疫情背景下美国国际教育援助的主要特征
——基于美国国际开发署相关政策文本的分析

马健生，索迪

（北京师范大学国际与比较教育研究院，北京 100081）

新冠肺炎疫情对全球教育造成冲击，也导致全球教育援助的衰退。联合国教科文组织2020年全球教育监测报告《包容与教育：全民覆盖，缺一不可》（2020 Global Education Monitoring Report - Inclusion and Education: All Means All - Virtual Launch）估计，全球援助总额缩减幅度或将高达20亿美元，这将导致国际教育援助下降12%。[1]联合国教科文组织甚至认为，自第二次世界大战以后的全球教育发展势头会因疫情肆虐而停滞，甚至有相当大的倒退危险。在此背景下，美国依然重视对外援助，继续为受疫情危机影响的许多国家提供教育援助，以维持美国的国际影响力。因此，探究疫情背景下美国对外教育援助政策的变化及其国际教育援助的特征，有助于更好地理解后疫情时代美国国际教育援助的发展趋势。

一、坚持教育援助服务国家利益的战略导向

著名国际关系学者斯蒂芬·克拉斯纳（Stephen D. Krasner）强调对外援助对于美国应对安全挑战的意义，尤其是防范流行性疾病等非传统安全方面的重要挑战。[2]新冠肺炎疫情期间，美国的国际教育援助根据美国对外援助重点的变化进行了调整，同时继续通过国际教育援助影响全球教育的发展。

（一）调整教育援助金额占比,以服务美国的国家战略

美国的教育援助始终服务于美国的国家战略。美国国际开发署（United States Agency for International Development）有以下七类对外援助项目：民主、人权和治理（Democracy, Human Rights and Governance）、经济增长（Economic Growth）、教育与社会服务（Education and Social Services）、人道主义援助（Humanitarian Assistance）、卫生健康（Health）、项目开发和监督（Program Development and Oversight）、和平与安全（Peace and Security）。这七类对外援助项目服务以下四项美国国家战略目标：保护美国的国内外安全；为国内持续经济增长和创造就业，重塑美国的竞争优势；通过均衡参与，提升美国领导力；回应美国纳税人的问责。新冠肺炎疫情暴发后，美国国际开发署依然坚持教育援助项目服务国家战略的宗旨，“教育与社会服务”援助项目也仍然服务于“为国内持续经济增长和创造就业，重塑美国的竞争优势”的战略目标。[3]根据2019-2021年《美国国际开发署财政年度的机构财务报告》（Agency for International Development for Fiscal Year）的描述，战略目标旨在通过促进援助国的可持续发展，提升劳动力水平，为美国开拓新市场，从而支持美国的繁荣和安全。

美国国际开发署的年度财务报告会发布当年的净成本综合报表，报表中各援助项目净成本数额和所占比例的变化反映了当年美国国际开发署对外援助重点的调整情况。2019年至2021年美国国际开发署的对外援助净成本如表1所示。

表1 2019-2021财年美国国际开发署对外援助净成本综合报表（单位：万美元）

如表1所示，在新冠肺炎疫情暴发后（2020-2021财年），美国国际开发署的对外援助金额持续增长，其援助重点向人道主义援助、医疗健康方面倾斜。美国国际开发署 2020 财政年度的运营净成本总计 137.419亿美元，较2019财年增长了 17.083亿美元，增幅 14.2%。其中，民主、人权与治理项目的净成本增加1.433亿美元；人道主义援助项目上的净成本增加了9.760亿美元；在经济增长项目方面，为在中东地区的经济项目增加7.193亿美元；在抗击艾滋病、供水、卫生和新冠肺炎疫情防治项目中增加了3.011亿美元。[4]到2021财年，美国国际开发署的净运营成本为159.499亿美元，比2020财年增加了22.080亿美元（增幅16.1%）。由于新冠肺炎疫情的影响凸显，卫生健康与人道主义类援助项目的运营净成本再次增加。例如，新冠肺炎疫情防疫项目增加了1.385亿美元；人道主义援助的净成本大幅增加13.519亿美元。[5]相应地，为了配合美国对外援助重点领域的调整，美国国际开发署在教育援助领域的净成本金额占比较疫情暴发前有所下降。在教育与社会服务项目方面，2020财年的净成本9.627亿美元，占该机构对外援助总支出的 7%，较2019财年下降了3.3%。虽然2021财年教育援助净成本总额较2020年有所回升，净成本11.319亿美元，占该机构对外援助总支出的 7.1%，但仍低于疫情暴发前的比例（10.3%）。

