高校强制退学的制度审查与法治化匡正＊

张航

（中国政法大学法学院，北京 100088）

一、问题的提出

高校强制退学一般可分为两类：一种属于纪律惩戒性退学，一种属于学术淘汰性退学。纪律惩戒性退学主要是高校为了维持校内正常管理运行所实施的必要纪律或秩序性干预，即对违反纪律或破坏秩序的学生施以强制退学之惩戒；学术淘汰性退学主要是学生不符合高校学术或教学上的要求，在认为其不能达成教育目的时剥夺学生身份并终止在学法律关系，其目的是一种“淘汰处分”，并不具有惩戒或非难意味（周志宏，2001）。强制退学在实践中存在“退学处理”“勒令退学”“按退学处理”或“开除学籍”等形式，但从高校行政管理的角度来看，这四种方式存在细微差别，即大部分高校对前三类学生还颁发肄业证书，而对开除学籍的只发放学习证明（程雁雷，2000）。但是，除自愿申请退学外，所有强制退学在行为属性和法律效果上并无差别，即均对学生身份权和受教育权等基本权利构成实质性限制或剥夺，最终单方面强制解除学生的在学法律关系。因此，在本文中统一按强制退学处理来讨论。

近年来，因强制退学产生的校生争议纠纷层出不穷，由此引发的一系列相关理论和制度问题亟待理清。由于《教育法》《高等教育法》和《普通高等学校学生管理规定》（以下简称《规定》）对于高校强制退学的规定较少，而高校内部相关规定又相当分散混乱，导致学生在受到强制退学处理时的正当权益保障显著不足。笔者基于中国裁判文书网上已经公布的案件研究发现，各级法院关于高校强制退学处理类案例的基本观点和论证逻辑差异较大，甚至经常会在同一议题上做出截然相反的结论。譬如：强制退学处理是否属于行政诉讼受案范围？强制退学处理到底属于内部纪律处分还是具体行政行为？高校内部规定是否可以作为退学规范依据以及是否应当受到司法审查？违法或不当强制退学处理给学生造成的损害是否要承担行政赔偿责任？等等。

值得注意的是，不少法官在面对实定法空白或漏洞时，为了在判决中实现个案正义而通过法理论证或比较类推做了不少突破性探索，但这在非属于判例法系的中国本土是极不稳定且不可靠的。为了回应规范缺失和个案难题，立法必须建构起统一而完善的强制退学制度，为大学内部治理和司法公正裁判提供充分的准据。有鉴于此，本文试图对高校强制退学展开制度审查和法治化匡正工作，在认识上试图廓清概念、整饬分歧，在实务上推动修制法令、定纷止争。具体而言，本文首先试图厘清高校强制退学的法律属性，由此建立起制度审查和法治化匡正的逻辑起点；其次从形式合法性和实质合理性两个方面对强制退学制度的理论定位、规范构造和价值基础进行审查，寻找法治化匡正的方向、原则和思路；最后从退学依据、退学事由、退学程序和权利救济四个方面探讨法治化匡正的实践进路，以期为未来相关立法和实务提供镜鉴。

二、高校强制退学的法律属性分析

（一）高校自治权利与国家行政权力之争

1.高校自治权利说

《教育法》第28 条规定了学校的设立、变更和终止都“应当按照国家有关规定办理审核、批准、注册或者备案手续”，因此“国务院教育部门的教育行政许可权范畴包括批准本科及以上高校的设立、分立、合并、终止，变更名称、类别和其他重要事项”（管华，2021）。所以，高等学校在经审核批准设立后便享有《教育法》第29 条规定的“对受教育者进行学籍管理，实施奖励或者处分”的权利，而这一权利通常被认为是高校处分权利的概括性授权（殷啸虎，吴亮，段于民，2003）。高校因教育部门批准许可而得以行使强制退学权，这恰如其获得学位授予权的逻辑一样“构成典型意义上的行政许可关系”（周佑勇，2018）。据此分析，教育部门属于行政主体，高校则被视为行政相对人，经审批许可后获得包括强制退学权在内的自治性权利。在吕甲诉上海大学勒令退学案（2009）中，法院即是循此逻辑判决驳回诉讼请求：“上海大学根据有关法律法规自行制定相关考试管理规则，并据此对吕甲的作弊行为作出纪律处分，属于学校行使内部管理权，是高等院校享有依法自主办学权利的体现，故吕甲对纪律处分本身的异议，不属于行政案件审理范围。”①法院将强制退学处理视为大学内部的自治性纪律处分而拒绝审理，可见高校自治权利说具有排除国家干预之功能。这一观点在推进高校管理体制“去行政化”的改革背景下，对扩大高校自主办学权无疑具有重要意义（孙霄兵，2014）。

2.国家行政权力说

学界主要从三个方面论证作为国家行政权力的强制退学处理。首先，从权力来源上，高校强制退学权源于包括《教育法》第29 条、《高等教育法》第41 条和《规定》第30 条等行政性法律、法规和规章在内的授权条款。因此，所谓的高校自主权不过是来自法律的授权，“就是由宪法、法律、法规和规章规定的、由高校根据自身办学特点行使的自由裁量权”（蒋后强，2006）。其次，从行使特征来说，“高校对受教育者的奖励、处分具有明显的单方意志性和强制性，符合行政权力的主要特征”（湛中乐等，2009，第3 页），所以单方强制性退学权显然应当归入国家行政权力的范畴。最后，从法律效果来说，“学校的纪律处分、退学决定或不发毕业证、学位证等决定，均属于具有行政行为效果的行为”（马怀德，2000，第442 页），尤其是强制退学处理是作为行政主体的高校对作为行政相对人的学生之身份解除，具有行政法意义上的公定力、确定力和执行力效果。在甘露不服暨南大学开除学籍决定案（2011）中，最高人民法院就按照这一观点指明：“违纪学生针对高等学校作出的开除学籍等严重影响其受教育权利的处分决定提起诉讼的，人民法院应当予以受理。”②最高人民法院一改地方法院既往拒绝审理的做法，基本确立了强制退学处理作为行政行为的司法观点，并由此开启了对其进行司法审查的破冰之旅。实际上，国家行政权力说更加符合高校强制退学权的实证权源、运行特征及法律效果，以该说为基础将其纳入行政诉讼的受案范围也更有助于学生身份权和受教育权等基本权利的救济。

