“后扶贫时代”防止返贫的思考

延安大学政法与公共管理学院 李晓琳

一、引言

打好脱贫攻坚战是实现全面小康社会的三大攻坚战之一，自2012年起，打赢脱贫攻坚战就已成为全面建成小康社会的底线任务与标志性指标，在脱贫攻坚过程中，我们采取了许多具有独特性的举措，取得了一系列举世瞩目的成绩，这些举措展现了我们战胜绝对贫困的中国智慧与中国力量，我国脱贫攻坚战的胜利是人类反贫困史上的伟大实践，对中国与世界减贫工作都有重大意义。

现今脱贫攻坚工作虽告一段落，但由于贫困问题的复杂性与贫困人口的脆弱性，已脱贫群众返贫的风险依然存在。脱贫摘帽不是终点，而是新生活、新奋斗的起点。在“后扶贫时代”，要坚决巩固好得之不易的脱贫成果，使已脱贫的区县在五年的脱贫过渡期内坚决不发生规模性返贫，做好脱贫群众的后续扶持工作，真正实现可持续稳定脱贫。

二、“后扶贫时代”贫困治理的主要特征

（一）治理重点由消除绝对贫困转向缓解相对贫困

贫困是当今世界面临的最严峻的挑战之一，贫困问题历来是各个国家领导人治国理政的难点，贫困也是人类社会的顽疾，反贫困始终是古今中外治国安邦的一件大事，因此，消除绝对贫困一直以来是全球性话题。绝对贫困是指在一定的社会生产方式和生活方式下，个人和家庭无法依靠其劳动所得以及其他合法收入来维持基本的生存需要。2020年底，我国如期消除绝对贫困，实现了“十三五”期间脱贫攻坚的目标，我国脱贫攻坚的伟大实践可以称得上是“人类反贫史上的奇迹”。

虽然我国已全面消除绝对贫困，但贫困问题在我国依然存在，在社会主义初级阶段，相对贫困问题会长期存在，如何缓解相对贫困问题成为“后扶贫时代”贫困治理的重点。与绝对贫困相比，相对贫困解决的不再是贫困群众最基本的物质需要，而是如何提高已脱贫群众除基本物质需要以外的其他生活需求的水准。导致我国产生相对贫困的主要原因在于发展的不平衡、不充分，这种不平衡主要表现在三个方面：区域发展不平衡、城乡发展不平衡与行业收入差距大。因此，“后扶贫时代”的贫困治理须更注重缓解落后地区的相对贫困问题，缩小行业之间的差距，用更公平的就业保障政策保证不同群体的收入公平。

（二）治理任务由脱贫摘帽转向巩固脱贫成果

“后扶贫时代”虽已实现脱贫攻坚目标，各个贫困区县也相继脱贫摘帽，但新时代贫困治理的最终目标不仅在脱贫摘帽，更重要的是助力贫困群体实现自我发展，让已脱贫摘帽的人群不再返贫，巩固好已实现的脱贫成果。一般而言，刚脱贫地区由于缺少发展需要的能力、资源与资本，其自身发展条件较为薄弱。首先，以云南省横断山区、乌蒙山区等贫困山区为例，这些山区生态环境较脆弱，常有自然灾害，再加上交通条件、地理位置等方面的限制，使该地自身发展能力受限；其次，贫困地区各项基础设施及配套设施较为落后，且大多数贫困户是在政府的政策扶持或额外补助下实现脱贫摘帽，只有小部分贫困户能靠自己脱贫致富，因此部分地区的区域发展能力欠佳。

因此，在贫困地区实现脱贫摘帽后，贫困群众的生存问题得到解决，扶贫的后续工作应更重视这些地区的后续发展能力，巩固现有的脱贫成果。

（三）贫困形式由单一化转向多样化

收入水平一直以来是我国贫困治理的主要标准，随着脱贫攻坚目标任务的全面完成，这种以收入水平作为唯一标准的贫困衡量模式的弊端也逐渐显现。随着社会的发展与人民生活水平的提高，初脱贫人口对美好生活的需求也更加强烈，现今，我国社会的主要矛盾已经成为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。贫困人口除了希望其收入得到提高之外，还希望其享有的教育、医疗、公共服务、基础设施的水平得到提高，贫困形式由以收入为主的单一化转向多样化，所以“后扶贫时代”需要将为脱贫群众谋质量更高、更全面的生活作为贫困治理的方向之一。

三、“后扶贫时代”导致返贫的诱因分析

（一）内部诱因

1.脱贫群众内生动力不足

贫困地区的发展要靠内生动力。内生动力是在抽象意义上事物发展的内因，也是个体或群体得以发展的根本力量，在扶贫工作中，只有激发贫困群众脱贫的主动性和积极性，才能让贫困群众真正摆脱贫困。因此，要坚持以群众为主体，激发群众的内生动力，并充分调动贫困群众的积极性，用人民群众的内生动力来支撑脱贫攻坚。若脱贫的贫困户内生动力不足，则会存在“等要靠”等懈怠思想，过分依赖政府、社会等外部力量扶持，会极易引发返贫。