（二）调整各类教育援助比例，充分发挥美国的教育影响力

美国国际开发署每年发布的教育与社会服务援助净成本报表反映了当年美国援助各级各类教育的支出情况。由表2数据可知，基础教育援助净成本保持领先，基础教育始终是美国国际教育援助的重点领域。援助边缘国家的基础教育能够提高学生基本的识字、算术能力，方便他们进入劳动密集型产业，服务于美国的跨国公司，从而促进美国经济发展，服务其“为国内持续经济增长和创造就业”的战略目标。教育依附论者马丁·卡诺伊（Martin Carnoy）指出，“发达国家通过控制第三世界国家的教育制度，保持第三世界国家的依附性”[6]。作为“中心”的美国，在为处于“边缘”国家的基础教育提供援助的过程中还能够输出美国价值观，影响他国的教育发展。因此，疫情期间，美国坚持以基础教育援助为重点，以维持其全球竞争力。

表2 2019-2021财年美国国际开发署用于教育与社会服务援助的净成本（单位：万美元）

在保持基础教育援助作为援助重点的同时，美国国际开发署对高等教育和社会服务领域的援助金额疫情期间连续两年保持增长。一方面，高等教育与社会服务能够培养医疗和管理类人才，对受援国抗击疫情起到更直接的作用；另一方面，美国也通过增加高等教育方面的援助金额扩大对他国高等教育的影响。

二、根据疫情防控新形势，灵活变通教育援助具体举措

新冠肺炎疫情造成许多国家的教育中断问题，并且学校的面对面教学被迫取消，社会面临因疫情蔓延而阻碍教育系统正常运转的严峻形势。美国国际开发署针对疫情影响调整原有的教育援助举措，试图为其教育援助项目的继续实施减少阻力。

（一）根据疫情造成的教育中断危机，改进“加速教育计划”

“加速教育计划”（Accelerated Education Program）旨在为贫困儿童和危机中的失学儿童继续接受教育提供接受教育的机会，通过制定短期的过渡性教育方案弥补因教育中断而错过的学习内容，以支持学生的学业回到正轨。为了针对疫情背景下的教育中断危机，美国国际开发署改进了“加速教育计划”，发布《重新启动学习：危机后加速学习的策略》（Reigniting Learning: Strategies For Accelerating Learning Post-Crisis），为该教育援助计划的改进提出了以下几点方向。[7]首先，调整课程。加速教育不是从学生学业中断的地方起步，而是优先考虑当前学生应该达到年级的课程要求，在学习新知识的同时补习错过的课程内容，以提高学生的学习效率。同时，课程内容应优先考虑识字、算术等基础知识与技能。其次，调整教学时间。通过延长上课时间和课后补习的方式，弥补学业损失，或通过强化学习营（intensive periodic learning camps）进行集中补习。最后，提出改进教学有效性的几点策略，包括：（1）教学内容要与学生先前所学知识相联系，并提供相关材料和丰富的内容；（2）引导学生反思自己的学习过程，并讨论自己的表现，以发展和强化学生学会学习的能力；（3）在教室内建立支持性的学习环境，提高学生的学习期望；（4）以小组的形式开展教学，以激发学生的积极性，并培养学生和教师之间的积极关系；（5）为教师提供足够的专业发展机会。

（二）扩大远程技术的运用，以替代一部分线下教育援助

1.根据受援国基础设施水平，提供远程教育资源

疫情期间，美国国际开发署重视通过多种远程技术手段（包括广播、电视、互联网）提供教育援助[8]，以减少人员的面对面接触，降低感染风险，同时最大限度地将课程与教学资源投送到师生手中，保持美国国际开发署对受援国课堂教学的指导。在互联网基础设施相对较好的国家，美国国际开发署主要提供在线学习资源。比如在摩洛哥，新冠肺炎疫情暴发期间，美国国际开发署帮助其迅速转向在线学习，通过改进美国国际开发署以前在摩洛哥的资助项目为当地教师提供远程教育培训，协助摩洛哥教育工作者做好应对疫情的准备。美国国际开发署还与摩洛哥教育部合作，制作了大量电视在线课程，并协助该国教育管理部门维持其在线学习系统的正常运行。[9]在危地马拉，美国国际开发署支持该国教育部提出的“我在家学习”（I Learn at Home）战略，从面对面授课向虚拟学习平台过渡。在互联网基础设施相对落后的国家，美国国际开发署主要通过广播、电视等方式提供学习资源。比如在尼日利亚北部，30%的儿童无法接受基础教育，学校还面临资金不足等挑战。美国国际开发署与联合国儿童基金会合作，帮助当地开发了40多个教育类广播节目，覆盖尼日利亚北部40万名学生和家长。[10]在塞内加尔，为了应对学校因疫情关闭的问题，美国国际开发署支持该国教育部开发基于广播和电视的远程教育内容，以指导学生继续在家学习。这一远程教育计划也为教师提供了一站式服务，让教师们可以从家里获取远程学习资源，并通过短信等方式为学生提供持续的学业指导。[11]