事实上，运用“私权利—公权力”的二元分析范式容易陷入非此即彼的解释困境，所以不少学者选择了第三条折衷道路。劳凯声教授认为，高校办学自主权是兼具公权和私权的复合性权力（利），其中包括经营管理权利和学术权力（劳凯声，2007）。申素平教授同样认为：“高等学校作为特殊的行政主体，不仅享有民事权利，更重要的还在于其享有必要的行政权力。”（申素平，2005）德国联邦宪法法院通过一系列判例确立的“重要性理论”认为：“只要是涉及人民基本权利的‘重要事项’，不论是干涉行政，抑或服务行政，就必须由立法者以立法方式限制而不可让诸行政权力自行决定。”（陈新民，2000）所以，高校行为可以依权益影响程度分而论之：其权利面向具有自治属性，在自我形成和自我发展的范畴内，具有防御国家对自治领域过度干预之功能；其权力面向具有公共特性，在剥夺而非限制相对人基本权利或涉及社会公共利益时，应当受到立法规范和司法审查。早在1995 年我国台湾地区的“大法官会议释字第382 号解释”就申明：“各级学校依有关学籍规则或惩处规定，对学生所为退学或类此之处分行为……自属对人民‘宪法’上受教育之权利有重大影响，此种处分行为应为诉愿法及行政诉讼法上之行政处分。”（吴庚，2005，第152 页）《规定》第51 条规定的警告、严重警告、记过和留校察看等处分尚未对学生受教育权构成重大危胁，自然可以将其定位为高校自治行为；但相形之下，强制退学处理则会从根本上剥夺其受教育权，即直接解除相对人的学生身份，因此应当将其定性为国家行政行为。

（二）高校强制退学处理的行为类型之辨

1.内部管理行为说之修正

根据迈耶（Otto Mayer）首倡的“特别权力关系理论”，高校与学生的关系是“特别的法律上的从属关系”，“在这个关系中，个人（学生）是作为追求特定目的的公共行政的对立方出现的”（迈耶，2016，第89 页）。据此，为了实现国家教育之目的，高校与学生之间存在着“命令—服从”的特别权力关系，即高校对学生具有概括命令之权力，学生原则上负有无条件服从之义务。这种“权力”关系而非“法治”关系的主张极力排斥立法和司法的介入，将高校对学生采取的教育措施和纪律处分全部纳入高校行政保留空间，将其简单视为内部管理行为，所以“即使是开除和退学等给学生带来重大影响的处分，也不得诉诸法院予以司法审查”（吴庚，2005，第144 页）。但是，伴随着二战后实质法治观念的兴起，强调形式从属性的“特别权力关系”终于得以修正。德国学者乌勒（Carl Hermann Ule）将学校与学生之间的权力关系分为基础关系与管理关系，特别强调其中涉及基本权利的属于基础关系，使学生身份资格的取得或丧失的属于行政行为（平纳特，1999，第86 页）。譬如，就有高校内部规定，强制退学处理对学生而言不是纪律处分。③因此，高校作出的入学许可或退学处分、授予或撤销学位等凡涉及到身份变更的行为均属于外部行政行为，除此之外的诸如导师分配、课程安排、成绩评定等才属于内部管理行为。

2.行政处罚行为说之质疑

在内部管理行为说破产后，有学者提出高校强制退学处理是一种行政处罚行为（袁伟，2008）。但是，强制退学处理并不符合《行政处罚法》第二章规定的包括主体法定、依据法定和程序法定等在内的处罚法定原则（江利红，2014，第255 页）。首先，高校并非法定的行政处罚主体。教育部1998 年出台的《教育行政处罚暂行实施办法》第4 条规定：“实施教育行政处罚的机关，除法律、法规另有规定的外，必须是县级以上人民政府的教育行政部门。”但是，高校既非《行政处罚法》第15 条规定的法定行政机关，也非经授权或委托实施行政处罚的适格主体。其次，强制退学处理并非法定处罚类型。《行政处罚法》第8 条规定了6 种处罚类型，法律、法规和规章只能在行政处罚的法定类型和幅度范围内作出具体规定，并且除此之外的规范性文件不得设定行政处罚。强制退学处理并非6 种法定处罚类型之一，而高校内部规定也无权创设这种新的处罚种类。最后，强制退学处理缺乏统一的法定处罚程序规定。由于上位法没有对强制退学处理进行统一规定，因此各高校相关处罚程序差异较大，甚至时有违背基本程序正义的情形发生。④可见，强制退学处理并不具备行政处罚的规范性特征，而且在结果上直接解除学生身份，也很难符合行政处罚的教育和惩戒相结合的精神。

3.契约关系终止说之反思

日本相关学说及判例将公立与私立高校与在校学生的关系分而论之。公立高校以“特别权力关系理论”为准，而在私立高校则认为是一种私法上的“在学契约关系”，所以就私立高校的强制退学处理在“性质上可认为是基于在学契约内容之违约特别约定而行使之权力，也有认为是一种特别约定之违约罚”（周志宏，2001a）。具言之，基于契约自由精神，私立高校基于私人兴学之自由有选择学生的权利，而学生在选择高校入学时也应当承担相应的责任义务，所以私立高校对学生的学术和纪律要求即为在学契约条款的部分内容。按照此说，强制退学即是在契约一方（学生）违背相关契约条款时，另一方面按照违约责任来终止契约关系的私法行为。但是，校生关系彻底私法化存在逻辑障碍，也不符合我国实际情况。一方面，作为宪法上基本权利的受教育权构成客观法秩序，绝不可能容许由私法契约上的主观意思自治来任意处分，更何况强制退学处理已经突破了契约相对性原则，超出了一般私法责任的范畴。另一方面，不论是在公立还是私立高校，校生之间所谓平等契约关系只能止步于理论想象，而现实中高校学生必然要受制于高校规章和决定等概括性意志的支配，尤其是强制退学处理这种处分措施借助于国家行政高权强力推行，所以在出现争议时必然不能指望民事诉讼获得有力救济。

