发达国家科技人才发展战略的启示
——以河北省为例

□张永利 房 健

人才是科技创新的载体和根基，是各层面、各领域提升发展主动权和竞争主导权的核心要素，是第一战略资源。党的十九大明确提出，人才是实现民族振兴、赢得国际竞争主动的战略资源，将“人才强国战略”视为七大战略的核心支撑；2021 年召开的中央人才工作会议首次将人才工作提升到中央层面，将人才工作推向历史新高度。目前，河北省正处于加快建设现代化经济强省、美丽河北的关键期，面对激烈的竞争形势、经济发展瓶颈和人才流失窘境，需要借鉴发达国家科技人才发展经验，大力推动人才强省战略走深走实。

一、河北省科技人才发展现状

（一）取得成效

近年来，河北省大力实施人才强省战略和人才兴冀工程，在人才管理体制机制、人才资源开发、人才引进、优化人才环境等方面进行了探索与实践，尤其在提升和激发人才吸引力、竞争力和创新创造活力等方面取得一定成效。2010 年，河北省委七届六次全会明确提出，要“加快推进人才强省战略步伐，建设创新型河北”。同年，《河北省中长期人才发展规划纲要(2010-2020 年)》应运而生，对河北省人才强省战略作出了全面部署。省委省政府、省科技厅等部门近年来出台的《关于深化人才发展体制机制改革的实施意见》《京津冀人才一体化发展规划(2017—2030 年)》等系列政策文件，促进了人才发展战略的落实。特别是十八大以来，在人才强国战略推动下，河北省科技人才工作不断深入，制定多项措施促进人才体制机制改革。截至2022 年5 月，制定人才政策文件达107 项，实施的省级人才计划项目14 个，内容涵盖海外人才、高端人才、急需紧缺人才、人才体制机制改革、人才发展环境优化、人才资源开发、人才引进流动和激励等方面。

（二）不足表现

尽管河北省下大气力进行了系列科技人才体制机制改革，但总体上效果并不明显，与发达省份相比，在人才规划、人才投资、人才政策、人才培养等方面尚存诸多不足，人才吸引力和竞争力处于劣势。《中国区域人才竞争力研究报告（2017）》显示，河北省人才竞争力排名位列全国第22 位，其中人才资源竞争力和人才效能竞争力指标排名17 位，人才环境竞争力排名24 位；智联招聘联合泽平宏观发布的《中国城市人才吸引力排名:2021》报告中显示，2020 年最具人才吸引力100 强排名中，河北省仅占4 席，分别是石家庄（第36 位）、唐山（第58 位）、秦皇岛（第78 位）和保定（第99 位）；《河北蓝皮书：京津冀协同发展报告（2020）》指出，河北仍是人才流出高地，在2018 年全国人才流失最严重的15 个省份中居第三位，大学本科及以上人才流失率达到55.6%；教育部数据显示，2020 年河北省生均高等教育经费17966 元，位列全国第18 位；国家统计局《2020 年全国科技经费投入统计公报》显示，河北省年度投入研究与试验发展（R&D）经费投入634.4 亿元，投入强度与地区生产总值之比为1.75%，远低于全国2.4%的平均水平。

发达国家一直将吸纳和培养高端科技人才视为在众多领域占领世界高地的重要手段。因此，梳理和借鉴发达国家科技人才发展经验，汲取提升河北省科技人才高质量发展的经验，具有重要研究价值。

二、发达国家科技人才发展战略概论

（一）美国

美国强大的经济和科技实力得益于其拥有世界最优秀的人才支撑，人才集聚与经济迅速发展的良性互动归因于先进的科技人才发展战略，因此美国一直将人才战略作为国家发展的重要战略。

