整体系统观下野生动物栖息地网络化建设的法律进路

李广兵，熊婧妍

（武汉大学 环境法研究所，湖北 武汉 430072）

2021年，来自云南西双版纳傣族自治州勐养子保护区的象群向北迁徙，亚洲象及其栖息地的保护等相关话题吸引了大众的目光。关于野象出走的原因，学界众说纷纭。北京师范大学生态研究所张立教授认为：“栖息地面积减少和破碎化是导致大型濒危物种扩散的主要原因。”纪录片《一路“象”北》中展示了这样的观点：“现在象群的栖息地是一个个孤岛，象群只要离开这个岛，就不得不进入人类社会。”

我国城市化的快速推进，使城市建设用地不断挤压野生动物的生存空间，生态用地面积不断减少，出现景观破碎化和生物孤岛现象，给种群的连通和生存繁衍带来了很大挑战[1]。以西双版纳地区的保护区为例，西双版纳的11 个片区之间分布大量群众的农地、耕地和宅基地，使本就相互分离的各个保护片区呈现的“孤岛化”现象更加明显；除此之外，政府部门为发展地方经济而修建各种设施同样也起到了分隔各保护片区的作用，片区之间缺少廊道连接，呈碎片状分离[2]。生境的破碎化和丧失已成为生物多样性丧失的主要原因，“栖息地破碎化通过减少本地种群可用的栖息地面积并限制其扩散、迁移和遗传交换的机会而增加了物种种群的脆弱性”[3]，解决栖息地碎片化问题刻不容缓。

针对如何解决野生动物栖息地破碎化问题，环境科学及生态学领域已做出尝试。相关研究成果揭示了栖息地应具有连通性和整体性。栖息地破碎化即缺乏连通性，包括区域以及各区域内部区块之间的连通性，连通性指向保护地之间的生态联系、物种迁徙流动的难易程度等，高度协调性使得区域内部各生态要素有机统一，形成整体性的生态网络。然而，相关法律规制及制度安排并没有广泛关注生态网络建设，涉及栖息地连通性与整体性的相关规范受到忽视。构建法制框架是推动其由环境科学研究向法制保障转变的当务之急，整体系统观可以为野生动物栖息地网络化建设提供指导思想。因此，本研究旨在以整体系统观为指导，系统论证栖息地网络化建设的法律进路，分析当前我国栖息地保护立法存在的问题，借鉴Natura 2000 生态网络的做法，提出优化我国野生动物栖息地网络化建设法律保障的路径。

一、基于整体系统观指导的栖息地网络化建设

整体系统观主张“山水林田湖草是生命共同体”[4]，强调生态系统是一个整体，这正是栖息地网络化建设力图要实现的目标，故整体系统观可为栖息地网络化建设及法治化保障提供方法论指引。

（一）整体系统观之内容

整体系统观认为，生态环境是一个自然整体，是以整体形式存在的客观对象[5]，是对自我中心环境观的超越。在现代环境治理的过程中，人们往往倾向于将复杂的问题进行分解，将其简单化，长此以往，更容易滋生环境法的分割化、碎片化问题[6]。区别于传统的还原主义思想忽视事物之间内部联系、割裂相关生态要素，整体系统观从“整体”视角出发，认识到生态系统本身具有的整体性及其内部各要素相互联系、相互影响的特征，要求以系统的方法统合生态要素，既要立足于整体进行系统化的治理，又对其要素进行优化组合与优化配置，从系统工程和全局角度寻求治理之道。

在全面依法治国的要求下，保障栖息地网络化建设的法律制度设计也应当遵循整体系统观的要求，对此，习近平强调：“全面依法治国是一个系统工程，必须统筹兼顾、把握重点、整体谋划，更加注重系统性、整体性、协同性。[7]”生态文明法治作为中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，理应把习近平法治思想更好贯彻落实到生态环境治理的具体实践中[8]，使立法、执法、司法、守法等环节符合生态文明基本理念，并达到内部协调统一[9]。具体到栖息地网络化建设方面，首先，应确保栖息地保护法律规范的系统性，协调法律内部关系，形成和谐统一的生态法秩序；其次，应在整体主义视角下统合生态要素，遵循生态系统规律，以生态空间为单位治理生态环境，将生态整体性的要求贯彻到具体制度中，为发挥法治功能提供坚实基础；最后，强调政策执行与法律实施的协同性，完善实施体系，将整体主义视角下政策精神与法律规范落实到位。整体系统观是指引生态法治建设的重要理论依据和科学方法论，将其运用在野生动物栖息地领域是题中应有之义。