4.本文的立场：未型式化的授益行政行为之撤销或废止

高校为学生提供受教育的给付行为，实质上授予学生以身份、资格、荣誉、知识技能甚至物质财富等法律利益，因而是一种授益行政行为。但是，之所以很难将其归入行政确认、行政许可等传统型式化的行政行为，是因为这种授益行政行为还尚处于未型式化阶段，属于“在行为形式上首先得以制度化、法律化，而程序、救济途径等尚处于未型式化状态”（李傲，1999）。如前所述，本文讨论的强制退学处理包括退学处理和开除学籍。其中，退学处理系指因特定事由发生后，认为特定学生已经不适合继续在校学习而剥夺其就学资格，退学系向将来发生效力，乃是对行政行为之废止；开除学籍则不同，系自始取消就学资格，视为自始不取得入学资格，故不发给任何学历或学习证明，乃是对行政行为之撤销（许春镇，2008）。因此，强制退学处理在法律属性上属于对未型式化的授益行政行为之撤销或废止。这一观点构成本文展开后面制度反思和法治匡正的逻辑前提：其一，强制退学处理作为国家行政行为，应当遵循行政法上的合法性原则；其二，强制退学处理是对授益行政行为的撤销或废止，应当受到行政撤销或废止中的合理性原则的制约；其三，对未型式化授益行政行为的撤销或废止行为展开制度上的法治化匡正，是其向型式化过渡与完善的必由之路。

三、高校强制退学的制度审查

（一）强制退学制度的形式合法性检视

1.基于法律保留原则的检视

法律保留原则是具有宪法位阶的法治原则，其核心内容系指“对基本权利的限制只能由立法机关的法律做出”（张翔，2008），其判断的标准则通常采用“重要性理论”。高校学生的在学学籍状态直接包含着法律上的身份利益，属于一种身份权利而非反射利益。因此，强制退学处理解除了学生身份，剥夺了其学籍及相关身份利益，这种权益影响程度不可谓不重要。有学者认为，宪法上对受教育权的保护范围不仅包括义务教育阶段，还包括中等教育、高等教育以及特殊教育等阶段，所以对高校学生进行强制退学处理显然侵害了其宪法上的基本权利—受教育权（周志宏，2001b）。也有学者认为，不论高校提供的是专业教育还是通识教育，它本质上都具有职业教育的性质，因此拥有高校学籍进行学习的权益实际上是实现劳动就业权利的保障，故强制退学处理实质上侵害了学生宪法上的劳动权之保障范畴，即所谓的“职业能力养成教育请求权”（李惠宗，2001，第229 页）。因此，强制退学处理作为严重限制甚至剥夺公民基本权利的行政行为，不论以“退学处理”还是“开除学籍”名义为之，都必须遵循法律保留原则。

虽然下位法规范可以根据法律授权来设定强制退学处理的适用范围和实施条件，但高校内部自治规定并无资格全盘承接这种授权，更不能随意扩大其适用范围或减少实施条件，否则就违背了法律保留原则。事实上，我国高校内部规则存在不少新设“按退学处理”或“勒令退学”的转置规定，这属于典型的自我扩权，缺乏合法性根据（解志勇，王涛，2007）。在一般行政处罚、行政许可和行政强制措施的设置方面，都依法律保留原则严格控制相关规范的设定权限和执行权限，但在教育行政领域反而显得相当迟滞和犹疑。换言之，强制退学处理原则上只能由法律设定，也可以根据教育行政改革的现实需要而授权给法规和规章设定，但高校内部文件只能做相应的操作性、执行性的细化规定，而且不能随意扩大或变更上位法的实质内容。

2.基于规范明确性原则的检视

规范明确性原则包括确定化和明晰化两方面的要求，前者要求以法律条文的形式确切不移地将法律规范的内容加以规定，后者要求对法律规范等具体内容的规定应当明白清晰（杨凯，2007，第281 页）。鉴于强制退学处理关涉到学生基本权利及其身份利益，因此其制度规范应当满足较高的明确性要求，否则当该制度的规范内涵变动不居时，法的安定性和公正性就将面临危险。譬如，《规定》第52 条第4 项规定学生考试作弊行为严重的，学校可以给予开除学籍处分。对于考试作弊行为是否达到立法规定的“严重”程度，司法观点出现过一定程度的反复。首先，在2005 年河南两名高校学生考试作弊案中，法院开始介入对作弊“情节严重”的判断，即认为两名学生在学期间变现一贯良好，系初次违反考试纪律且事后认真检讨，认为“学校应给学生改过自新的机会，不应因一次错误就剥夺其受教育的权利”。⑤其次，在龙辉诉井冈山大学案（2013）中，法院又对该问题保持相当的克制：“龙辉是否属于考试作弊情节严重，应否给予开除学籍处分，上诉人井冈山大学具有充分的自治权，人民法院不宜过多干涉。”⑥最后，在于航诉吉林建筑大学案（2015，以下简称“于航案”）中，法院又深度解读作弊“情节严重”，认为吉林建筑大学援引校内规定，并未区分学生考试作弊行为是否初犯、违纪行为性质、过错的严重程度及平时在校表现等其他情况，直接认定“属于严重作弊行为，给予开除学籍处分”，“该规定有悖于《普通高等学校学生管理规定》中的‘可以开除学籍’的立法本意，不符合上位行政规章的规定，不能单独作为上诉人吉林建筑大学对被上诉人于航进行开除学籍处分的法律依据”。⑦

可见，我们通过检视强制退学处理这一条款时就会发现，司法判决对上述同一法规条文的前后适用存在明显的矛盾和反复之处。学生、高校和法院多方对“严重作弊行为”的认定存在较大分歧；对初犯和累犯的处理强度存在不同意见；对“可以开除学籍”的立法意旨存在不同解读，等等。因此，很难说该条款满足确定化和明晰化的要求。当然，规范不可能达到绝对的明确性，因为人的理性认识是有限的，但规范明确的相对性局限不会否定其内在价值。立法必须保证强制退学制度必要的规范密度以增强其明确性，否则高校在对该制度的适用过程中将不可避免地掺杂地方习惯、道德评价、行政命令等不确定性因素，这既可能会扩大该制度被滥用的风险，而且也容易导致学生对制度的理解和遵守缺乏稳定的预测和期待。

3.基于正当程序原则的检视

美国学者施瓦茨（1986，第218 页）认为：“法律一致确认，正当程序条款适用于公立学校作出的开除学生的决定。”但是，历来“重实体、轻程序”的教育行政法律法规有关强制退学的程序性规定相当有限，仅仅只是在《规定》第55 条简单规定了强制退学处理的陈述和申辩环节、决定环节和公告送达环节，而且缺乏相关具体程序的实施执行、制度保障和法律责任规定。因此，囿于上位法的共性规定不足，高校难以完成体系化的程序制度建构工作。此外，再加上主观认识的局限，许多高校在对上位法既有程序规定的细化和补充上差异较大，未能严格遵照正当程序原则补充细化和实施执行。