2.首次通过远程形式，为学生提供社会情感支持

美国国际开发署长期为处于危机冲突地区的教育提供“社会和情感学习”（Social and Emotional Skills），指导个体适应环境、工作和社区生活[12]，其内容包括情绪管理、设定和实现目标、展示同理心等方面。美国国际开发署通过提供社会情感支持，为学生和教育工作者营造平常时期的教育氛围，为师生间和同龄人之间的持续接触创造机会，减轻学校关闭带来的负面影响。为了适应防疫需要，美国国际开发署改变面对面授课的方式，首次通过远程学习模式向受援国学生提供社会情感支持。例如在疫情期间，美国国际开发署对吉布提、加纳等国学生提供的社会情感学习就快速转换为在线模式，关注学生情绪疏导，并通过电视、电话等形式最大限度地与学生保持接触。[13]另外，美国国际开发署还根据疫情期间的教育援助案例，思考疫情背景下如何提升远程教育的援助效果。美国国际开发署发布了《在紧急情况下提供远程学习：证据和最佳实践回顾》（Delivering Distance Learning in Emergencies: A Review of Evidence and Best Practice），为指导受援国从面对面教学全面转向远程学习提供了9项关键建议[14]，并进一步指出这些建议应根据所在国家的社会发展阶段和需要进行仔细调整。

（三）支持高等教育发挥科研与社会服务职能，以抵御疫情

美国国际开发署认为，强大的高等教育系统可以增强一个国家的发展能力，因此重视高等教育援助，以影响他国社会和经济发展。为了应对新冠肺炎疫情的蔓延，美国国际开发署继续向其伙伴国家的高等教育机构提供支持，推动高等教育致力于当地疫情防控。首先，美国国际开发署支持高等教育机构在当地建立防疫信息平台。例如，美国国际开发署援助马拉维科技大学（Malawi University of Science and Technology）研发了一个综合性的新冠肺炎疫情信息平台来分析当地疫情热点、追踪病例、共享公共卫生信息。[15]其次，资助高等教育机构的科研活动，服务当地医疗系统。比如在非洲地区，美国国际开发署支持当地高等教育机构研发新的医疗设备，应对因疫情造成的全球供应链中断问题。美国国际开发署援助埃塞俄比亚的巴赫达尔大学（Bahir Dar University）研发红外线温度计和脉搏计来协助医疗系统救治新冠肺炎患者，援助肯雅塔大学（Kenyatta University）为当地医院开发廉价的呼吸机。[16]最后，推动高等教育机构服务社区疫情管控。在非洲，许多受美国国际开发署资助的高等教育机构向周边社区提供公共卫生物资。如埃塞俄比亚的巴赫达尔大学为当地医护人员和经济困难的社区工作者提供口罩和其他消毒物资。在西非，美国国际开发署援助夸梅恩克鲁玛科技大学（Kwame Nkrumah University of Science and Technology）为新冠肺炎病毒感染者提供隔离地点和治疗中心。

教育援助的目标通常是服务地区的可持续发展，不同于其他类型的对外援助，教育援助的效益往往是滞后和间接的。然而，疫情危机对国际教育援助提出了更直接、也是更基本的要求，即帮助受援国的教育事业避免中断的危机，维持基本教育活动的开展。美国国际开发署根据防疫新形势对原有的教育援助项目进行了调整，对受援国教育系统抵御疫情危机起到了一定程度的支持作用，也为其教育援助项目的继续实施提供了便利。

三、借机加强对受援国教育发展的指导和干预

疫情让许多发展中国家的教育管理部门也面临危机。为了有效使用教育援助资金，保障教育援助项目的顺利实施，美国国际开发署对受援国政府的教育管理工作提出改进要求。为此，美国国际开发署发布了《危机中回归学习：教育领导者的决策和规划工具》（Returning to Learning During Crises: Decision-Making and Planning Tools for Education Leaders），建议受援国教育管理部门在响应疫情防控方面做出必要调整，试图加强对受援国教育的干预和指导。