（二）野生动物栖息地网络化建设中的整体观应用

1.栖息地保护法律法规应具有系统性

发现个别法规范之间的意义脉络并以体系的形式将其表现出来乃是法学最重要的任务之一。所谓法律体系，是指单个法律规范结合并呈现出价值一贯性、逻辑统一性、考量整体性与结构层次性的有机整体[10]。法律体系各个部分之间相互支持与证立，这是对于法律体系的道德要求，也是法治的目标之一，包含连贯性、体系融贯性与理念融贯性三个层次，意味着法律法规之间最低层次的要求是无逻辑矛盾，此外，还应符合体系要素间的积极关联，不仅是效力上的衍生关系，也包含着评价上的相互支持与证立。融贯性对法律体系施加了这样一种外部要求：一个法律体系内各部分间的融贯性程度越高，这个体系就相应地越好[11]。

野生动物栖息地保护涉及不同生态系统，多个管理部门与多方利益相关者，需要进行整体性、系统性的立法研究，使《野生动物保护法》《土地管理法》《自然保护区管理条例》等相关法律规范以体系化的方式连接在一起，不仅要求法律条文之间逻辑自洽，更要致力于避免理念冲突，在理念上达到融贯的程度，形成内部相互证立、相互支持的整体，构建栖息地网络系统化保护的法律体系。

2.栖息地保护相关制度应体现生态整体性

栖息地是一个整体，一张高度连通、要素统合、覆盖全局且层次鲜明的生态网络，栖息地涉及多种景观类型，包括水域、森林、草原、湿地等，这些要素本来就是庞大的环境整体，破碎化现状将会削弱其整体保护功能。在网络化建设之前，人们对野生动物的保护措施仅限于开发建设自然保护区，在长期实践下，人们逐渐认识到将野生动物栖息地片面地保护起来难以彻底解决城市发展对野生动植物所造成的影响，而通过景观连接恢复各个区域生态系统的动态性相比于在非连接状况下片面地建造保护区措施更加有利于保障生态系统的可持续性[12]。例如，利用线性廊道将区域内破碎的斑块进行有机连接，所建成的网络系统可以更好地维护栖息地和更广阔景观中的生态系统及生物多样性，同时为景观和自然资源的可持续利用提供框架[3]。如今，生态网络已经成为维持生态系统稳定发展的常用手段和策略。

生态型自然资源的保护不能仅仅局限于以差别化为主要特征的自然保护地的空间桎梏，更应着眼于立法的体系化与生态系统的整体性[13]。为落实生态整体性的要求，法律制度应立足于前述生态学实践经验，从生态系统及其功能角度综合考量，强调制度的刚性，发挥具体制度对栖息地网络的建构与运行功能，以实现长效保护。具体而言，应全面评价现有的栖息地保护相关制度，通过识别建立栖息地网络，定义与识别栖息地的空间边界，框定保护范围，统合相关的生态要素，将栖息地网络这一概念落实在地理空间中，以档案与名录的方式进行记录，为开展栖息地保护奠定基础；运用规划功能落实整体化保护理念，与国土空间规划、土地利用规划等不同层级的规划相衔接，形成长期的、全局的、系统的关于栖息地保护的策略，提升栖息地保护的稳定性与有效性；严格执行野生动物保护调查、检测与评估工作，对其内容进行规定；发挥环境影响评价的风险预防作用，融入生态整体性与内部连通性保护的评价要求，在整体视角下考量栖息地之间的联系。

3.栖息地保护法律实施与政策执行应注重协同性

将栖息地网络整体性要求贯彻到相关法律规范之中并形成体系是立法层面的要求，在生态文明法治建设过程之中，这一法律体系需要在生态环境执法与司法过程中公正地运用，从而内化为社会的自觉认同，形成“良法善治”的生态法治秩序[9]。因此，在野生动物栖息地保护领域，政策的执行和法律的实施应遵循整体系统观，从各方面体制机制和政策规定入手，优化运行与管理，完善治理与保障体系。注重经济社会发展与生态文明建设之间的协同性，同时要从生态系统的管理和维护等各环节体现协调性，为野生动物栖息地网络维护提供保障。

