油气开发视角下的北极环境保护国际法律制度

武汉大学 王燕霄

一、北极环境问题的概述

北极是世界上升温最快的地区之一，其升温速度是全球平均水平的两倍以上。北极检测与评估计划（AMAP）发布的《北极气候变化2021更新：关键趋势和影响—决策者摘要》显示，基于最新一代气候模式的预估（CMIP6），相 对 于1985-2015年的平均值，北极地区的年均表层气温将在21世纪末升高3.3-10℃。2050年之前就可能会首次出现北极九月份无冰的现象。[1]

北极地区已经不可逆地受到了全球气候变暖的影响，北极地区的生态系统经历着快速的、剧烈的改变，如北极海冰融化加剧、永久冻土带提前解冻和极端天气的频繁出现，这使得北极地区交通运输情况、生态环境系统和资源开采条件都经历着变革。北极油气开发对于北极地区的海洋生态环境产生巨大影响，且北极地区生态系统弹性较差，对于油污分解能力不足，一旦发生油污污染事件将很难恢复。为了保护世界最后一块净土，也为了保护人类生存的家园，各国越来越注重生态保护的重要性，因此纷纷加入或参与到北极生态环境治理中来，签署了一系列北极环境保护的国际条约与协定。

二、北极油气开发的国际环境保护法律制度

北极油气开发的国际环境保护法律制度主要是规制北极海洋底土资源开发给北极海洋环境造成的污染，可以具体分为全球层面与区域层面。

（一）全球层面

在全球层面，北极环境保护法律体系下的法律众多，如《联合国海洋法公约》（下称《公约》）以及国际海事组织所制定的许多关于船舶航行和海洋污染的国际公约及指导性原则，但这些环境保护法律并非专门适用于北极地区。

1.《公约》

《公约》是北极环境保护法律机制的核心法典。《公约》第十二部分对保护海洋环境进行了专门规定，首先指出了各国对于保全海洋环境的义务，并列明了各国在面对污染发生时应当采取的措施。为了各国能更好地预防海洋污染和在污染发生时尽可能减小污染造成的影响，《公约》规定各国应当通过国际组织开展合作，还应当在污染事故发生时及时通知可能受到污染事故损害的国家。此外，各国还应履行对污染进行环境评价和监测的义务，并在一定时间提交给国际组织。《公约》将污染来源分为来自陆地的污染、国家管辖的海底活动造成的污染、来自“区域”内活动的污染、倾倒污染、船舶污染。各国应针对这些污染源防止、减少和控制海洋环境污染，并制定国际规则进行国内立法，国内立法标准不应低于全球性的标准，针对同一海洋区域，各国应尽力协调使规则不相冲突。

2.《国际海事组织公约》

国际海事组织是联合国下设机构，是规范全球航运过程和运输行业的专门管理机构，主要任务是为航运业及航运相关领域（海事安保、安全、技术合作、环境问题和法律事务）制定一套全面的法律和政策框架并对其进行维护。国际海事组织制定的关于海洋环境保护的国际公约包括《国际干预公海油污事件公约》（下称《干预公约》）、《防止倾倒废物及其他物质污染海洋的公约》（下称《伦敦公约》）及1996年的《议定书》《国际油污防备、反应和合作公约》（下称《OPRC》）等。以《OPRC》为例，其于1990年在伦敦召开的国际油污防备和反应国际合作会议上通过，主要目标是促进在预防和应对海洋污染事件方面的国际协作，鼓励各国发展并保证足够强大的应急能力，以应对处理石油污染的紧急情况。该公约要求各国政府建立起对石油污染事件作出迅速和有效反应的应急体系，在最低限度上需要建立起国家油污应急计划。此外，如果存在石油污染的风险，海港和石油处理设施必须遵循油污应急计划。船舶必须向沿岸国报告一切可能涉及海上石油排放或导致污染的事件。公约缔约方必须在发生污染时提供紧急援助，并为受援助方如何偿还作出了规定。《OPRC》进一步提出了在应对污染时应以国际合作为主的重要原则，增强了各国应对油污事件的信息交流。

（二）区域层面

在区域层面，北冰洋沿岸国家通过国际组织积极展开合作进行北冰洋区域治理，由于在较广范围内达成一致比较困难，因此不乏双边协定和一些不具有强制力的“软法”。“软法”层面如北极理事会通过的《北极环境保护战略》《北极近海油气开发指南》，无法保证其落实。相对而言，在区域层面影响力较大的是《国际极地水域营运船舶规则》（下称《极地规则》）、《北极海洋油污预防与反应合作协定》以及《北极近海油气开发指南》。

