的工作重点。建筑结构间接反映了人口结构，要实现降低人口聚集、减少人口流动的治理目标，优化建筑布局是很有必要的。目前城市特别是超大城市中心城区的城中村地理结构环境复杂，建筑分布杂乱无章。[19]过度集中的居住地不仅聚集了高密度的居民人口，还缩短了居民楼间的交通距离，提高了居民间的接触可能性，疫情感染风险极高。据此，在未来的城市更新中，特别是旧住宅和城中村的更新改造中，在协调好各类社区公共服务设施、调动社区多元主体参与的前提下，要注重合理安排居民楼间的安全距离。确保空间的日照、通风、排水等指标能够有效保障居民的卫生健康，这不仅关乎疫情防控，还是提升城区活力和社区韧性，实现人居和谐的重要举措。

注释：

①参职住偏离度（JHB）=（Yij/Yi）/（Rij/Ri）。式中，Yij为第i年份j区的就业人口；Yi为第i年份全区的就业人口总数；Rij为第i年份j区的居住人口；Ri为第i年份全区的居住人口总数。若JHB=1，表明该区的就业居住功能相匹配；JHB>1表明该区为就业主导型区域；JHB<1表明该区为居住主导型区域。

②职住偏离度的标准差（SD）=|JHBij-1|。SD值越小，表明居住空间与就业空间越匹配；反之，表明两者的匹配程度越差。

③社交密度分布是根据百度慧眼统计的2022.5.16—2022.5.22一周内累积的人口活动密度分布。

④“2·16”疫情确诊病例轨迹是由深圳卫健委公布的2022.2.16—2022.4.30 案例X区所有本土确诊病例的流调地点。