（一）通过指导受援国恢复教育秩序，影响其教育决策

美国国际开发署指出，增强受援国教育系统从疫情中恢复的能力，有助于建立具有恢复能力（resilience capacities）①美国国际开发署对恢复能力的定义是：“资产、技能、知识、资源和网络可以用于预测和应对冲击或灾难造成的后果，以减轻灾难带来影响。”（来源: Dr. Ritesh Shah, Transforming Systems in Times of Adversity: Education and Resilience[EB/OL]. (2021-01-26)[2021-12-07].https://www.eccnetwork.net/resources/transforming-systems-times-adversity-education-andresilience-white-paper.）的教育系统，从而应对未来可能出现的疫情冲击。为指导受援国教育管理部门恢复教育运行秩序，美国国际开发署为当地教育管理者提供了一整套决策建议。[17]首先，在教育利益相关者之间建立交流沟通渠道。美国国际开发署指出，满足学生的需要和确定优先议题是需要首先解决的问题，因此建议学生、教师、家长和社区共同参与学校重新开放的规划。具体参与方式包括成立指导委员会和举行倾听会议。在沟通渠道方面，美国国际开发署建议当地教育管理部门制定并实施信息传播策略，并利用多种信息传播媒介（例如，广播、印刷品）与学生，教育工作者和学生父母保持联系。其次，建议制定教育重新开放的计划，包括宏观层面和学校层面两种计划。在宏观层面，美国国际开发署指出受援国的教育管理部门必须与当地公共卫生部门密切合作，制定教育重新开放计划，包括减轻疫情传播的安全操作指南以及教学调整计划。在学校层面，为了应对教职员工或学生的感染风险，并采取预防措施，美国国际开发署建议当地学校也要制定疫情应对计划。该计划需要包括如何隔离和运送校内出现疑似感染症状的学生或教职工，如何保护感染者的隐私，并为宣传防疫提供建议。最后，建议对教育恢复运行的过程进行定期监控。美国国际开发署建议教育管理部门与相关监测单位合作，根据具体地区的疫情发展和社会环境评价当地教育恢复运行的成果，关注学生和教育工作者的健康和安全状况，允许不同地区的教育管理部门和学校根据实际情况灵活实施相关计划。由此可见，为了建立具有恢复能力的教育系统，美国国际开发署不但重视对受援国教育管理部门进行指导，而且也试图发挥跨部门的影响力。

为了让各类考试有序进行，美国国际开发署还为受援国调整考试安排提供了建议，包括确定哪些考试在疫情期间必须举行，以及明确学生升级的方式。为了应对疫情，美国国际开发署还建议受援国教育管理部门增加基础设施、人力和资金来组织考试，以便保持防疫能力。在考试内容的调整方面，美国国际开发署建议根据教学中断情况修改考试内容，以适应学生的学业进度。

（二）为促进教育公平，试图干预受援国的教育政策制定

《美国国际开发署教育政策》（USAID Education Policy）指出，教育援助要帮助受援国的各级各类教育充分吸纳边缘和弱势群体，以达到促进教育公平的目的。[18]美国国际开发署认为，新冠肺炎疫情为缓解和纠正教育不公平问题提供了契机，受援国需要改变排斥性的教育政策，从而使教育体系更具备包容性，以适应未来的疫情冲击。[19]疫情期间，美国国际开发署继续致力于指导受援国的教育管理部门调整教育政策，以符合美国教育援助所倡导的价值观。为了指导受援国政府降低辍学率，保障所有学生返回学校接受教育，美国国际开发署建议受援国教育管理部门调整入学政策。美国国际开发署认为，一些国家的教育政策将一些边缘弱势群体排除在受教育群体之外，与其教育援助所倡导的平等、包容理念不符。例如，有的地区阻止怀孕女孩和残疾学生进入正规学校，有的地区规定不让接受非正规教育（如远程教育）的学生参加升学考试。美国国际开发署建议受援国教育管理者改变这类教育政策，以便所有学生都能获得适当的教育。另外，受援国的相关政策不应该惩罚那些不愿意立即返回学校的学生或教师，而应给予他们更多返回学校的机会。其次，为了应对疫情导致的教育工作者失业和流失，避免受援国师资队伍不稳定的问题，美国国际开发署建议受援国制定优惠性人才政策，以便在疫情期间维持学校的师资供给。具体来说，美国国际开发署建议受援国教育管理部门首先对师资进行快速评估，及时掌握有多少教育工作者能够回到课堂，同时了解他们的期望和需求。在此基础上，美国国际开发署建议受援国教育管理部门制定或修订相关政策，同时加大资金支持，从而鼓励更多教师承担教育工作。