综上，将栖息地整合到统一的生态网络之中是大势所趋，作为以各种生态要素为纽带和基础的自然单元，栖息地网络的特性决定了我们要运用整体系统观，统合区域内各类资源要素，在全面实施以依法治国、推进社会主义法治国家建设的改革背景下，应以整体系统观为视角，运用整体主义方法论为栖息地网络建立硬性约束，落实整体系统观在栖息地网络建设领域的三个层次的要求。然而，当前法律问题是制约栖息地网络化发展的重要因素，对法律规范进行梳理有利于针对性地提出完善意见。

二、我国栖息地网络化建设存在的法律问题

以整体系统观为视角观之，当前调整我国栖息地网络化建设相关法律关系的规范与制度仍存在碎片化问题，具体而言：

（一）涉及栖息地保护的相关法律未形成合力

前文已述，保护栖息地、促进栖息地网络化建设的法律规范应当具有系统性。栖息地保护法律体系涉及到环境保护基本法、生态保护法、自然保护地法等多个领域，涵盖了《野生动物保护法》以及《环境保护法》《自然保护区条例》等多部法律法规。上述规范应形成多层级立体法律保护网络，但遗憾的是，涉及栖息地保护与网络化建设的法律法规仍未形成一个融贯的法律体系。

首先，涉及栖息地的宏观法律规范缺失，使栖息地保护法律法规缺乏一条明确的主线。例如，《环境保护法》作为环境保护领域的基本法并没有涉及栖息地保护及网络化建设的规范。而《野生动物保护法》尽管有较多条款涉及到栖息地保护，但该法将野生动物保护列为其一元目的，并未在法律原则条款中涉及野生动物栖息地保护这一重要内容。一部法律的原则指导着整部法律的适用，也是整部法律的核心准则，野生动物栖息地作为珍稀、濒危野生动物生存、繁衍的重要区域，占据基础性地位，对其进行保护应是《环境保护法》或《野生动物保护法》的重要内容[14]。

其次，保护栖息地的具体规范存在衔接不畅的问题。例如，《野生动物保护法》第12 条第2款规定，保护栖息地的主要方式为“划定相关自然保护区域”，但无论是《野生动物保护法》还是自然保护地法律法规均未对“自然保护区域”的内涵和外延进行界定。即便是将其等同为各类自然保护地，但现行有效的《自然保护区条例》中并未直接针对栖息地的管理职能与管理内容等作出具体可操作的规定。只有新的《国家公园管理暂行办法》（征求意见稿）第22 条提及了国家公园管理机构保护栖息地的职能。即使如此，存在于自然保护区和各类自然公园等其他类型保护地中的栖息地保护仍缺乏具体的保护规范。另外，采用划定自然保护区域来保护栖息地的做法还存在其他问题，如并没有与《野生动物保护法》衔接协调。例如，《野生动物保护法》规定了县级以上人民政府及其野生动物保护主管部门保护栖息地的管理职能，《国家公园管理暂行办法》（征求意见稿）中又概括性地提及了国家公园管理机构保护栖息地的职能，二者之间尚存在关系不明、事权划分不清晰等问题。

前述宏观规范缺失和具体规范衔接不畅的问题即是法律体系之间融洽性缺失的体现。栖息地保护法律规范的疏漏与法律体系之间的逻辑矛盾违背了系统性的要求，使其缺乏融贯性而不能构成“具有意义的整体”。

（二）栖息地保护具体制度缺乏生态整体性考虑

从栖息地保护有关规范的现实作用来看，其制度设计仍未完全考虑到栖息地生态整体性。

首先，从识别条款来看，栖息地的识别是建立栖息地网络的基础，是将保护政策落实到空间上的前提条件，而相关立法还存在缺乏整体性的问题。《野生动物保护法》第5 条对栖息地做出了界定：“本法规定的野生动物栖息地，是指野生动物野外种群生息繁衍的重要区域。”法律将生境范围缩限至“重要区域”，又缺乏重要区域的界定标准。例如，野生动物的生态走廊、迁徙路线（如停歇地、越冬地）等是否包含于栖息地保护体系之内？作为连接栖息地之间的桥梁，生态走廊是网络化建设中必不可少的一环，而模糊的定义不利于将其纳入法律保护范围内进行整体保护。此外，第12 条规定对栖息地以划定相关自然保护区域的方式进行保护，该法条实际上并没有对栖息地的划定主体、划定标准、划定方式等重要内容作出统一而明确的规定，可操作性不强。

其次，从规划条款来看，在“规划先行”策略的指导下，做好栖息地保护规划是当前生态语境下的重点。《土地管理法》作为编制空间规划的依据，没有将栖息地纳入调整范围，其土地属性和面积在国家土地管理相关法律中并未得到体现，直接影响整体规划工作的展开。就栖息地相关规划而言，涉及野生动物栖息地保护的规划往往层次较低，且大部分规划没有立足栖息地自身的空间功能与特点，对栖息地的连通性等要素未予以考量，难以实现对栖息地网络的有效保护。

