事业单位预算绩效管理对策研究

吴晓晴

（江苏省秦淮河水利工程管理处，江苏 南京 210001）

预算绩效管理是一种预算管理模式，是事业单位在多年预算的基础上进行的规范性改革，体现了行政管理单位预算管理的全过程，促进了单位财务预算管理向全面规范、公开、规范、透明、完善管理的转变。研究事业单位预算绩效管理对提高管理和服务水平具有重要意义。

事业单位预算绩效管理以委托理论、公共选择理论和新的公共管理理论为理论基础，为事业单位在不同领域的预算控制提供了理论指导。但在实践中，一些预算绩效管理方案并不最优，由于诸多因素和制约因素，需要进一步优化。针对这些问题，本文从优化预算绩效管理的原则和提高预算绩效管理意识等方面提出了具体的优化措施。

一、研究的目的和意义

事业单位是指为了社会公共的利益，为卫生、教育、科学、技术和文化活动及其他公共资产提供保护和服务的社会组织和公共机构。

预算绩效管理是一种注重成果、成本效益高、问责性强的预算管理新模式，是绩效管理与预算管理的融合创新，涉及预算执行情况评价管理五大方面；管理预算执行目标；和预算执行指标的管理。监测预算执行情况，管理预算执行情况评估过程，以及预算执行情况评估和应用程序管理。

研究事业单位预算绩效管理的积极意义首先体现在提高组织预算管理的效率，即提高组织预算管理的效率。二是有利于完善经济单位的预算管理制度，即完善预算管理制度。完善对预算财务及资金的规划和使用，使经济、社会效益及对公共服务质量产生有利影响，是一种全面的有组织和体系的管理机制，它在实现事业单位预算绩效目标的同时还能促进整个管理体系的改革完善。使体系的各部门能更积极、更全面地参与预算绩效管理中来。预算绩效管理作为管理框架的一部分，对过程中每项业务的预算目标和绩效指标都要进行详细的规划和执行。使本单位所有岗位的工作人员都能纳入预算执行评价体系。根据这些指标对预算执行情况进行评估，以确保其充分参与。

二、事业单位预算绩效管理理论基础

预算绩效管理基于多种管理理论作为研究的基础。

一是委托代理理论。委托代理理论是美国经济学家柏勒米恩思在20世纪30年代提出的。根据这种理论模型，在事业单位的管理实践中，不同的管理主体都有不同的有效约束机制，导致代理会使委托人的利益受到损害。在目前事业单位管理机制下，制度成为其中的代理人，而公众则成为委托人主体。在这个机制下，只有针对性地管理财政预算案的执行，才能确保各单位尽量提高效率和效率，从而保障社会公众的广泛利益。

二是社会选择理论。社会选择理论是基于现代经济发展下的重要理论成就，它主要对个人和集体之间的偏好和选择就是分析。社会选择理论的最大优势在于可以用经济分析理论剖析行政事业管理中的问题。利用这种理论，可以分析干预的无效性、短期管理行为下的不正确不合适的绩效预算及问题。这种理论可以为事业单位的预算绩效管理政策提供理论支撑，即：以人为基础的事业单位管理中心将由开始的以结果为导向的理念转向强调向社会提供公共产品和服务的方向转变。

三是新的公共行政理论。弗雷德里克森是新公共行政学思想的奠基人物之一。他的理论强调责权明晰的问责制、业绩目标和绩效后评价模式。因此，主要目标是降低成本、提高效率和加强问责机制。关于事业单位预算绩效管理的新公共管理理论的主要思想是在公共服务引入了新的公共管理理念。

三、事业单位预算绩效管理存在的主要问题

预算绩效管理在单位全面预算管理中起着重要的催化作用，但在实践中受到各种因素和制约。

（一）认知理念和执行意愿低

虽然当前一些事业单位提出了绩效管理的最终目标，这种认知理念对于做好绩效管理提供和创造了良好的环境，但总体上对预算绩效管理的整体认识还很薄弱，这体现在：对预算绩效管理的认识不够明确。一方面，他们对预算绩效管理的认识还比较薄弱。部分参与预算绩效管理的人员对于预算绩效管理和预算管理的本质区别没有深刻的认识，实际管理和操作中注重挖掘前期、中期和后期的主要工作事项。这就导致了一些绩效管理要素缺失，绩效与预算管理关系破裂，预算绩效管理实际效果大打折扣；另一方面，负责绩效管理预算执行情况的协调成员的人数偏低，其他员工仍然认为预算绩效管理只涉及部门的管理和财务，预算绩效管理缺乏主动性，也在一定程度上阻碍了预算绩效管理。