其一，在任丽诉广东省教育厅案（2017）中，法院认为：“特别是在对违纪学生作出开除学籍等最直接影响受教育权的处分时，更应遵循正当合理的程序规定”，“处分决定前谈话了解替考事实及检讨书不能代替原告应当行使的陈述申辩权”，因此高校未能保障当事人实质意义上的陈述（举证）和申辩（质证）的权利，“违反了程序正当基本行政法治原则”。⑧所以，法院否定了高校在执行退学程序规定中以谈话和检讨书替代当事人陈述申辩的“变通”做法，实际上是用正当程序原则的实质性法治原理补强了形式化程序规定。其二，在郑敏诉同济大学案（2016）中，法院认为：“虽然《同济大学本科生学籍管理规定》第二十八条规定，学生退学由学生所在学院提出报告，教务处审核，报主管校长批准即可，但退学处理决定系严重影响郑敏受教育权利的行为，部门规章对其程序有更高要求的规定，学校应当执行。”⑨质言之，《规定》第56 条规定退学和开除学籍等应当由校长会议研究决定，即是否予以强制退学属校长会议的决定权而非审批权，高校不能将其实质决定权力下放到二级学院或校级部门，因此该案决定程序违法。所以，法院在此实质上是对高校内部关于强制退学处理的程序规定进行了审查，在发现没有达到上位法的程序要求时否定了其退学行为依据的合法性。其三，在吴健彰诉北京电影学院案（2018，以下简称“吴健彰案”）中，法院认为：“北京电影学院作出退学处理后，仅将该退学处理决定放在吴健彰宿舍的桌子上，未将该退学处理决定送交吴健彰本人”，因此“被诉退学处理决定违反法定送达程序”⑩。从行政行为的程序要求来说，缺少送达程序的退学处理行为并不完整。这是由于未能及时有效送达将致使相对人无法实质参与到退学处理程序中来，导致其无法行使程序性权利。从这一点来说，法院在形式上要求高校遵守客观程序规定的同时，也在实质上保障了学生主观程序权利的实现。

（二）强制退学制度的实质合理性审思

1.基于比例原则的审思

鉴于强制退学处理涉及到学生宪法上的基本权利，因此具有宪法位阶的比例原则能够对包括法律、法规、规章和大学内部规定在内的一切规范予以限制。换言之，比例原则作为“法秩序最根本的原则，是法治国家由自身产生的最高规范”（高慧铭，2012），可以对限制基本权利的“强制退学处理”相关规范和行为进行限制。因此，被称为行政法上的“帝王条款”的比例原则，必然要在教育行政领域中展开，即具体表现为高校惩戒措施的运用尤其要强调手段与目的之间的比例相称原则。程雁雷教授就特别指出：“学校在行使退学权时，应当充分考虑育人目的与管理手段之间的适度比例，不能因小而重罚，罚过不相当，责过失衡。”（程雁雷，2000）

《规定》第54 条规定学校必须坚持“教育与惩戒相结合”的原则，给予学生的处分应当“与学生违法、违纪行为的性质和过错的严重程度相适应”，这可以视为比例原则的法定依据。在上述于航案中，法院认为学校的规定并不区分考试作弊行为的情节及表现，一律认定为严重作弊，直接给予开除学籍处分，违背了上位法规定的“可以开除学籍”的立法本意。质言之，“可以开除学籍”乃属立法对高校退学决定的裁量授权，因此所谓“立法本意”是要求被授权主体遵循比例原则，按照一定的裁量基准行使强制退学权，否则可能构成权力滥用。立法上应当根据比例原则建立起梯度科学、操作精准的强制退学处理决定裁量基准，从而进一步收紧高校恣意滥用退学权力的可能空间。在王青诉衡水学院案（2014）中，法院再次对强制退学处理决定提出明确的比例原则要求：“虽然此类规定有助于促进学习或学术品质的养成，但被告应依照比例原则作出符合适当性要求、必要性要求的决定，被告可以通过其它损害较小的纪律处分，督促学生认识和改正错误并观其后效，也可以达到相同的目的”，“仅凭一次考试作弊就开除学籍，使学生无任何完善品质的余地，导致措施和目的之间的极不相称”。⑪法院在此直接采用比例原则的原理加以分析，并以手段与目的之间的“极不相称”为理由判决高校败诉。在执法中如果必须采用强制退学手段，亦应保持谦抑态度，应基于教育措施之目的和手段之间的比例关系进行考量，因为强制退学处理是对公民基本权利的严重限制或剥夺，属于最后不得已采取的手段。

2.基于不当联结禁止原则的审思

不当联结禁止原则所禁止的是缺乏事理上关联的联结，其类型包括目的与手段间的不当联结、不相关因素考虑的不当联结等，该原则“直接从比例原则，间接从法治国原则导出”，“亦禁止行政机关率断而为行政行为，故亦出自于禁止恣意原则”（赵义德，1999）。虽然缺乏规范上的明确依据，但是以法治国原则、比例原则和禁止恣意原则为法理根据，具备行政法上的一般法律原则之地位，拥有规制高校强制退学处理的规范效力。高校强制退学纠纷案件中发生不当联结的情形可以分为以下两类。

一方面，以学生不当行为受到行政处罚为由强制退学。譬如，在孟爽诉新乡学院案（2012，以下简称“孟爽案”）中，高校以学生受到公安部门十日拘留处罚为由，对孟爽课以开除学籍处分，后因该行政拘留处罚决定被撤销，法院判决撤销新乡学院对孟爽开除学籍的决定；⑫再如，在沈宏秀诉安徽中医药大学案（2015，以下简称“沈宏秀案”）中，高校在公安机关受案调查后作出处理决定前，便以涉案行政纠纷为由给予学生开除学籍处分，最终被法院判决撤销；⑬等等。受到行政处罚的事由多种多样，高校完全不加以区分而一律处以强制退学实在不妥。事实上，《规定》第52 条第3 项特别规定了“情节严重、性质恶劣的”的程度条件，高校必须有充分的理由证明达到该程度条件才能强制退学。从理论上来说，在行政机关处罚后再行强制退学，有违一事不二罚原则，与禁止双重评价原则不符。不仅如此，这种立法安排间接将所有可能受行政处罚的事由全部转接为强制退学事由，导致目的与手段之间的不当联结。不仅如此，沈宏秀案中的安徽中医药大学甚至在公安机关立案后、尚未作出处罚结论前就提前开除学籍，实有“疑罪从有”“先罚后罪”之嫌。董保城教授就指出：“大学对学生之惩戒权力应限于维持大学之利用关系所需要的秩序，至于大学利用之外的行为，则归于国家其他机关管辖。”（董保城，2001）因此，一律将与校内秩序和学生学业毫无关联的不当行为作为退学理由，甚至不问学生受行政处罚的行为性质、情节轻重、过错程度等，均作强制退学处理，实为不妥。