再次，从管理条款看，调查、监测和评估是野生动物栖息地保护的具体管理工作中最重要的一环，其结果往往能够体现保护成效，监督保护工作。鉴于野生动物生息繁衍往往需要四处迁徙的特性，相关工作进展缓慢，这也是野生动物栖息地档案及名录尚未成型的原因之一。此外，虽然《野生动物保护法》第11 条规定应对栖息地状况进行调查、监测和评估，并列举了其内容，但许多重要的监测内容，尤其是“连通性指标”未被强调，保护地的具体管理工作下放至相关的自然保护地管理部门，负责行使其管辖范围内的保护工作，区域之间的生态连通性往往被忽视，然而对于野生动物栖息地而言，连通性的重要性已被证实，“经脉”缺失，栖息地网络整体也就无法构建。

最后，从预防条款来看，环境影响评价制度在栖息地保护的过程中亦发挥着重要的作用，通过分析、预测、评价规划实施的预期环境影响，针对不良环境影响制定预防或者减轻措施，从而避免项目规划及区域规划对栖息地生态环境造成过多影响。《野生动物保护法》已经对涉及野生动物栖息地相关建设项目做出了规定，要求尽量避让栖息地相关区域，对于可能产生影响的项目，其环境影响评价文件应经过审批。然而，在实际管理工作中，项目环境影响评价管理可能会忽视栖息地连通性与整体性的重要性，缺少对于栖息地以外的区域的评价，未将生态系统完整性考虑在内，缺乏全面调查和客观评估。

（三）栖息地保护政策执行与法律实施不具有协同性

在法律实施的过程中，整体性、协调性、协同性仍是明显短板，凸显执政、执法、司法与守法各环节之间必要的沟通与衔接较为缺乏，法治实施资源有效配置不足[8]。具体而言，栖息地保护领域政策执行与法律实施协同性的缺失主要表现在两个方面，从内部视角来看，涉及到野生动物栖息地的管理与运行；从外部视角来看，行政机关、民间力量与司法机关在运用司法权保护栖息地方面存在较大的分歧。

以行政机关内部视角观之，在职权划分方面，各级政府以及各保护地管理机构之间的职能划分不明确，野生动物栖息地管理涉及到野生动物保护主管部门与相关生态环境主管部门。从《野生动物保护法》来看，野生动物栖息地的划定、规划、监测、确定名录等分别涉及到省级以上人民政府、县级以上人民政府、县级以上人民政府野生动物保护主管部门及国务院野生动物保护主管部门等单位。而从自然保护地法等相关法律来看，野生动物栖息地主要通过设置各类自然保护地的方式予以实现，根据栖息地涉及生态区域的具体情况进行管理。在以国家公园为主体的自然保护地体系改革的进程中，多头管理、权限不清等现象已经有所解决，不同自然保护地应有单独的管理结构。但在《国家公园管理暂行办法》（征求意见稿）第22 条所展现的趋势下，自然保护地管理机构很可能将被概括性地赋予栖息地保护及网络化建设的职能。这就使栖息地保护存在职能重叠的现象。在地域方面，栖息地保护与网络化建设还存在跨区域政府间协同保护机制缺失，管理协作性差的问题。我国野生动物栖息地幅员辽阔，栖息地划分依据生态区域或生态功能而不是行政区划，因此，野生动物栖息地或其生态廊道往往会跨越行政区界线。而对于野生动物栖息地跨区域保护的问题，行政机关往往出现相互推诿或者信息共享不及时的情况，相应的管理制度就不能得到很好的落实，从而影响对栖息地进行整体化保护的效果。

以外部视角观之，司法衔接方面存在协同性缺失。首先，野生动物栖息地保护领域环境公益诉讼已经做出了有益尝试，但野生动物栖息地作为环境公益诉讼保护客体的地位没有得到法律明确规定，也就无法起到整体保护的效果和确保政策执行的协调性。其次，传统的环境公益诉讼制度强调实际损害的发生，欠缺预防性的请求权基础，在法院审判时，法律与技术之间往往存在一些难以协调的问题，例如，在生物多样性保护公益诉讼案件“绿孔雀案”庭审过程中，辩诉双方始终围绕“重大风险”的构成与否展开辩论，对实际的重大风险存在与否进行举证和置辩，而没有考虑重大风险存在概率的量化论证[15]。法律对“重大风险”的定义模糊不清，仅靠法官的自由裁量给司法认定造成了很大的障碍，若某项目选址于栖息地之外，但其建设会对野生动物栖息地连通性造成影响，这是否属于重大风险？由谁来进行证明？法律与技术之间的认知障碍将会影响一系列问题的解决。