为了有效地使用教育援助资金，需要重视受援国教育行政管理能力建设，为援助项目的顺利完成奠定基础。另外，强调受援国政府教育管理方面的能力建设已经成为美国国际开发署在资金之外的管理援助，也是美国国际开发署国际教育援助的附加目标。教育不同于其他事业，教育领域的任何形式的援助往往带有一定的政治倾向。[20]疫情冲击让许多国家削减了教育预算，尤其是发展中国家和低收入国家。因此，迫于财政压力，受援国政府可能会更容易接受美国提出的制度要求，从而进一步扩大美国对受援国教育发展的影响。

四、继续扮演教育援助领域的国际领袖角色

美国在多边国际组织中占据着重要地位。为了最大化地利用资源，发挥美国的国际领导力，美国继续在疫情期间保持对国际组织教育援助活动的影响。

（一）在多边框架内发挥美国的教育援助领导力

疫情期间，美国国际开发署通过提供技术和资金支持的方式领导国际组织、多边机构向受疫情影响的国家和地区提供教育援助。美国国际开发署为全球教育伙伴关系组织（Global Partnership for Education）提供了技术援助，支持全球教育伙伴关系组织对受疫情影响的发展中国家提供教育援助。作为对美国国际开发署支持的回应，全球教育伙伴关系组织追加了教育援助金额，以帮助各国教育应对疫情的影响。同时，美国国际开发署还支持教育不能等待组织（Education Cannot Wait）的援助工作。美国国际开发署派出了高级别指导小组，对27个教育不能等待组织的伙伴国家提供了约100万美元的教育援助[21]，从而推动该组织为处于疫情危机中的儿童、青年提供安全和教育方面的援助。另外，美国国际开发署还通过合作的方式与国际组织共同开展教育援助项目。比如，美国国际开发署与联合国儿童基金会（United Nations International Children's Emergency Fund）合作，在科索沃实施了“重返校园”（Back to School）倡议，为各级各类教育机构提供疫情防护设备，为当地学生提供了大约10000个防疫工具包，包括口罩、洗手液和其他卫生用品，也包括向科索沃各地的教师发放防疫物资。[22]

（二）影响国际组织未来的教育援助目标制定

为了进一步发挥美国的国际领导力，美国国际开发署与多边国际组织共同制定未来的教育援助目标。2021年5月5日，美国国际开发署新任署长萨曼莎·鲍尔(Samantha Power)通过在线会议代表美国出席了七国集团(G7)外交和发展部长会议。由于新冠肺炎疫情导致世界各地数百万女孩辍学，鲍尔和各国的部长们在会上讨论了如何降低女孩无法重返校园的风险，并代表美国核准了七国集团关于女童教育的宣言。该宣言指出，到2026年，七国集团将通过教育援助增加4000万在校女童，同时增加2000万具备阅读能力的女童。[23]从2020年4月开始，美国国际开发署就与世界银行（The World Bank）、比尔及梅琳达·盖茨基金会（Bill& Melinda Gates Foundation）、联合国儿童基金会和英国外交、联邦和发展办公室（Foreign,Commonwealth & Development O★ce）进行技术合作，共同建立基金，关注受援国学生的学习成果，以加快各国在提高学生早期阅读能力和其他基础技能方面的进展。在疫情暴发后的未来3-5年，美国国际开发署计划借助这一伙伴关系进一步提高受援国学生的基础技能。

五、结语

疫情危机对国际教育援助提出了更现实的要求，也为美国扩大教育影响提供了机遇。教育援助服务可持续发展的长远目标可能被迫让位于维持基本教育活动的开展，以最大限度地避免全球教育倒退。对受援国来说，疫情引发的教育中断危机让受援国比以往任何时候都更加依赖国际教育援助。疫情背景下，美国实施的教育援助举措针对受援国教育面临的危机，为受疫情影响的国家接受美国的教育援助以及其中的隐含条件减少了阻力。美国作为对外援助大国，具有雄厚的资金优势和话语权。疫情危机出现后，美国通过教育援助积极发挥对受援国教育的影响力，同时维持教育援助领域的国际领导地位。拜登政府提出，要加强美国国际开发署的全球卫生领导地位抗击新冠肺炎疫情，加强美国在人道主义救助方面的领导力，同时通过远程学习援助教育发展。2021年4月9日，拜登政府向美国国会提交了2022财年首个联邦政府可支配支出预算案。该预算案总额为1.5万亿美元，其中国际项目（international programs）预算为635亿美元，较上年提高12%。国际项目主要分配给国务院（State Department）、美国国际开发署和财政部（Treasury）。其中，国务院和美国国际开发署将获得584亿美元，较上年增加10%。[24]由此可见，在拜登政府时期，美国将继续加强对多边国际组织的影响，改进远程学习技术，以巩固其在教育援助领域的领导地位。