另一方面，以学生道德品行的评价为由强制退学。在两名大学生李某与张某诉重庆某大学案（2003）中，高校以当事人同居怀孕为由，依据该学校《违纪学生处罚条例》中关于“道德败坏，品行恶劣”以及“发生不正当性行为者，给予留校察看直至开除学籍处分”等规定，对两名学生进行强制退学处理，但法院却以校内纪律处分不属于法院受案范围为由驳回起诉（曾献文，2003）。显然，高校以怀孕为由强制退学不仅突破了上位法的规定，而且违背了不当联结禁止原则。以同居怀孕作为评价其“道德败坏，品行恶劣”的根据，并据此作为强制退学的主要理由，在考量因素和手段目的上缺乏基本的事理关联。大学基于发展学术的本质目的，“对学生操行应无考评之权，对大学利用关系以外之行为，亦无奖惩之权”，所以，“不得单纯以操行理由或非大学利用关系事项，作为剥夺学籍的理由”（李惠宗，2002）。何况，大学不仅没有对个人性行为正当性的评价资格，而且即便发生“不正当性行为”和怀孕现象，也属于考量范围之外的不相关因素，以此强制退学违背不当联结禁止原则。

3.基于信赖保护原则的审思

依前所述，鉴于强制退学处理在理论上属于行政撤销或废止，因此应当受到信赖保护原则的制约。虽然基于不同原因的强制退学可以视为依法行政的践行或恢复，但这种直接剥夺学生受教育权的干预行为对学生身份利益及相关法律关系具有超强塑造力，所以不仅要防止高校凭借强制退学权进行投机腐败，而且要保护相对人既得权益及其合理信赖。一方面，非基于当事人过错的退学事由不具有主观上的非难可能性，因此对其既得利益的合理信赖值得保护；另一方面，高校在能够行使强制退学权力时长期怠于行使，这种不作为从另一角度来说也是一种授益，也可能成为一种信赖利益（王贵松，2007，第123 页）。

一方面，当事人的信赖利益应当作为决定是否强制退学的考量因素。在田永诉北京科技大学案（1999，以下简称“田永案”）中，高校以学生考试作弊为由决定按退学处理，并填发了学籍变更通知，但在尚未办理注销学籍和迁移户籍档案等手续的情况下，学校为学生补办了学生证并注册，还令其参加学校四年内的考核、实习、毕业设计及答辩等，所以法院据此认为：“这一事实应视为该校自动撤销了原对田永作出的按退学处理的决定”，“按退学处理的决定在法律上从未发生过应有的效力，田永仍具有北京科技大学的学籍”⑭。可见，高校能够强制退学而长期不予退学，或者在强制退学后又做出与退学处理相反的追认行为，这令当事人在主观上产生对高校不再行使强制退学权的合理信赖，为了保护这种合理信赖与利益期待，高校不能再行强制退学或者退学处理视为未发生。

另一方面，当事人的信赖利益应当作为构建强制退学制度的考量因素。在陈颖诉中山大学案（2006）中，高校以学生入学时伪造学历而取得入学资格为由开除学籍，并宣布其取得的毕业证书无效，二审法院就提出：“在上诉人违法行为已发生11 年、上诉人离开学校6 年后，被上诉人再以办学自主权为由追究责任，无论从公平合理角度，还是从维护社会秩序稳定方面考虑，都是不合适的。除非法律法规有特别规定，学校的办学自主权原则上应当以学生在校期间为限。”⑮所以，学生在学关系具有合法性推定效力，此乃学生及不特定第三人合理信赖的基础。即便后来发现在学法律关系存在违法性瑕疵，但是相对人及相关人的信赖利益是解除该法律关系时必须考量的重要因素。随着时间的推移，这种信赖利益的不断增多将演化为法的安定性利益，因此撤销的在学关系从而塑造新的在学关系之必要性会逐渐降低，这就需要利用撤销期间制度在这种必要性降低到临界点时禁止撤销，不允许再生变动，从而使信赖利益和法的安定性利益得到维护。

四、高校强制退学制度的法治化匡正

（一）退学依据的设定权限

1.相对性法律保留原则的确立

绝对性法律保留原则主张法律就其保留范围内的事项绝对不得授权立法，但相对性法律保留原则却认为立法可以其不便或不适宜为由授权行政机关制定法规或规章。譬如，我国《立法法》列举了部分重要事项归入绝对性保留范围，并将部分事项授权行政立法（叶海波，秦前红，2008）。鉴于我国采行的乃是绝对性和相对性相结合的法律保留原则，而且在今后高等教育体制改革的相当长一段时间内仍然面临着诸多需要理清的重大问题，所以相对性法律保留原则符合“摸着石头过河”的思路，有助于妥善处理改革与立法之间的关系。而且，国务院及其教育部门是承接《教育法》第29 条和《高等教育法》第41 条的授权而制定相关法规规章来规范强制退学处理的，所以相对性保留允许法律授权给行政立法是符合现实的。⑯

2.法律、法规和规章部分保留设定权限

虽然强制退学处理依重要性理论须遵循法律保留原则，但高校毕竟因其性质和任务存在自主空间，所以这种保留并非是全面保留而是部分保留。具言之，在区分学术淘汰性和纪律惩戒性强制退学的两种类型基础上，相较于学术事项的多样性，非学术事项更具普遍性和标准化可能。所以，相对性法律保留原则主要适用于后者，以此限缩高校在非学术性惩戒上恣意滥权的可能。在区分强制退学处理的原因事由、执行程序和权利救济等立法事项中，为了尽可能保证学生在强制退学处理中能够受到平等对待和圆满救济，相对性法律保留原则主要适用于后两者。换言之，法律应当在执行程序和权利救济方面设定更高的密度规范，在原因事由方面留下适度空间。这种设定权限的分配具体安排见表1。