2.脱贫群众易因病致返贫

疾病是导致返贫、致贫的主要因素，相关数据显示，我国因病返贫的人口占总贫困人口的四成以上。虽然我国医疗保障制度日益完善，但在一些重大疾病或是慢性疾病方面的报销比例还不高，许多农民因长期劳累而患大病或被一些慢性病缠身，部分农民甚至会因此丧失劳动能力，再加上长期服药导致的高额医药费用，极易使脱贫农民返贫。因此，扶贫工作要想实现脱贫的可持续性，则脱贫群众的身体健康问题不容忽视。

3.脱贫群众教育与思想观念落后

在某些贫困地区，许多家长并不重视孩子的教育问题，尽管义务教育早已普及，但由于贫困地区存在教育资源短缺、缺乏教育资金以及缺少优良师资等问题，虽能完成义务教育，但教育的质量却是一言难尽，且当今教育日益“内卷”，仅完成义务教育却未接受更高等教育的孩子，在日后的就业中也处于劣势地位。

物质贫困是根本,精神贫困才是关键。富兰克林曾言：“贫困本身并不可怕，可怕的是自己认为命中注定贫穷或一定老死于贫困的思想。”受自然经济的影响，部分脱贫群众安于现状、不思进取，认为吃饱穿暖就已足够，且对政府有极强的依赖性，精神上的腐朽会使这些群众脱贫后极易返贫。

（二）外部诱因

1.环境因素

环境是导致脱贫人口返贫的重要原因。首先，初脱贫群众所处的自然环境风险高，一般来说，贫困人口多集中在高山、丘陵等地区，这些地区资源匮乏且交通不便，各种自然灾害的贫乏易给农业生产以及贫困群众的生命财产带来损失。而“靠天吃饭”的农民抵御自然风险的能力较弱，因而会因自然环境恶劣导致返贫，陷入“贫困—脱贫—返贫”的怪圈；其次，贫困地区的基础设施建设落后，由于山区常有洪涝、泥石流、山体滑坡等自然灾害，致当地居民房屋受损，落后的基础设施使贫困群众无家可归，进而易致贫困；最后，受新冠肺炎疫情的影响，就业压力增大，大批外出务工村民因疫情无法外出谋生，导致这部分村民返贫。

2.扶贫政策与机制存在短板

首先，在扶贫政策上缺乏可持续性，政府通过短期内的扶持政策使贫困户脱贫，脱贫后政府的扶贫政策便随之取消，这时若贫困户自身缺乏内生动力与发展能力，失去政府的“给养”后，返贫的概率会大大增加；其次，政策执行过程中常存在偏差，一些地方政府盲目追求政绩效果，为按时完成脱贫攻坚目标，将扶贫工作“形式化”，尽管从表面看贫困户已脱贫，但未触及贫困户的贫困根基，也未能激发其内生动力，属于“无效脱贫”；最后，在精准扶贫机制上不够精准，贫困人口的范围、贫困原因、贫困程度等界定不明确，且返贫风险预警机制相对滞后，应密切关注脱贫效果尚不稳定的地区，防止其再次返贫。

3.产业基础薄弱

产业扶贫是脱贫攻坚的重要抓手，人民网在《推动脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接》一文中提到：“产业振兴不仅是实现乡村振兴与脱贫攻坚的重要标志，也是实现二者有机衔接的必然要求。”由于贫困户受小农思想影响较深，因此思想比较保守，缺乏首创精神，使得大多数贫困地区的产业项目常以种养殖业为主，这类产业规模单一、产业链短，只能创造原材料或进行初加工，因而会丧失深加工带来的高额价值，久而久之会缺乏市场竞争力，造成经销困难，因产业基础薄弱导致返贫。

四、防止返贫的措施建议

（一）防范内部诱因的建议

1.治贫先治愚，激发内生动力是关键

“幸福不会从天而降，好日子是干出来的”。要想巩固好现有脱贫成果，避免脱贫群众返贫，进而实现扶贫的可持续性，激发群众内生动力是关键。部分脱贫群众思想上不思进取、行动上松懒懈怠以及对政府过于依赖是致其返贫的深层原因，所以要注重精神脱贫，切实培育群众内生动力：一是要明确困难群众的真实需求，将政策与其需求相符合，进而调动群众的积极性，促使其由脱贫攻坚的“旁观者”变“参与者”；二是要通过踏实有效的宣传、教育、培训等措施，树立困难群众脱贫的志气，从思想上拔除“穷根”，从而激发困难群众脱贫的内生动力。

