国土空间规划策略浅析

谷延波，孙杨

（山东省枣庄市城乡规划事业发展中心）

1 引言

国土空间资源是国家的重要保护资源，我国对于国土空间规划建设十分重视。近年来，随着经济结构的改变，我国的国土资源空间格局也在不断的变化，为了让国土资源与社会发展之间保持平衡，必须要对国土规划资源管理进行改革创新，进一步提高国土空间资源管理水平，本文也针对国土空间规划存在的问题进行分析，并提出了相应的发展策略，充分地发挥国土空间资源的引领作用，从而促进社会的和谐健康发展。

2 国土空间规划的内涵及发展历程

国土空间资源是我国社会经济的主要组成部分，为我国的其他资源规划起主导作用。国土空间开发管理主要可以划分为三个时期：第一时期就是工业化初期进行统一规模管理；第二个时期是中期阶段，对规划改革方案进行编制处理；第三个时期是现代化发展阶段，对国土空间资源规划做出进一步决策，凸现其功能主体作用，为其他的规划做出指导，带动社会经济的发展。

3 国土空间规划的总体战略

3.1 坚持以长远战略为指导

在规划工作中，需要坚持长期规划的原则，相关领导要具有战略导向眼光，对整个规划建设目标更加长远。首先，需要对相应的区域和城市进行定位，通过对城市资源信息的了解，满足现代城市化建设要求，才能制定更加科学合理的空间规划方案，满足城市的长远发展。而后，我国的国土空间规划不仅仅是对资源问题的划分，还应该包括对资源的使用分类以及环境保护和城市的可持续发展等热点问题的解决。在进行城市规划建设时，一定要注意加强基础设施的开发建设，为城镇化提供更多的便利条件，从而满足社会经济发展的目标。

3.2 坚持以近期实施为手段

国土空间规划的实践操作能力较强，所以在具体的实施过程中要以近期的实施为主要着手点。对近期的方案实施规划进行落实，将长远的战略发展目标划分为细小的近期工作环节[1]。通过科学的划分工作步骤将长期计划转化为短期计划，通过短期工作的良好完善从而更好地实现长期工作目标。目前的实践工作主要有两方面，主要是对时间方面以及空间方面的总体规划进行细分改进，空间细化主要是将项目与区域之间的因素影响进行协调配合从而选择最优方案，而时间细化则是通过将地区空间的规划实施具体到相应的时间范围内。整体来看，对国土空间资源进行规划实施，需要结合长期的战略目标，从而制定相应的短期工作进度，这样才能实现国土空间资源规划的健康发展。

3.3 坚持国土资源空间规划的多元协调建设

国土资源规划管理需要考虑多方因素的影响，根据地域设置进行多元化统筹协调管理。国土空间资源管理一定要充分结合城市经济状况，利用城市资源和地理位置优势，从而制定更加具有针对性的特色发展道路。这种因地制宜的特色规划策略，更加有助于城市经济建设发展，推动城市多元化发展。

4 国土空间规划发展存在的问题

4.1 国土空间规划管理问题较为落后

首先，我国人口基数较大，土地的供需不平衡，这就导致了国土资源无法有效地充分利用[2]。群众对规划理念的了解不够深入，以及相应的空间规划内容存在落后的现象。传统的国土规划理念主要把经济建设放在第一位，没有充分考虑社会民生的问题，忽略了国民经济生活要素，从而导致了规划建设整体与实际的建设情况存在不相符的现象，所以一定要进行及时地调整。其次，为了能够增强规划建设的引导指挥作用，上级的国土管理部门对于地方政府部门的管理调度功能较低，地方政府国土资源空间建设规模较小，同时，一些林业部门以及环保部门没有充分的发挥空间管理功能，导致整个管理体系的调动作用没有发挥明显效用。

4.2 国土规划的工作职能划分不够明确

从我国的国土空间规划发展角度来看，由于其所属的管理部门不同，在整个规划、建设、施工等过程中会存在一定的差异，这也限制了各个部门之间的发展。在建设初期，国土规划主要是对自然资源的有效调配利用，但是这种区分自然资源的办法，在一定程度上，会影响着国土资源其本身的完整性以及综合性，导致各个部门之间的职能划分不够明确。

现在我国划分国土空间是由国家、省级、市级、县级、乡镇五个层次来进行的，规划表现形式有总体规划，专项规划以及详细规划三种[3]。然而，由于各部门之间的功能服务存在区别，所以整个国土资源的协调性不强，国土空间区域划分职能不够明确，无法充分的发挥过渡空间管理建设的效用。

4.3 上下级之间的土地空间规划存在重复性工作

伴随着国土规划的细分，在实际的规划建设中难免会存在一些重复性工作，降低了工作的有效性，甚至有可能带来一些不良影响。并且从整体的国民经济发展角度来看，上下级管理在土地空间规划的具体实施过程中，存在各自的发展优势，但是由于没有严格进行约束，从而导致了空间规划管理工作不能够有效开展实施，降低了工作效率。