1.优先发展教育。优质的教育资源不仅为美国本土培育了大量创新型人才，也成为吸引大量外国留学生的有效“工具”。美国大力倡导优先发展教育，主要做法包括：重视教育立法，积极奉行“教育优先”“投资于人”“脑力强国”等战略，出台了《美国2000 年教育战略》《不让一个孩子落后法案》《美国竞争力计划》等政策；持续增加教育投入，2020 年，美国教育经费投入占国内生产总值比例已超过8%；实施全程衔接的教育体制，较早实现了K12 义务教育目标，职业教育不断体系化和法制化，高等教育质量不断提升，构建了“全民皆学”的教育体系，有效保障了人才资源供给的可持续性和高效性；重视继续教育，落实“终身教育”理念，政府和企业将“投资于人”的共识转化为行动，《成人教育法》要求雇主每年至少将全员工资总额的1%用于教育培训，鼓励大型企业、社区学院和大学为企业员工提供培训服务。

2.创造竞争优势广纳国际人才。第一，修订职业移民政策。重要的政策法案包括：《麦卡伦沃尔特法案》《外来移民与国籍法修正案》《新移民法》《移民改革法案》《美国竞争法》等。2013 年的《移民改革法案》出台系列针对“高科技人才”移民的优惠政策，对特殊人才、著名教授或杰出研究人员、跨国企业高管、博士学位者，以及这些人的配偶子女等的移民申请，没有名额限制。2022 年修订的《美国竞争法》，旨在帮助外国创业者和STEM 博士毕业生快速取得“绿卡”。第二，改革留学政策。《2021 美国门户开放报告》显示，2020-2021 年度国际生总数达到了914095人。之所以能吸引如此多的外国留学生，与其资助政策和入籍优惠政策密切相关。美国实行的“绿卡制”给予优秀留学生入籍优惠，一半以上留学生因此定居美国，充实了美国“人才储备库”。第三，实施“人才本土化战略”。为应对全球人才争夺战，美国通过在他国设置跨国公司或研发机构等方式，就地招聘他国人才为本国所用。美国IBM、英特尔、惠普等公司在其他国家设立的总部和研发中心，成为争夺国际优秀人才的“桥头堡”。

3.完善机制激发人才创新活力。第一，人才激励和保障机制健全。薪酬福利待遇优厚，美国电气电子工程师协会（IEEE）发布的2020 年美国科技人才薪酬和福利调查报告显示，美国科技人才收入中位数达到154443 美元，居全球首位；股权激励机制应用广泛，将员工收入与企业发展收益“挂钩”，激发员工发挥才智服务企业发展；建立与市场相适应的多层级奖励机制，建立较为完善的社会福利、退休金和医疗健康保险制度。第二，人才资源配置社会化程度较高。建立了完善的人才市场调节机制，人才的住房、医疗、社会保险等实现了社会化，人才流动不受户籍和地域限制；人才聘用实现市场化，保证了人才聘用过程的公正公平，解决了人才与企业对接难的问题。第三，职业分类详细。目前，美国设有2000多种职称，修订的2018 版职业分类系统（SOC）将职业分类结构分为23 个主要职业群、97 个小组、461 个广泛职业和867 个详细职业，有利于明确职责分工、制定职业规范标准和开展职业发展评价。

（二）德国

德国是发明和创新的沃土，在高新技术产业发展竞争力方面一直位居世界前列。彭博创新指数显示，德国超越韩国成为2020 年度最具创新能力的国家。可以说，“德国制造”的国际品牌主要得益于德国的人才发展战略。

1.人才战略与创新战略融合。德国将人才发展战略融入科技创新战略框架，并纳入国家创新战略，实现共同推进。德国于2006 年推出了第一个对科技创新发展进行总体规划的国家战略——《德国高技术战略》，该战略强调加大科技创新和科技人才投资力度，目的是通过强化人才培养和加大外国人才引进来加强人才队伍建设；为应对国际人才、技术和市场竞争的不断加剧，德国于2010 年制定了《思想·创新·繁荣：2020 年德国高技术战略》，进一步强调通过科技人才促进技术创新、激发市场活力和推动社会变革，进而保障物质、文化和社会福祉；2014 年，德国通过了《高技术战略——为德国创新》，将人才创新发展视为繁荣的驱动力；2018 年，德国公布了《高技术战略2025 计划》，该计划指明了德国创新发展的方向，进一步强调了科技人才在未来高科技领域的重要地位。