2.构建防止因病致贫返贫的长效机制

因病致贫、返贫是脱贫攻坚路上的“拦路虎”，健康扶贫是打赢脱贫攻坚战的关键一战，只有实现全民健康，方能实现全民小康。基本医保、大病保险、医疗救助是防止老百姓因病返贫的重要保障。要强化医疗兜底功能，构建防止因病致贫返贫的长效机制：一要强化医疗救助对象的信息管理工作，加强对高额医疗费用支出的监测预警，将符合条件的对象纳入医疗救助范围之内；二要提高贫困县区医疗卫生服务能力，加强医疗基础设施建设，将建立全民重大疾病及慢性病救助体系提上日程；三要培养贫困群众的健康意识，对各类常见疾病加大宣传力度，组织医生及专家团队深入贫困地区进行健康知识讲座，指导贫困群众正确预防疾病，养成健康的生活方式。

3.扶贫必扶智，加强教育是根本

教育是实现可持续脱贫、防止返贫的根本所在。扶贫必扶智，让贫困地区的孩子接受良好的教育，是扶贫的重要任务，也是阻断贫困代际传递的重要途径。第一，政府要加强脱贫群众的思想文化教育，重视培养群众的实训技能，让脱贫群众能够掌握一门技术，真正靠一技之长吃饭；第二，要以保障贫困地区的义务教育为核心，完善提高义务教育学校的教学设施与办学水平，完善现有的教育扶贫资助体系，加大对贫困学生的资助力度；第三，要加强贫困地区的公共文化建设，加大文化建设投入，完善农村公共文化设施的建设，如文化广场、图书室、老年活动中心等。

（二）防范外部诱因的建议

1.健全保险体系，完善易地搬迁后续扶持

贫困山区因地形特殊多自然灾害，易对群众生产生活带来不利影响，对于广大种养殖户而言，在生产过程中因突发灾害或意外事故导致损失时，可通过农业保险申请理赔，由此可降低群众经济损失，有效避免脱贫群众因灾害致返贫。因此，要增强农民的参保意识，健全完善农村保险体系，创新保险产品，与政策性农业保险互补，进而降低生产经营风险，保证群众不因灾害返贫。

易地搬迁是改变贫困群众所处恶劣环境，助其实现跨越式发展的根本途径。但异地搬迁之后，由于新搬来的群众原来所处环境与条件不同，适应新环境又会存在一系列问题。因此，要完善易地搬迁扶持政策，确保搬迁群众搬得出、稳得住、能致富。一是深化易地搬迁后续扶持工作，完善基础设施建设，为搬迁群众提供更多就业岗位，使群众充分利用并适应新的环境条件；二是要做好搬迁安置区的社区工作，为新来群众提供完善周到的社区服务，增强搬迁群众的认同感，为社区营造祥和氛围，增进新来群众的归属感。

2.构建防止返贫长期性政策，健全返贫监督预警机制

防止返贫与脱贫都不可能一蹴而就，都是一个长期奋斗的过程，扶贫政策与制度的持续性、稳定性是防止返贫过程中举足轻重的影响因素，健全的制度保障可以为防止返贫工作保驾护航。因此，在“后扶贫时代”一要构建防止返贫的长期性政策，政府不可在贫困户脱贫后就撒手不管，将自己置身事外；二要构建严谨、科学、多方位的监管机制，制定详细公开的监管细则，通过贫困户、政府、社会组织等多元主体的监管，让扶贫工作在“阳光下进行”，使贫困群众真正通过政府的帮扶摆脱贫困，远离返贫，实现政府对群众的有效帮扶。

“未雨绸缪早当先，居安思危谋长远”，建立健全返贫监督预警机制对防止返贫至关重要。返贫监督预警机制就是要研究可能引起返贫现象的关联要素，并持续对这些要素进行监测，提前确定重点人群，做到“早发现、早干预、早帮扶”。一是利用大数据等信息化手段构建定向数据动态跟踪监测系统，录入脱贫人口相关信息，实施分级管理；二是通过帮扶干部定期回访、与数据检测系统相结合的方式，掌握实时有效信息，对脱贫群众实施常态化监测，增强返贫预警的准确性。

3.因地制宜，切实深化产业帮扶长效机制

发展产业是脱贫的根本之策，产业帮扶也是防止脱贫群众返贫的有效策略，任何一个地域，只要能生产出农产品、水产品或者畜牧产品等，都可以依托产业实现区域发展与群众增收。因此，要守住无规模性返贫底线，依托资源优势和发展基础，搞好乡村振兴规划布局，让脱贫地区特色产业得到充分的发展壮大。一是因地制宜发展特色产业，要以科技作为支撑，坚持市场导向，将效益优先作为准则，发展特色资源优势产业；二是延长特色农产品产业链，提升其价值链，通过发展加工企业、打造全产业链、促进一二三产业融合发展等方式，推动农产品经营流通模式创新，做大做强现代农业。从而发挥产业帮扶带动作用，促进区域发展与农民增收，有效防止脱贫群众返贫。