表1 退学依据规范设定权限分配表

3.高校内部自治规范预留有限设定权限

部分保留原则给高校内部自治规范预留了有限的设定权限，主要是考虑到高校依其性质和任务而对学术方面的重要事项享有原始规范权。所以，高校据此可以对学术淘汰性强制退学设定退学事由，但这并不意味着法律、法规和规章就完全不能过问学术淘汰性退学事由，也不意味着高校完全不能规范其他事项。一方面，法律、法规和规章可以就学术淘汰性退学作出限制性规定，从而为学生利益提供兜底性保障。譬如，我国台湾地区的“大学法”第26 条就规定，存在身心障碍的学生可以延长最多为期4 年的学习修业期限，并不适用因学业成绩退学的规定。这种对特殊学生群体规定延期四年上限并排除淘汰性退学处理的条款，为学生提供了受教育权的“兜底性”保障。另一方面，高校就其他保留事项不得越权作出规定，但完全可能在上位法基础上主动设定有利于学生的规定。譬如，在杨翌诉上海理工大学案（2015，以下简称“杨翌案”）中，《上海理工大学学生违纪处分条例》第50 条规定，在上位法无规定的情况下增设对“拟给予开除学籍处分的学生有申请召开听证会的权利”，法院认为“该规定有利于充分保障受教育者的合法权益，学校应予遵守”，而高校没有遵守自我增设的有利于相对人的程序性规定，所以依法撤销强制退学处理，撤销后学籍自行恢复。⑰

（二）退学事由的标准确定

1.政治标准

《教育法》《高等教育法》从立法目的和对学生在学具体要求上都提出了政治标准，而且《规定》第52 条第1 项规定“违反宪法，反对四项基本原则、破坏安定团结、扰乱社会秩序的”可以开除学籍。坚持党的领导、拥护社会主义基本政治方向等政治标准是宪法法律所设定的基本标准，这一标准表达了法律对高校学生的基本政治期待，是其在校学习的政治底线。当然，该项标准所要求的“不反对”“不破坏”“不扰乱”主要是政治层面的，因此除非做出了政治性、方向性的错误言论或行为，否则这种要求不应随意扩大到生活品德层面。

2.纪律标准

《规定》第30 条和第52 条第2 至第8 项规定，强制退学的纪律标准可以分为三类。一是社会纪律标准，即“触犯国家法律，构成刑事犯罪的”和“受到治安管理处罚，情节严重、性质恶劣的”。其中，并非所有触犯国家法律的行为都可以作为强制退学事由，必须要达到“构成刑事犯罪的”法定结果，这种结果的认定应当以法院生效裁判为准；同样，并非所有受到行政处罚的都可以强制退学，而必须是受到治安管理处罚且“情节严重、性质恶劣的”，这种严重性与恶劣性应当与一般治安管理处罚相比较而言，如受到顶格处罚。二是学术纪律标准，即考试作弊和论文造假。其中，“考试”应当是国家法律法规规定的考试和在读期间的重要考试，“论文”必须是法条所限定的学位论文和公开发表的论文，并且必须达到“情节严重”的程度。三是校内纪律标准，包括严重破坏校内教学和管理秩序、严重侵害他人权益和屡次违纪不改的。其中，这类行为以校内范围为限，其严重程度应当达到难以维持高校正常管理和运行的程度，比如“未经批准连续两周未参加学校规定的教学活动的”，而校内规定不得减少适用条件或缩短规定期限；再如“屡次违纪不改”，应当均是严重违纪且该类违纪行为多次发生的。法律规范应当对上述三类纪律标准进一步细化，建立操作性更强的裁量基准制度。而尚未达到相关标准的，高校应当给予学生留校察看及以下处分。

3.学术标准

我国台湾地区的“大法官释字第三八〇号解释”认为：“教学与学习范畴之事项，诸如课程设计、科目制定、讲授内容、学力平等、考试规则、学生选择科系与课程之自由以及学生自治等亦得在（大学自治）保障之列。”所以，高校依其性质和任务在强制退学的学术标准上，即学术研究及成绩考核等学术事务上享有规范制定和裁量处理权限。《规定》第30 条第1 项规定，“学业成绩未达到学校要求或者在学校规定的学习年限内未完成学业的”，学校可予以退学处理，此乃高校在强制退学处理的学术标准之自主设定权的根据。不过，虽然学术标准系大学自治范畴，但强制退学处理毕竟剥夺了学生受教育权等重大利益，所以高校内部设定的相关强制退学学术标准仍然要受到法治原则的制约和监督。一方面，学术性退学标准应当满足规范明确性原则。在王春阳诉山东护理职业学院案（2012，以下简称“王春阳案”）中，高校以学生五门功课考试不及格为由勒令退学，但法院认为不论是按照上位法还是校内规定，“可以勒令退学的情形并不包括五门功课不及格，因此，被告以上述理由给予原告勒令退学的处分，属适用规章错误，应予撤销”⑱。所以，高校作出学术淘汰性退学处理时缺乏事前设定的依据，当然不能在“无法可依”的情况下作出退学处理。另一方面，退学学术标准的设定应当报请教育行政主管部门核准备案。事前学术淘汰性退学依据的设定可以效仿我国台湾地区“大学法实施细则”第29 条的规定，即退学以及学籍处理及其他有关事项，各大学应列入学则，报请“教育部”备查，通过层级监督来确保退学依据的正当性和规范性。

（三）退学程序的制度构建

退学程序法治化相较于其他实质性价值争论，更易达成立法共识。高校对未型式化的授益行政行为之撤销或废止的程序法治化存在三条基本的理论向度：其一，从法定程序规则转向正当程序原则，即在无法定程序规则的情况下适用正当程序原则予以补强；其二，从程序工具主义转向程序本位主义，即不以程序效益作为目标导向，而以公正、公开、中立、安定等基本程序本位价值为建构基准；其三，从客观程序制度转向主观程序权利，即避免单纯面向高校来设置程序操作规定，而同时要赋予相对人程序性权利，为其提供主动介入退学程序系统中的互动机会（张航，2021）。具体而言，退学程序的制度建构包括以下三个方面。