2.重视职业教育发展。德国教育体制的典型特征是实行全程义务教育，以职业教育和技术开发为主，以市场化需求引领人才的培养、选拔和使用。较长时间，“双元制”的职业教育体系是德国成为世界制造业强国的“秘密武器”。“双元制”职业教育是指在行业协会等主管部门的监督下，企业承担学生实践技能培训和高校承担学生理论素养培养相结合的一种产业人才培养业态。这种“校企合作共赢”人才培养模式解决了结构性失业、学生实践能力弱、职业教育经费不足等问题。此外，德国政府非常重视高等职业教育过程中培养工程技术和自然科学领域的应用型人才。截至2020 年，德国建有上百所知名工科大学、企业大学和200多所应用技术大学，这些大学为制造业源源不断输送大量高素质技能型人才和工程师。

3.多元举措吸纳国际人才。一是推出“蓝卡”吸引国际人才。2013 年，德国开始实施《关于高素质人才引进条例》，即所谓“蓝卡”法案。该法案通过延长工作签证时间、解决人才配偶居留权、免除德语语言水平要求等方法，吸引国外高技术人才和留学生。二是建立多种人才资助计划。仅2007 年，德国就设立了三个人才资助计划。设立了“国际研究基金奖”，支持科学界和高校与国际合作伙伴结成国际联盟，吸纳国际高级科技人才到德国工作；启动了工程师后备人才资助计划，旨在鼓励在校大学生开展接近研究的项目；推出了旨在吸引和资助卓越科学家的“弗朗霍夫吸引力”资助计划。三是创设优良软硬件环境。通过完善激励和奖励机制，提升科技人才待遇，搭建人才就业、学术交流和人才发展平台，加强研发基础设施建设等手段，激发人才创新创造活力。

（三）日本

日本毗邻我国，与我国文化形态、发展过程相似，同时存在直接人才竞争关系，其人才发展战略经验值得借鉴。日本高度重视人才工作，视人才为科技立国的关键要素。在全球创新指数排名中，日本始终位列创新型国家排名前列。

1.搭建国际合作平台吸引人才。日本重视国际合作，善于寻找本国与他国科技发展的共同性和互补性，以此推动双边或多边合作，实现人才合作开发。一是共建项目平台。2011 年，日本与欧盟合作建立了首个集成微机电系统实验室，由法国和日本科技人才参与研究以应对微纳技术新挑战；2021 年，双方开始执行“地平线欧洲”欧盟研究与创新框架计划和日本科学技术基本计划的合作，共建人才网络。二是实施国际合作项目。为集聚科技人才和科技信息，日本实施了“亚洲科学技术战略推进项目”“战略性国际科学协力推进事业”“尖端研究据点”等系列科技合作项目，推进国际共同研究和人才合作。三是开展大学国际化战略。一方面，实施“大学国际战略本部强化事业”，增强大学吸引国内外优秀人才的能力；另一方面，大学在全球主要城市设立办事处，招收优秀留学生，加强校友联系，构筑国际人才人际网络。

2.优化政策增强人才吸引力。一是完善移民政策。2012 年，日本专门推出了基于积分的移民制度，为高技能外国专业人才提供优惠移民待遇，包括：允许参与更多社会活动、放宽永久居留许可条件、放宽配偶父母和外籍家政人员准入限制等。二是建立以人为本的人才使用和管理政策。大部分日本企业实行终身就业制，增强了员工的就业安全感和忠诚度；实行论资排辈的职位管理机制，有助于企业人才长期培养，降低人才评估中主观弊病。三是在实施科技人才资格国际认证制度的同时，建立了国际间养老金互补制度、改善外国科技人才子女教育环境和创设外国科技人才优良生活环境等系列配套措施。