5 国土空间规划发展策略

5.1 构建更加完整的空间管理体系

为了能够完全的改善空间规划管理体系，需要自上而下的对整个管理制度进行改革强化，实现上下级部门的有效沟通，从而完成较好的顶层设计，在具体的实施过程达到有法可依的状态。

1）实现纵向有效沟通

从顶层建设的角度出发，不管是国家部门还是省级相关建设部门，都需要有战略性发展目标，结合国家的整体经济发展趋向，将国土空间规划的原则以及相应的国家经济发展目标更好地融合展现给大众，这样才能确保工作能够顺利开展。而相应的，市级、县级以及乡镇管理部门主要是对上下级之间的工作任务进行转达以及协调调配，其不仅仅要按照国家或者省级部门的规划建设要求进行工作指导，还需要根据实际的区域城镇具体情况进行相应的变动改革，在不背离大方向的前提下保证规划工作真正落实到位。

2）实现横向合作协调

纵向沟通是从整个管理机制的角度来进行的，而横向的火速调配主要是指法律层面的一致性。在进行国土空间规划时一定要有清晰的结构，保证规划方案之间具有层次性，同一层级工作部门在实施过程中，按照统一的工作标准进行规划建设实施。以主体功能区为例，在进行规划工作建设时，一定要根据长远战略指导目标，对横向层面中的顶层机制进行划分。

3）优化空间管理机制

我国的规划资源分类较为细化，各体制间没有严格制约关系但又存在一定程度的联系，正是由于这种状况导致了各个规划部门之间的分工较为混乱，导致工作人员无法充分认识自己的工作职责。为了实现国土资源的经济价值，一定要加强相关的监督管理工作，完善相关的管理体系。

首先，需要针对相关的国土规划工作建立相应的法律保障机制，积极推进各种动态审批方法实施，从而实现各部门之间的共同管理建设。其次，需要对各国土规划管理部门之间的权利与责任明确划分，建立更加明确的职责范围，使上下级之间的工作对接更加清楚明晰，保证相应的国土资源有明确的归属空间，建设更加完善的管理体系[4]。除此之外，需要对部门管控进行加强管理，简化相关的管理工作流程，更好的发挥管理工作效能。例如，在对国土空间规划进行设计时，对整个过程中所涉及的信息进行打包处理，缩短信息传输时间，从而提升信息的利用率。

5.2 促进国土空间规划内容的融合

为了实现我国的国土空间资源内容有效融合，一定要对空间规划类型进行严格划分。首先，需要对国土空间规划内涵进行了解，将各个层面的划分标准和划分依据标注，并结合实地情况进行适当的调整，才能实现各层级的国土空间规划工作衔接。例如在试点工作时，将多方面的空间规划进行统一化管理，将土地资源规划，城乡建设规划以及环境保护规划等多个规划内容进行融合发展，在主体工程区的发展基础上进行统筹管理，从而使城市定位更加精确，实现了城市的科技化，现代化发展，对工程主体经济进行创新改革。最后，利用先进的资源整合指导理念，对国土空间资源进行网格化管理，对城市内部的企业进行优胜劣汰，实现绿色项目引进，改变了传统工业园的作业方式。

5.3 改革原本的行政体制

在对国土空间规划进行纵向建设和横向发展后，需要在相关的主管部门领导下制定可实施发展战略，保证建设能够顺利开展。在整个规划设计过程中，会存在一些矛盾冲突和不合理的情况，有时是因为行政部门的管理体制导致的。例如，有些职能行政部门进行了合并处理，导致其内部权力过大，更容易发生腐败现象。为了能够更好地对国土资源规划工作进行监督，可以对行政体系进行细分化处理，并且对决策工作进行公示或者采取听证会的方式，使整个工作过程更加公平公开，获取更多公众意见，实现工作的有效开展。

5.4 实现资源与经济社会的协调发展

国家制定空间规划战略，一定要符合经济发展趋向，与相应的自然人文资源进行协调发展，这样才能最大价值地发挥国土资源的空间价值。对于城市国土资源规划建设来说，最终的目地是通过优化城市资源配置，维护城市公共利益，实现城市经济的长远发展。所以，在进行相关工程建设过程中，一定要避免对资源的损害，结合城市的发展战略，从而实现资源的有效利用。在进行国土资源规划分配时，一定要结合当地的经济发展规律，考虑外界因素影响，加大空间利用率，尽量减少资源浪费，从而实现经济的协调发展。总而言之，国土空间资源的规划是为了大众服务的，在进行发展利用的过程中，一定要与经济社会条件相结合，一定要充分地明确国土资源建设发展的要求，不是对单一的指标进行划分，而是需要满足公众的生产生活需求。

6 结语

综上所述，我国的国土资源空间规划建设仍存在许多不合理之处，这对于国土资源的充分开发利用有一定的阻碍。国土空间资源规划具有长远战略导向性，需要结合长期发展战略进行空间划分，制定相关的近期实施工作，并进行多元互动发展，考虑到国土空间规划本身的工作职能，其是实现国家空间治理体系的重要基础，为了实现经济与资源的充分整合，一定要对整个规划工作进行全方位的划分，从而促进国土资源的充分调配。