三、先进经验启示：Natura 2000 保护地网络

在新时代全面依法治国思想的指导下，完善栖息地网络化建设法律制度，加强对栖息地生态完整性的保护，不仅要做到立足于我国国情与实际情况，还可借鉴世界上的优秀法治文明成果[16]。

在众多生态网络实践中，Natura 2000 是全球最大生态网络实践，将整体性与协调性贯穿至立法及实践中。作为欧盟为保护欧洲最有价值并受到威胁的物种和栖息地建立的栖息地网络，其主要目标是把遍及欧洲的各种不同的区域联系起来，重视保护规划与景观连通性，阻止栖息地的割裂，从而控制物种灭绝的风险，保护成果显著。尽管Natura 2000 是建立于欧盟内部国与国之间的生态网络体系，但考虑到全球栖息地生态问题具有同质性，无论是一国内部还是国家间都会面临栖息地碎片化的问题。因此，我们在考虑借鉴栖息地网络化建设时，相对成熟的Natura 2000网络能够为我国栖息地网络化建设提供经验，同时基于国内政策执行的一致性与协调性，相关问题往往更容易得到有效解决。

（一）系统性的法律支撑

作为Natura 2000 网络的法源，《栖息地指令》《鸟类保护指令》与其他相关指令均对建立和维护生态网络做出了明确规定，将保护栖息地网络的要求融贯入相关法律之中。《栖息地指令》序言中要求在Natura 2000 的范畴内建立连贯欧洲特别保护区的生态网络，规定现在或者将来会被列为特别保护区的区域，将必须被纳入连贯的欧洲生态网络。除此之外，欧盟还通过一系列专项环境指令整合了栖息地网络的要求，Natura 2000将其保护目标拆解而融入不同的专项规划中，例如，洪水指令要求编制洪水风险管理规划，通过强调维持和修复洪泛平原产生的协同效应，保障Natura 2000 保护地之间的连通性[17]。

基于“软法”的效力有限性，Natura 2000 并不能成为刚性约束而得到实施，但相关法律规定之间所具有融贯性，及其搭建起的栖息地网络架构仍值得我国借鉴。

（二）识别、规划与环境影响评价体现生态整体性考量

《栖息地指令》与《鸟类保护指令》为野生动物及栖息地范围进行规定。在保护区的选定过程中特别关注跨界区域以及成员国内濒临灭绝的、脆弱的或者稀少的的栖息地类型或物种，除此之外，成员国也有义务统一按照共同的方法、准则和生态特点来选择保护区。在保护区的选定工作完成后，成员国必须宣布保护地的分布并采取保护措施，制定相应的管理计划及纳入其他发展规划中。

环境影响评价（EIA）是欧盟Natura 2000 进行管理的重要工具，以保障Natura 2000 的生态效益在开发活动中被充分考虑，应用到特定专项规划项目及与特定专项投资相关的空间规划过程中，要求规划和项目对生物多样性及Natura 2000保护地的潜在影响作出评估。《栖息地指令》在总则中提出，对于任何可能对已经指定或将来指定的保护目标产生重大影响的计划或方案，必须进行适当评价。《栖息地指令》第6 条指出，应对可能产生影响的计划或项目进行评估，若基于公共利益等必要原因，且没有任何替代方案而必须执行该否定性评价的项目时，需要采取一切补偿措施，以保证网络整体性得到保护。除此之外，Natura 2000 还通过报告和对影响的具体评估，解决超出保护地范围的人类活动问题，推动连通性的增加，促进自然保护与发展[3]。

（三）法律实施具有协同性

Natura 2000 在管理工作中对保护区之间的协调和配合作出了规定：首先，各国之间要进行配合。欧盟各成员国法制、行政、文化等国情差异较大，各国之间的协调配合是有效推进栖息地保护工作的基础，在跨地域保护地之间确保两国对保护地的管理是一致或者兼容的，通常需要两国建立管理委员会或其他形式的管理合作；其次，保护地之间要协调配合，独立保护区需要确保两块保护地之间能够允许物种在两地之间迁徙，并确保本区域内相关开发管理活动不影响保护地网络的整体性。在如何推进各区域协调配合的问题上，Natura 2000 为所有成员国制定了统一的行动标准，并同成员国、利益相关方一起编制管理指导手册，选址、数据与模式都已经标准化，有利于网络内各部分的联络。