1.公开程序制度

公开程序制度是为了保障相对人获得通知权，此乃相对人参与到退学程序的起点。首先，退学根据应当事前公开，如在上述王春阳案中，高校所依据的退学标准并未事前公开，所以依照未公开或事后公开的退学标准所为的退学处理一律无效。其次，退学处理应当合理送达，如在上述吴健彰案中，高校仅将退学处理决定留置在相对人桌子上，这种方式因不合理而属无效，所以强制退学处理应当按照一般行政行为的法定有效送达方式实施才能成立。再次，退学处理应当全面告知，包括告知强制退学处理的事实理由、规范根据、申诉渠道和救济途径等，以便当事人能够实质性参与到退学程序中来。最后，退学处理应当及时送达，如上述田永案中，高校内部退学处理在事发两年后才补充送达而归于无效，所以送达应当受到必要的期限限制。

2.听证程序制度

作为准司法性的听证程序由第三方主持，包括了举证、质证和认证的程序环节，对应地为当事人提供陈述、申辩和表达意见的机会。施瓦茨（1986，第218 页）指出：“根据正当程序要求，在学生因其不轨行为而被公立学校开除以前，必须给其通知并给其受审训（听证）的机会。”在上述杨翌案中，高校在无上位法根据的情况下，根据正常程序原则规定了学生享有申请召开听证会的权利，但这一制度更应该在上位法中作出统一规定。不过，听证程序制度对应的并非是申请听证权，而是参与听证权。换言之，只要当事人申请召开听证会，举行听证乃是高校在强制退学处理中的程序性义务。听证程序制度是在高校作出强制退学处理后为当事人提供行使陈述、申辩和表达意见等权利的机会，这有助于彰显和保障当事人在退学程序中的独立平等性地位。

3.期间程序制度

鉴于强制退学处理作为一种未型式化授益行政行为的撤销或废止，所以为了维护在学法律关系的安定性、限制高校滥用强制退学权力和保护相对人的信赖利益，应当建构起期间程序制度（张航，2020）。在强制退学权可得行使的期间，当事人的在学法律关系始终面临着随时可能被撤销的不确定性状态，而期间程序制度主要是为强制退学权确定一个终期，期间届满而权力消灭。既要防止法律关系长期处于不安定性之中，也要防范强制退学权因投机或腐败等因素进入“自我睡眠状态”，同时也要避免相对人永久处于风险忧虑和利益悬置状态。比照行政撤销或废止的期间长度，可以确定两年或三年的主观处理期间和二十年或三十年的客观处理期间，并规定在退学事由中当事人存在恶意欺诈、胁迫或贿赂的排除适用，从而兼顾处理效率、秩序安定和公平正义等价值。

（四）权利救济的理路探索

1.校内申诉救济的完善

相比于司法诉讼救济，校内申诉救济具有全面、灵活、高效、便捷等独特优势。具言之，校内申诉受案范围可以对所有校生纠纷争议实现无缝对接；能够不拘泥于法定形式实现对学生的实质救济；在时间周期和空间获取上相比于复议和诉讼更加高效、便捷。因此，《规定》专章规定了“学生申诉”，但该章条文主要是宣示性而非功能性规范，相关制度仍有待全面建构和完善（陈晓宇，2021）。第一，鉴于强制退学处理直接解除学生的在学法律关系，为了避免可能给学生造成难以挽回的损害后果，所以在校内申诉受理后、作出结论前，应当暂缓强制退学的执行。第二，《规定》第61 条规定申诉委员会经复查认为做出处理或者处分的事实、依据、程序等存在不当的，可以建议撤销或变更决定，但是仅有建议权而无决定权的校内申诉，可能难以实质性化解纠纷争议，所以至少应当赋予其相应权限从而确保必要的监督实效。第三，校内申诉应当明确申诉的听证方式及程序步骤；采取在事实和结果上具有利害关系人员的回避制度；违背正当程序的申诉结论无效并可容许当事人选择重开申诉程序。通过进一步完善申诉程序，来确保校内申诉救济的公正性。

2.行政复议救济的确立

《规定》第62 至65 条规定了学生对校内申诉复查决定不服的可以提起行政申诉，但并未排除行政复议救济渠道，所以不论是将高校认定为行政机关还是法律法规授权的组织，针对高校作出的强制退学处理在理论和规范上都存在提起行政复议的可能（李斐，2007）。那么《规定》中的行政申诉在性质上到底是什么？首先，如前所述，强制退学处理具有外部性，并非单纯的内部纪律处分，所以《规定》中的行政申诉不再是内部申诉；其次，高校强制退学属于行政争议，并非民事纠纷，所以行政申诉在性质上不是行政裁决；最后，从前文对强制退学处理的法律属性分析来看，《规定》中的行政申诉实际上就是行政复议（田飞龙，2009）。事实上，《行政复议法》第6 条第9 项规定，“申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的”可以申请行政复议，并在第11 项设定了可以申请行政复议的兜底性条款—“认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的”，这显然可以构成提起行政复议的实定法根据。因此，应当将《规定》中的行政申诉重新确立为行政复议，相关条件和程序可以转置《行政复议法》的规定执行，从强化对高校退学权力的监督和学生受教育权利的保护。

3.司法诉讼救济的强化

从相关裁判文书的钩沉来看，在早期相当长一段时间内，司法审判对于高校强制退学处理争议的审查保持着相当谦抑的态度，甚至常常不将其纳入司法诉讼的受案范围。为了推进大学治理法治化和加强学生基本权益保障，应当从三个方面强化司法诉讼救济。第一，明确将其纳入司法诉讼的受案范围。即便学术淘汰性强制退学在大学自治的范畴之内，但对于侵害学生受教育基本权利和足以改变学生身份的强制退学处理仍然不能免予司法审查，所以宜在立法及司法解释上明确将其纳入行政诉讼的受案范围，禁止法院以不属于审理范围为由拒绝裁判。第二，强化司法对高校行为的形式审查和实质审查。一方面，司法应当对强制退学处理的规范根据、职责权限和正当程序展开更为全面的合法性审查；另一方面，司法还必须基于比例原则、有利于当事人原则以及信赖利益保护原则等展开合理性审查，可依《行政诉讼法》第70 条第6 项规定的“明显不当的”予以撤销并责令重作。第三，强化司法对高校内部校纪校规的审查。譬如，在林逸杰诉西北民族大学案（2018）中，法院就对高校开除学籍所依据的校内规定展开了审查，即认为《规定》作为《西北民族大学学生违纪处理办法》的上位法，规定了强制退学的原因事由及其严重程度，所以只有高校内部校纪校规符合法定情形和程度，高校才能参照校纪校规对学生予以强制退学，并据此最终撤销了开除学籍处分。⑲所以，强制退学处理所依据的校纪校规不仅在直接违背上位法时无效，而且在缺乏上位法根据时也属无效。