1.《极地规则》

《极地规则》规定适用于南极区域和北极水域，北极水域包含了沿岸国的内水、领海、专属经济区和北极公海。[2]《极地规则》包含Ⅰ-A、Ⅰ-B和Ⅱ-A、Ⅱ-B两个部分，其中Ⅰ-A、Ⅱ-A为强制性规定，Ⅰ-B、Ⅱ-B为建议性条款，而Ⅰ、Ⅱ两个部分分别为安全措施方面和防止污染方面。《极地规则》各章分别描述了船舶结构、稳定性和分舱、防水和防风、机械、操作安全、消防安全和防火、救助和救援设备、航行安全、通信、航行计划、船员配备和培训、防止石油污染、防止有害液体物质污染、防止船舶污水污染和防止船舶污染的目标和功能要求。总体来看，《极地规则》规定了大量的技术类规范，通过提高技术类规范的标准保证航行安全，以控制船舶对海洋造成的污染。《极地规则》专门为极地水域打造，考虑到了极地水域的特殊性，是北极地区环境保护法律机制的重要转折点，说明北极海洋环境保护有迈向强制性法律规定发展的趋势。

2.《北极海洋油污预防与反应合作协定》与《北极近海油气开发指南》

《北极海洋油污预防与反应合作协定》与《北极近海油气开发指南》都是在北极理事会框架下通过的北极环境保护法律。

《北极海洋油污预防与反应合作协定》是北极八国（美国、加拿大、俄罗斯、挪威、瑞典、丹麦、芬兰与冰岛）于2013年5月缔结的具有强制力的国际条约，旨在加强缔约国在北极地区应对油污危机，加强应急处理合作协调水平，并以此来保护北极海洋环境免遭油气污染。协议条款包括建立油污染的准备和响应系统；确立应急授权和联系点；建立通知制度；建立监测制度；建立应急行动中的请求协助、协调与合作的机制；跨境搬移污染源问题；协助行动的成本支付问题；油污染事故响应行动的联合检讨；信息的合作与交换；联合演习和训练等。[3]《北极近海油气开发指南》是北极理事会下设的北极海洋环境保护工作组制定的“软法”，并于2009年进行了最后一次修订和更新。《北极近海油气开发指南》旨在指导北极国家在规划、勘探、开发、生产和处理退役平台方面的海上石油和天然气活动，因而制定了一系列建议措施，并概述了应当采取的行动。由于该指南并不具有强制性质，因此需要各国自发制定符合指南标准或更严格标准的法律规定。

三、北极油气开发的国际环境保护法律制度缺陷

北极环境保护法律制度下立法众多，但其适用存在一定困难。实际上，部分法律实际并不具有普适性，部分法律规定十分模糊。1972年《伦敦公约》及1996年《议定书》并不适用于大陆架矿产资源开发过程中的倾倒，大陆架海洋矿产资源开发过程中的倾倒问题目前只能依赖1982年《公约》进行规制。1973年《国际防止船舶造成污染公约》及1978年《议定书》也无法规制直接来自勘探、开发、离岸加工海床矿产资源所释放的有害物质，该公约附件六对于直接来自海底矿产资源的勘探、开发和相关离岸加工的废气排放也不适用。[4]同时，具有普适性的《公约》对环境保护的规定又十分简单，第208条规定沿海国应当采取法律或其他措施防止、减少、控制其管辖下的海底活动对海洋环境造成污染，并没有特别指出沿海国应该制定相关法律以规制直接与矿产资源开发活动相关的排放。如果要有效规制直接来自勘勘探开发油气资源所释放的有害物质以及废气问题，相关国际组织和国家还需要制定新的必要的法律措施以健全北极环境保护法律制度。

其次，北极环境保护法律呈现软法和硬法并存的特点，且不同国际条约加入的国家不同，北极环境保护法律体系缺少对北极环境治理的切实约束力。北冰洋沿岸五国（俄罗斯、美国、挪威、加拿大和丹麦）中，美国尚未加入《公约》，尽管《公约》部分条款已经具有习惯国际法效力，但并非全部条款都能够对未加入条约的国家起到约束作用。再以《伦敦公约》举例，北冰洋沿岸五国均签署了该公约，但只有加拿大政府已经批准使得该公约对其产生效力。在大多数情况下，软法硬法并存是相互补充，互为支撑的良好法律机制。但在北极地区，硬法法律机制参与度较低，很难期待各国能够遵守软法法律机制的要求。且由于不存在超国家性质的统一管理机构，使得北极协同治理存在极大困难。