除此之外，Natura 2000 的要求已经在司法实践中得到体现。在判例法国家，某判决中的法律规则可以作为一种先例而适用于此后的裁判活动。2011年，欧盟委员会诉称西班牙在两块Natura 2000 的棕熊栖息地之间建设了采矿项目，两块栖息地之间有10 公里的穿越通道，采矿活动产生的噪音和震动使得棕熊不敢穿越该通道，这相当于在栖息地之间设置了屏障。法院审理后认为，采矿项目违背了《栖息地指令》第6 条第2 项的要求，阻碍了棕熊种群之间的交流与繁衍，法院通过扩大解释使《栖息地指令》第6 条第2款成为保护栖息地连通性的依据。

综上，Natura 2000 的有益经验将为我国野生动物栖息地网络的法律制度完善提供重要参考。当然，就借鉴Natura 2000 的经验而言，我国与欧盟从所属法系到国家结构、立法制度，再到自然资源权属等都存在诸多差异，因此，我们需要借鉴的是其科学基础、指导理念和基本原则，而不是具体制度和规则的移植，举凡管理体制、财政工具、允许和禁止行为、执法机制、标准与制度等都需要基于我国国情而设计[3]，与我国现实基础相结合，注重因地制宜，强化法律的科学性与体系性。

四、野生动物栖息地网络化建设法律制度的完善路径

在整体系统观的要求下，保障我国野生动物栖息地网络化建设的法律制度应当着重解决当前法律体系不成系统、栖息地生态不体现整体和法律实施不够协同的问题。在借鉴Natura 2000 的先进经验，并结合我国现实国情的基础上，栖息地网络化建设的法律进路应在如下三方面展开：

（一）在系统化立法中嵌入栖息地网络化的理念

野生动物栖息地涵盖多种生态类型，其保护涉及到自然保护地建设、土地管理、生态保护等多个领域的多部法律，将栖息地网络化的要求纳入相关法律中、健全野生动物栖息地保护法律框架是贯彻落实整体系统观、遵循整体主义法治理念规制栖息地网络的第一步。

第一，在并无必要对野生动物栖息地进行单独立法的前提下，应对《野生动物保护法》进行修改。首先，针对野生动物栖息地保护宏观法律规范缺失的问题，立法者应在该法的立法目的及法律原则条款中增加野生动物栖息地保护及网络化建设的有关内容，使该法在宏观上具有野生动物保护和栖息地保护“二元”目的。其次，立法者应在结构上对野生动物栖息地以专章形式予以规制，并增加具体的栖息地网络化规范，其具体内容应包括将现在及未来划定的栖息地纳入网络化建设范畴，以各种保护手段和形式加强栖息地网络连通性、维护栖息地网络整体性等。通过增加总则和专章，栖息地保护法律将可形成从宏观到微观的多层级法律规范体系。

第二，建立综合性法律保护框架，理顺相关法律法规的适用顺序将是野生动物栖息地法律规定的发展方向。立法者应从生态优先角度出发，修订与野生动物重要栖息地相关的法律法规，对现有的法律进行细化与空白填补。鉴于栖息地的资源属性各异，还需要在《土地管理法》《湿地保护法》《自然保护区条例》及其他自然保护地立法等相关法律法规中确认栖息地的法律地位，明晰各法对栖息地识别、规划、保护、管理的功能及界分，并与《野生动物保护法》保持一致，以实现系统地、持续地保护野生动物群落及其生境，保护、恢复和发展有效的生态互动关系，将生态连通与整体建构作为相关法律体系系统化建设的主要目标。

（二）在栖息地相关法律制度的完善与创新中增加生态整体性考量

1.重新评价并完善现有制度

1）明确识别与科学划定。正确识别、科学划定野生动物栖息地离不开一个准确的定义。关于野生动物栖息地的定义，1979年《保护迁徙野生动物物种公约》第1条将“栖息地”表述为：“在迁徙物种迁徙范围内能够为该物种提供适宜生存的任何区域。[18]”在该定义下，栖息地的外延十分广阔，这也符合栖息地固有的生态整体性特征。鉴于此，栖息地保护范围应当扩展为野生动物的生存区域，包括迁徙、停留的路径。《野生动物保护法》首先应当将吸纳上述定义的核心内容，扩大野生动物栖息地外延；其次应在第二章加入野生动物重要栖息地划定标准，规定按照统一的科学且标准化的方法、准则选定和划定栖息地，并规定纳入档案与名录，以便整体规划与管理的展开。