（二）目标规范性和合理性差

预算执行目标是预算绩效管理的程序性内容之一。随后的预算评估和监测应以预算执行目标为重点。在这方面，设计标准化和合理化具有特别重要的意义。

总的来说，绩效预算管理最终目标要实现三个要素，即：前期投入、执行规模与力度、投入产出比。在确定预算绩效指标时，应充分考虑其完整性、相关性、可衡量和可监测。首先，在实践中，一些单位的绩效指标编制不正常，也不合理，主要原因是没有充分制定预算执行目标，重点放在产出和绩效指标所涉的预算执行问题上；第二，预算绩效指标目标不够明确，过于宽泛，预算绩效指标的重点不够明确。虽然这些目标似乎有足够的针对性，但涉及单位日常业务管理时缺乏有效的实践指导，范围太广，无法准确界定；第三，在进行预算绩效指标确定时，没有针对性地预算后期处理体系及措施。这也会导致对结果进行更主观地定性评价，从而对最终的评价结果产生影响。

（三）预算绩效情况效果后评价机制欠缺

预算执行情况评价机制是根据既定的预算执行指标，对预算执行情况评价所采用的技术、体制和对策进行统领性说明，对其执行情况做评估，评价主要缺点和不足之处，见图1预算绩效评价工作流程图.一方面是在评估过程中只列出与目标比较的绩效指标，分量和总分不足。但是，在预算执行情况评价中检验的关键指标不够明确，不能及时发现和解决组织预算绩效管理中的主要缺陷和问题；另一方面，预算执行情况评估结果的应用并不足够，因为有些机构将预算执行情况评估视为一项任务，即使在完成评估并交由主管部门处理之后，也没有认真分析预算执行情况评估的结果，也没有找出问题的主要原因。将这些问题和原因有效地与单位预算管理进行联系和改进，可以提高其未来预算的管理水平。

图1 预算绩效评价工作流程图

（四）预算绩效缺乏灵活性和时效性

预算绩效监控实际上是一个分析和收集预算绩效差异及其原因信息的过程，因此其生命力和及时性非常重要。在实践中还存在一些不足，即：一方面，他们无法实时获取监控业务层面预算执行所需的所有基础数据，并通过信息手段和方法将其与计划预算执行目标进行比较，及时发现和分析预算执行不一致的原因；同时在绩效预算指标和信息管理系统中，信息共享的权限受到限制，有效信息与其他部门来源隔离，不同管理部门和业务信息模块之间的信息资源及数据共享存在一定程度障碍，信息传输流程普遍滞后。预算执行延迟可能会影响预算执行和整改措施的分析结果，在一定程度上难以跟踪预算执行情况。

四、预算绩效管理优化对策研究

由于预算绩效管理过程中存在上述问题，难以实现组织预算绩效管理的有效性，因此需要采取对应措施进行优化。基于预算绩效管理和内部控制理论，本研究提出优化组织绩效预算管理的对应措施。

（一）确定预算绩效的管理原则

一是全面原则预算绩效管理体系应覆盖组织预算管理的全过程，形成完整的链条。同时，绩效预算指标的制定和评价机制也应充分反映本组织的整体情况；二是预算业绩管理应以管理优先事项为指导，重点关注管理困难和风险因素这一原则的重要性；三是程序标准原则，即预算绩效管理制度必须遵守严格规定的程序；四是公开、客观原则，是指预算的执行和管理必须在公众监督下公开，克服主观影响，强调客观性。

（二）明确绩效管理预算机制各环节的关系

在明确优化原则的基础上，还应更明确地界定预算绩效管理机制各组成部分的重要性。只有这样，才能充分发挥催化剂的作用，建立科学的合理的预算绩效管理体系，事业单位预算绩效管理环节关联图，见图2。

图2 事业单位预算绩效管理环节关联图

（三）制定针对性优化措施

一是树立预算绩效管理意识，营造良好的预算绩效管理环境。一方面，单位领导和财务人员要改变传统的预算管理观念，将绩效管理要素融入整个预算管理过程中，以达到高预算、低绩效和认知偏差的目的；另一方面，各单位应包括通过培训、会议等加强所有工作人员在预算管理方面的积极性和主动性。

二是进一步规范经营预算指标结构。首先，在制定预算业绩指标时，应考虑到执行的所有经济活动。目标的确定应侧重于以下方面：预算编制、执行、产出和产出，而不是合并；第二，必须有针对性地制定预算绩效目标，即：在制定绩效预算目标时，必须考虑实际可行性。定性指标应与定量指标相结合，以减少主观因素对评价过程的影响，强调客观性和公正性。围绕着制定的组织目标，对绩效进行评价，并反向作用于预算绩效计划制定和沟通，从而实现持续循环，见图3。

图3 预算绩效管理持续循环路径图

三是使用更广泛的数据和信息的检测和控制技术，使执行过程中存在一个更加有效和实时动态的信息环境。随着大数据和智能化处理技术的融合发展，将各类海量信息进行综合分析处理。依托海量数据和信息交换，实现不同部门不同管理机构的信息共享，然后进行综合分析与对标，对其中存在的问题和风险及时预警和提示，采取相应的改善纠偏对策，从而保证预算绩效管理的准确，并可执行落地。

五、结束语

本研究以委托代理理论、公共选择理论和新公共管理理论为基础，结合组织预算绩效管理存在的主要问题，从优化组织预算绩效管理的原则出发，提出了预算绩效管理不同环节之间的关系及具体措施，对于新形势下事业单位的预算绩效管理有重要的参考价值。