4.行政赔偿救济的补充

在学法律关系中可能包含当事人身份权、受教育权甚至劳动权等，其中还可能涉及到诸多财产性权益，因此高校在作出违法或不当强制退学处理满足一定条件时，可能构成行政赔偿责任。首先，《国家赔偿法》第7 条第3 款规定，法律法规授权的组织可以作为赔偿义务机关，所以高校是行政赔偿责任的适格主体；其次，强制退学处理作为一种具体行政行为，是高校及其工作人员行使行政职权的行为，系属行政赔偿责任的行为要件；再次，强制退学处理剥夺了当事人的在学身份及受教育权，在嗣后撤销或确认违法后可能给当事人造成难以弥补的权益侵害，构成行政赔偿责任的损害后果要件；最后，强制退学处理与损害后果之间成立一因一果或一因多果的牵连关系，由此能够确定行政赔偿的责任范围。譬如，在孟爽案中，法院在撤销新乡学院作出的《关于对孟爽同学开除学籍的决定》后，根据孟爽以强制退学处理造成的延迟毕业期间增加的必要生活支出应予赔偿的请求，判令新乡学院赔偿共计7.44 万元的财产损失。⑳在该案中，法院创造性地运用了《国家赔偿法》第4 条第4 项规定的“造成财产损害的其他违法行为”，将其作为兜底性条款来妥善解决赔偿依据的问题。当然，除了赔偿直接财产损失外，未来还应当进一步探索为受害人消除影响、恢复名誉、赔礼道歉以及支付精神损害赔偿金等责任补充方式，为受害人提供圆满救济。

五、结语

“大学自治”并非法外之地，高校在自主办学过程中仍须遵循基本的法治原则。高校强制退学处理对学生身份权和受教育权侵害过大，因此决不能放任高校持续以“自治”名义任意为之。所以，为了切实保障学生基本权利，推动大学治理走向理性，高校强制退学处理的制度与实践必须接受法治化匡正。经由相关裁判文书的检视发现，当前高校强制退学制度存在不少形式合法性缺陷与实质合理性问题。从根本上说，实践中的强制退学权力嬗变和制度变形主要是上位法规范供给不足造成的，因此本文主张法律法规必须在退学依据、退学事由、退学程序和权利救济等方面重构相关制度。

具体而言，首先，法律法规仅能将学术淘汰性的退学事由设定权限预留给高校自主设定，而法律法规对其他事项具有不可推脱的立法规范供给责任。当然，高校内部规定仍然可以在上位法基础上设定更多有利于学生的自我限制规则。其次，退学事由分为政治标准、纪律标准和学术标准。其中，政治标准不得扩大到品德评价；纪律标准应当细化裁量基准；学术标准由大学自主设定，但须报教育行政主管部门核准备案。再次，退学程序应当建立公开程序制度以保障当事人知情权和获得通知权等；听证程序制度保障当事人的参与听证权以及陈述、申述和表达意见权；期间程序制度保障当事人期间抗辩权，维护法的安定性利益和当事人的信赖保护利益。最后，权利救济应当完善校内申诉制度；明确“行政申诉”为行政复议的法律性质；加强司法诉讼对相关争议的审查范围和审查强度；探索建立行政赔偿责任制度；等等。坦言之，当前较为妥适的做法是结合教育管理体制改革安排，在《规定》的现有基础上逐步完善强制退学制度，在未来条件成熟后宜进一步上升为法律。至于如何在《高等教育法》中统一规定，抑或另行制定“大学法”以规训大学治理行为，则有待学界同仁的共同努力。

（张航工作邮箱：m13647203757@163.com）

注释：

①上海市宝山区人民法院行政判决书，（2009）宝行初字第25 号。

②最高人民法院行政判决书，（2011）行提字第12 号。

③《新疆大学普通本、专科学生学籍管理实施细则（试行）》第42 条规定：“凡因本规定第四十条所述原因退学的学生……此类退学，对学生不是一种纪律处分。”

④根据《中国政法大学学生违纪处分办法》第9 条规定，中国政法大学根据具体违纪情况的不同交由不同的校级职能部门（学生处、保卫处或教务处）调查，拟开除学籍的报校学生工作领导小组提交校长办公会研究决定。根据《同济大学本科生学籍管理规定》第45 条规定，同济大学统一由学生所在学院负责调查并提出报告，拟退学处理的报教务处审核后提交校长办公会或校长授权的专门会议研究决定。

⑤参见《法制与社会》2006 年第4 期的报道“勒令退学遇法律尴尬 河南两作弊大学生胜诉”。

⑥江西省吉安市中级人民法院行政判决书，（2013）吉中行终字第35 号。

⑦吉林省长春市中级人民法院行政判决书，（2015）长行终字第48 号。

⑧广东省广州铁路运输第一法院行政判决书，（2017）粤7101 行初字第4162 号。

⑨上海市第二中级人民法院行政判决书，（2016）沪02 行终字第529 号。

⑩北京市第一中级人民法院行政判决书，（2018）京01 行终字第1092 号。

⑪河北省衡水市桃城区人民法院行政判决书，（2014）衡桃行初字第24 号。

⑫河南省高级人民法院行政判决书，（2012）豫法行提字第9 号。

⑬安徽省合肥市蜀山区人民法院行政判决书，（2015）蜀行初字第46 号。

⑭参见《中华人民共和国最高人民法院公报》1999 年第4 期第139—143 页“田永诉北京科技大学拒绝颁发毕业证、学位证行政诉讼案”。

⑮广东省广州市中级人民法院行政判决书，（2006）穗中法行终字第442 号。

⑯根据《教育法》第29 条规定，学校及其他教育机构行使下列权利：（四）对受教育者进行学籍管理，实施奖励或者处分。根据《高等教育法》第41 条规定，高等学校的校长全面负责本学校的教学、科学研究和其他行政管理工作，行使下列职权：（四）聘任与解聘教师以及内部其他工作人员，对学生进行学籍管理并实施奖励或者处分。

⑰上海市杨浦区人民法院行政判决书，（2015）杨行初字第83 号。

⑱山东省济南市历城区人民法院行政判决书，（2012）历城行初字第39 号。

⑲甘肃省高级人民法院行政判决书，（2018）甘行终字第132 号。

⑳河南省郑州市中级人民法院行政赔偿判决书，（2012）郑行初字第118 号。