2）完善栖息地相关规划制度。规划的协调功能与发展功能对于栖息地网络化建设具有非常重要的促进作用[17]，野生动物栖息地作为重要的生态空间，应纳入国土空间规划的范畴内，其规划体系应包括总体规划以及专项规划、管理计划等内容。首先，将《土地管理法》予以修改，将栖息地纳入生态用地的范畴；同时，有关部门应完成栖息地的确权登记，使其权属清晰、权责明确，便于展开规划工作。其次，借鉴欧盟Natura 2000计划通过土地使用规划和发展政策来提高网络一致性的方法，栖息地属于“生态功能重要、生态系统脆弱、自然生态保护空缺”的重要自然生态空间，应划定生态保护红线，并据此确定发展目标、规模和划定区域等。故应在总体规划中指出，栖息地网络是一个功能连贯的生态空间网络，应作为优先的自然区域得到保护、维持和发展。最后，在专项规划方面，栖息地规划应与农业、林业、交通、能源等专项规划进行统筹协调：栖息地规划的内容应建立在解析各栖息地在保护目标、保护对象和所面临的威胁等方面特点的基础上，并形成具体的行为规范，并以此作为栖息地差异性管理的依据，实现“一地一规划”[19]。其他各个专项规划在制定时应当充分考虑到栖息地生态整体性的内容，尽可能减少对栖息地整体的破坏。

3）优化调查、监测与评估制度。野生动物及其栖息地调查、监测和评估是保护野生动物及其栖息地保护工作的重要内容，也是对栖息地生态进行修复的基础。首先，应在《野生动物保护法》第11 条规定的监测评估内容中加入栖息地连通性指标。栖息地连通性指标包括连通性概率以及等效连通面积两个指标，由此衡量景观或区域内可到达的生境资源，既包括生境斑块内可以到达的资源（斑块连通性），也包括与其他生境斑块连接后可到达的资源（斑块间连通性）。其次，针对监测评估困难的问题，建议引入第三方评估制度，提高专业性，应设立以野生的动物保护主管部门为主导，科研机构为主力，志愿团体为辅助的专业监测评估队伍[20]。

4）强化建设项目环境影响评价管理。建设项目环境影响评价是对建设项目可能产生的生态环境不利后果进行源头控制的一种手段。环境影响评价可为环境管理部门提供可靠的环境管理依据，也可以为建设项目管理制定可行的环境保护对策、按行业科学管理提供依据。应明确指出，开发建设活动不得对物种及栖息地的保护产生不良影响，不得影响保护地网络的整体性与连通性，若基于公共利益等原因，该项目不得不进行，则需要预先提出补救措施以维持栖息地网络稳定。

2.生态走廊制度的构建

生态文明建设目标的实现有赖于制度创新，应将搭建生态走廊确立为一项环境法律制度，并运用于栖息地网络建设、自然保护地生态网络构建等领域。目前有关生态走廊的法律规定散见于一些相关法条中，但对于搭建生态走廊的主体、形式等方面缺乏具体的可操作性的规定，因此，有必要将生态走廊融入环境法律制度，将其法定化，通过制度设计为栖息地网络化建设提供可靠的刚性约束。

首先，《野生动物保护法》应在野生动物栖息地保护专章中确立生态走廊制度，并在《自然保护区条例》同样予以明文规定。明确建立生态走廊的目的是将若干个栖息地连接起来，使分散的生境组成一个完整的系统，确保迁徙动物的自由流通和生息繁衍，减少不利的“生态孤岛”效应。其次，应明确履行搭建生态走廊的主体及其职责内容，由野生动物保护主管部门总体负责生态走廊方案设计，各类型生境主管部门负责具体建设、管理与维护，生态走廊的构建应建立在最佳的科学和商业数据之上，同时考虑到该区域的经济社会发展，运用监测、调查评估结果制定生态走廊搭建方案，采用科学的方法对提出的生态走廊方案进行综合的风险评估，以该结论作为决策的依据，从而将可能产生的风险降至最低。最后，针对未来可能会被划定为保护区的区域，其生态走廊应与保护区同时设计、同时规划、同时管理；针对难以搭建生态走廊的区域，应采取替代性方案，比如尽量扩大保护区范围或进行迁徙物种的就地保护，采取人工繁育、基因保存等方法减少“孤岛效应”带来的不良影响。