三、发达国家科技人才发展战略对河北的启示

（一）人才战略是重要指导

一是立足省情，制定科学、合理的人才发展战略，全面把握发展战略定位、战略方针、战略目标、战略重点、战略步骤、战略措施等六方面内容，体现战略的全局性、关键性、长远性、针对性、稳定性、指导性和适应性。二是全面推进和落实人才强省战略和人才兴冀工程。全面加强党对人才工作的领导，强化人才资源是第一资源的认识，逐步建立和完善科技创新人才资源开发的政策体系和管理体系，尽快制定和落实《河北省中长期人才发展规划纲要(2021-2035 年)》，制定系列配套举措，确保人才工作取得成效。三是河北省要将人才发展战略主动融入京津冀协同发展战略、雄安新区重大国家战略、京津冀人才一体化战略和河北省科技创新发展战略，实现良性互动、共同推进、一体发展。

（二）人才投资是重要保障

知识经济时代，国际竞争力取决于人才资源。将人力资源转化为人才资源的根本路径是人才资本投资。美国等发达国家的成功经验表明，充足的资金保障是赢得人才优势和创新优势的先决条件，最高层次的人才投资是经济效益最大、收益最快的投资。据人力资本理论创始人舒尔茨的测算，投资大学教育每增加一个人年所提高的社会经济效益，是投资小学教育每增加一个人年所提高的社会经济效益的6.7 倍。据此推断，投入到高层次科技人才所产生的社会经济效益会更高。因此，河北省要充分发挥政府主导作用，树立“人才投资是效益最大、收益最快的投资”的科学人才观，确立人才优先发展战略布局，进一步加强人才资源投资优先保障，完善市场人才投资机制，健全政府人才投资机制，建立社会投资机制，不断优化人才发展环境和提升科技人才吸引力。

（三）政策机制是关键要素

一是完善人才引进机制。河北省企业和高校应充分发挥区位优势，借力京津冀人才一体化发展战略，主动与京津对接合作，引进高层次人才和团队；加强与国外大学、研究机构和华侨华人社团的联系，放宽海外人才引进政策限制，搭建海外人才创新创业与就业平台。二是健全人才服务保障体系。建立人才公共服务平台，提高人才服务质量、效率和标准化管理；拓展服务保障群体，加强对人才自身、人才配偶、子女甚至父母的生活、教育、医疗、居住等全方位的社会条件保障。三是丰富人才激励机制。建立有竞争力的薪酬和福利待遇体系，建立公平公正的绩效考核评价体系，搭建人才交流平台，拓展人才晋升空间，激发人才创新创造活力。四是促进人才市场化机制。培育专业化人才市场中介服务机构，破除人才流动体制性障碍，细化职业分类，推进“人才本土化战略”，建立区域人才交流合作机制，加快人才开发一体化进程，给予企业更多人才方面的优惠政策。

（四）发展教育是关键手段

纵观发达国家人才发展战略，无不将教育视为提升人才资源质量、形成创新型科技人才的关键手段。一是河北省要坚持以省域发展需求为导向，完善现代国民教育和终身教育体系，拓展义务教育范围，重视继续教育和职业教育，增强教育投入，提升高等教育国际化水平，构建人人能够成才、人人得到发展的人才培养机制。二是借鉴德国“双元制”职业教育人才培养体系，建立政府主导、企业主体、多元形式的产学研战略联盟，创新全链条的技能型人才培养模式，鼓励校企共建现代产业学院、科技创新发展平台和应用型专业，共同攻关重大项目，提升人才培养质量。三是实施“人才+项目”模式，依托重大人才计划以及重大科研、工程、产业、国际科技合作项目，推进人才发展战略与区域、产业和科技创新发展战略深度融合，重视产业聚集区在集聚和培养高技术人才中的作用。