最后，由于没有统一的北极法典，北极环境保护法律体系存在冲突。当各个制度和规则并没有在这些体系内部形成一种结构上的有机联系，它们之间彼此矛盾、相互冲突，这种现象被联合国国际法委员会称为“国际法的不成体系”。[5]北极环境保护法律体系下产生矛盾就是国际法不成体系的一种结果。以《极地规则》和《公约》为例，二者法律规则在冰封区域海域有所重叠，由此产生了三个方面的冲突：《公约》和《极地规则》之间的效力冲突；《极地规则》生效后，专属经济区的一般管辖制度第211条和特别管辖制度第234条这两个条款在使用上的冲突；沿岸国国内法和国际法规则之间的冲突。[6]

四、完善北极油气开发的国际环境保护法律制度

（一）加强国家间北极环保领域的合作

北极环境保护与各国息息相关，任何国家都不应置身事外。北极环保领域加强合作的最大障碍就是如何协调各方参与到北极环境保护中来。北极环境变化需要各国通力协作，加大对北极科学考察的投入，深入开展北极联合科考活动，预测北极气候变化的动向并发展环保技术与设施，积极承担在节能减排中的应尽责任和义务。挪威和俄罗斯两国已经达成长期的双边溢油反应合作协议，每年在巴伦支海域进行相关联合演习，开发研究有效的溢油处理方式。[7]这种双边合作为北极环境治理带来了良性的发展，加强了国家间针对北极油污的应急处理能力。

北极环境治理中的软法制度更需要北极国家自觉遵守并履行。当各国对于北极环保领域的重视程度不断加强，通过众多国家合作进行国际法实践获得法律确信后，软法制度将逐渐上升为具有强制力的国际习惯法。因此国家间的北极环保领域合作在完善北极环保领域的国际法制度方面发挥着至关重要的作用。

（二）发挥国际组织在北极环境治理中的作用

在北极治理的发展历程中，北极国家牢牢掌握着北极事务的话语权，排斥域外国家的参与。北冰洋沿岸五国还通过了《伊卢利萨特宣言》，明确表示，五国认为没有必要建立一个新的广泛性的国际法律制度来治理北极。因此，想要建立统一的北极治理体系存在着极大的困难。但北极环境保护属于低政治敏锐性的领域，目前通过北极理事会、国际海事组织等国际组织，已经在北极环境保护领域实现了具有突破性的硬法性质的立法。北极理事会具有广泛的参与主体，包括有代表性的北极国家、部分域外国家和北极原住民组织，其建立的宗旨和目标也包括北极的环境保护。在未来的北极环境治理中，若各国能够积极通过北极理事会进行密切沟通，并对建立北极环境法律治理体系进行充分的可行性研究，便有可能实现北极环境治理法律体系的统一化，解决北极环境保护法律体系冲突的问题。

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油气开发是指对已探明的油气田实施产能建设和油气生产的经济活动。

产能建设是指完成开发井网钻井和相应的地面设施的工程，它不但要在规模投产前集中进行，还要在生产过程中不断补充实施，以弥补油井产量的自然递减或提高产能。

在油气生产时不但要投入相应人力、材料和动力，而且还要对生产井进行维修和必要的井下作业。在投资和作业人员上，产能建设和油气生产间有相对的独立性，但它们都必须建立在对油气田地质及其变化的深入认识基础上。

首先，要看生油层中有机质数量的多少，通常称为"有机质丰度"。主要测定其中残留的有机碳含量，以确定一个地区有无生油层、有多少生油层，并把它们按一定的标准分成好的、中等的和差的生油层，进行分类评价。

第二，要看生油层中有机质质量的优劣，通常称为"有机质类型"。根据生物来源，把生油母质的干酪根分成三大类。第一类为腐泥型有机质，生物来源主要是水中的浮游动植物，为I型干酪根，属质量最好的有机质。第二类为腐植型有机质，生物来源主要是高等植物，为III型干酪根，属质量较差的有机质。第三类是介于二者之间的混合型有机质，为II型干酪根，是质量较好的有机质。实验室通过对样品的分析结果，按一定的标准确定一个地区的有机质类型，对有机质的质量作出评价。

第三，要看有机质是否已经生成了油和气，通常称为"有机质的成熟度"，当具备一定数量和质量的有机质在一定的条件下转化成油以后，好比"生米煮成了熟饭"。换句话说，如果不具备生成石油的"火候"，有机质最多、最好也是没有什么实际价值的。所以研究有机质的成熟度是很重要的一环。分析数据所提供的信息，可以间接反映有机质在地下经历的温度过程。根据这些数据，把成熟度分为不成熟、生油高峰、湿气、干气(干气是指其成因与石油有关，而含乙烷以上的重烃很少，甲烷含量95%以上的可燃天然气。至于生物气和煤型气的成份与此相近，但成因不同，另当别论。)等四个阶段。评价有机质处在什么成熟阶段，可以告诉人们在某个地区是有利于找油还是找气。