（三）在法律与政策的执行过程中实现各方力量的协同

1.优化行政权力运行

1）明确划分各部门管理权限和职责。野生动物栖息地管理应采取野生动物保护主管部门负责协调和组织，由各类型生态环境所属部门负责具体管理的形式，实行综合管理与分部门管理结合的模式。由野生动物主管部门总体负责野生动物栖息地网络建设工作有利于推行“生物生境一体化”管理理念，同时由不同类型的生境主管部门具体采取不同的保护和管理措施，因地制宜实施有效保护，对我国相关自然保护地管理制度进行重构和优化，以协调与野生动物栖息地之间的关系，是当前立法的重点[21]。同时，尚未划定相关自然保护地的区域，应由野生动物栖息地主管部门统一管理，并制定相应的管理方法、计划等。

2）加强区域间政府协作。鉴于栖息地破碎化的威胁往往具有跨界的特点，应跨越行政区划的藩篱，强调政府间合作，强化栖息地网络的整体架构和互联互通，有利于高效灵活地处理生态难题，实现对野生动物栖息地的多层次、全方位保护。首先，通过全国统一的标准化手段实现建设与管理的规范化、统一化，制定、发布、实施技术标准等文件，建立信息共享平台，弥补信息鸿沟。信息共享是彼此间合作的基础，在区域协作的过程中，注重横向政府间的信息流动。运用统一的标准与格式及时公开对野生动物栖息地的监测数据，披露野生动物栖息地遭到污染或破坏等信息，通报人为破坏或者自然灾害等情况，以便合力开启应急预案。其次，注重管理合作，有效提高管理效率。比如以建立联合委员会或者工作组的形式对工作进行协调，解决栖息地跨区域保护的问题。最后，在区域协作间建立生态合作的保障机制。生态保护的受益方应当向生态保护者支付一定的费用来支撑生态治理模式的延续。横向生态补偿是一项漫长而复杂的工程，需要明确界定生态补偿制度的标准、范围以及期限[22]。

2.能动发挥司法的作用

在现代国家治理体系中，司法是最后一道防线，而司法机关也能够为各方力量介入栖息地保护搭建合作平台[23]。同时，司法机关能动发挥环境公益诉讼的作用，尤其是其预防性功能，将会提高野生动物及其栖息地的保护效率，保障法律实施的协调性。一方面，明确将野生动物重要栖息地纳入环境公益诉讼的受案范围，规定对于破坏野生动物栖息地的行为，相关部门以及符合法律规定的组织有权向人民法院提起诉讼。另一方面，推行预防性司法，关注对栖息地连通性与整体性造成影响的“隐性风险”。关于野生动物栖息地案件往往涉及到法律审查与技术审查之间的难题，应加强判断主体的专业化能力，将“重大风险”“高度盖然性”的认定，比如对栖息地外生态走廊造成破坏的可能性认定交给环境科学领域相关学科的专家，出具实地考察说明和相关专业意见[15]，综合判断开发利用行为是否超过了生态环境风险管控标准，注重禁止令的运用，发挥预防性环境公益诉讼的作用。

五、结语

野生动物栖息地既是野生动物的生存空间，也是自然资源的蕴藏地，同时承载着调节生态平衡、维护人类社会稳定发展的重任。野生动物栖息地破碎化现状对保护野生动物、维持良好生态造成了极大的困扰，面对现状，栖息地网络化建设对连通性与整体性进行考量，整体系统观为其建设提供了方法论指导，顺应了生态文明建设的要求。探寻我国栖息地网络化建设的实践，融入国土空间规划、国家公园与自然保护地体系建设，维护生物多样性与公共卫生安全，实现人类可持续发展全局。

野生动物栖息地网络的构建并不是一蹴而就的，需要相关法律予以调整并经过漫长的实践过程。环境法典正在编纂中，在“山水林田湖草沙统筹治理”整体自然观的关照下，更应注重将各生态要素予以综合考量、统筹兼顾，建议在环境法典编中规定野生动物栖息地网络化建设，但关于应以何种形式或者哪些具体内容呈现野生动物栖息地的规定，以及作为彰显形式理性的环境法典如何回应栖息地网络化建设与自然保护地之间的竞合与冲突尚未得出结论。基于此，应在本研究的基础上，对栖息地网络建设纳入环境法典做更深层次的研究，更好地实现野生动物栖息地的有效保护。