农业农村优先发展的淮安实践、现实挑战与对策建议

孟祥海， 刘丛慧

(1.淮阴师范学院 经济与管理学院， 江苏 淮安 223001； 2.淮阴师范学院 法律政治与公共管理学院， 江苏 淮安 223001)

一、淮安市推进农业农村优先发展的主要措施

(一)构建农业农村优先发展的体制机制

2018年，淮安市成立了市委书记、市长任组长的乡村振兴领导小组，设立联席会议办公室和“十项重点行动”指导组，指导组组长由市政府分管领导担任，定期会办重点事项。推行市、县(区)、镇(街)三级党政领导挂联制度，把乡村振兴重点工作纳入县区考评范畴，构建起市、县(区)、镇(街)、村(居)四级书记抓乡村振兴的工作机制。一是选优配强“三农”干部。按照“一懂两爱”(1)懂农业、爱农村、爱农民。标准，调优市级涉农部门班子结构，推动县区选优配强“三农”干部。二是激活乡村振兴要素活力。进一步放活农地经营权，扩大经营权抵押融资范围。深化农村土地制度改革，优化同一镇范围内村庄建设用地布局调整，推进农村集体资产资源进场交易，促进资源合理配置。三是加大资金筹集和整合力度。坚持财政优先保障农业农村、公共财政向“三农”倾斜力度，加大对“三农”领域金融支持力度，稳步推进农村“两权”抵押贷款试点、滩涂经营权抵押贷款试点，创新开展“稻虾致富贷”“农民安家贷”“青年创业贷”等金融服务。四是加快城乡基本公共服务均等化。优化农村中小学和幼儿园布局，努力办好乡村小规模学校和寄宿制学校。优化城乡一体化“15分钟健康服务圈”，实施农村留守儿童健康促进项目，推动10个重点中心镇卫生院转设二级医院，有序提升农村社会保障水平，轨运行城乡居民医保体系。

(二)设定农业农村优先发展的任务底线

淮安市全面推进乡村振兴战略的任务底线是防止返贫。为此，淮安市围绕扶贫政策转型，建立了长效机制，实现脱贫攻坚和乡村振兴有机衔接。一方面，积极开展试点，围绕低收入群体的就业创业、社会保障、支出型贫困和城乡统筹等关键问题，探索形成一批可操作、可复制、可推广的特色成果与示范经验。另一方面，探索长效机制，出台了《关于加强帮扶防止返贫的实施办法》《关于开展建立解决相对贫困长效机制试点工作的意见》《关于开展“返贫保”工作推进脱贫攻坚指导意见》，在有效防止返贫、扶贫开发政策与社会救助制度有效衔接、解决支出型贫困难题等方面，探索并实施科学有效的政策举措，率先在全市开展防返贫保险、基金和救助工作。截至2020年，各县区累计筹集2 416万元防返贫风险保障资金、覆盖341.1万乡村人口，市财政下达550万元扶贫专项资金用于防止返贫风险保障资金补助(2)数据来源：中共江苏省委新闻网，http://www.zgjssw.gov.cn/shixianchuanzhen/huaian/202012/t20201207_6901849.shtml，访问日期：2022年6月8日。。加大市、县(区)两级对低收入村帮促的力度，明确要求各县(区)拿出土地增减挂钩和占补平衡节余土地指标交易净收益的10%以上，用于扶持低收入村集体经济增收。对渠北片区、涟沭结合部片区、西南岗片区和黄花塘革命老区实行“一盘棋”考虑，加快推进整体帮促项目实施，整合乡村振兴和涉农资金支持产业发展。

(三)明确农业农村优先发展的重要抓手

淮安市把农村人居环境整治作为推动农业农村优先发展的重要抓手，出台《关于优化资源配置改善人居环境促进乡村振兴的意见》，成立工作领导小组，抽调人员集中办公，形成“市级主推、县区主抓、镇村主干”和“部门联动、上下齐动”的工作格局；实行月督查通报、季调度工作机制，及时通报督查情况，并对下阶段工作进行部署；实施“三清一治一改”(3)农村生活垃圾清除、农村空间杂物清理、农村水体清洁、村庄破败物体治理、农村厕所改造。行动，重点培植10个示范镇、100个示范村、1万户美丽庭院示范户，聚焦治理农村生活垃圾、厕所粪污、生活污水和农业废弃物，提升村容村貌，切实解决如厕难、洗澡难、环境脏等农村人不愿留、城里人不愿来的“痛点”问题。截至2019年底，通过整治，共清理各类生活垃圾51万吨，拆除农村长期闲置畜禽舍、破败空心房屋和违建乱建设施等1.68万座，秸秆综合利用率、农膜回收利用率分别达97%和81%，规模养殖场治理率、畜禽粪污综合利用率均提高到87%，疏浚农村河道866万方；环境管护长效机制市级示范镇覆盖率达79%，新创省级卫生和健康镇村79个，新增省级生态文明示范镇村70个、绿美村庄44个，村庄绿化覆盖率达29%。(4)数据来源：江苏省人民政府网站，http://www.jiangsu.gov.cn/art/2019/12/31/art_34168_8900603.html，访问日期：2022年6月8日。涌现出一批“产村融合，景村合一”的先进典型，农村人居环境整治成效明显。

二、淮安市推进农业农村优先发展的现实挑战

(一)落实“四个优先”的体制机制有待加强

1.镇村干部队伍亟待加强。一是乡镇干部专业能力亟须提高。淮安市乡镇干部学历层次相对较低，乡村振兴急需的城镇规划、现代产业、生态环保等方面的专家型干部偏少。乡镇机关和事业单位的中层干部，特别是乡镇隶属事业单位的人员，还没有实行规范的交流轮岗。二是村干部普遍存在年龄老化、学历层次不高、带动能力不强等问题，难以适应乡村振兴任务的要求。村干部收入相对较低，村支部书记、村委会主任(一肩挑)年收入约5万元—7万元，其他村干部年收入3万元—4万元，没有“五险一金”等保障，缺乏有效的晋升通道。经济待遇和政治待遇较低，制约了优秀人才进入村干部队伍。

2.乡村要素流动渠道尚需打通。一是乡村产业建设用地缺乏。过去对农村产业发展用地考虑较少，致使农村产业建设用地普遍缺少。同时，受政府财力制约，当前农民住房改善腾出的建设用地指标多用于城镇建设，用于乡村产业发展的十分有限。二是乡村产业环境截断人才向农村流动。农村产业不发达，就业岗位少，有一技之长的农民在城市能够更好地施展本领，赚到更多的钱。三是优质资本向农村流动的成本高。农村道路、水电、网络等基础设施不完善，在农村创业成本比城市更高，限制了优质资本向农村流动。

3.资金投入优先保障仍需强化。一是土地出让金、制造业和服务业税收收入是全市财政收入的主要来源，把“三农”工作作为全市工作的“重中之重”，在实际操作层面涉及财政资金分配，具有一定难度。二是近年来各项民生保障年年提标，财政支出压力越来越大，财政优先保障难度较大。三是在金融资本撬动社会资本方面，各大商业银行在农村的机构网点少，而新型农村金融机构则受限较多，难以满足农业农村发展的金融服务需求。

4.公共服务优先安排需要持续发力。基层公共服务包括教育、医疗、养老、社保等，都是农民身边之事、利益攸关之事，最关乎群众的获得感、幸福感和安全感。全市农村教育、医疗、养老、社保与城镇相比还有巨大差距，农村公共服务需要长期优先安排。

(二)脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接亟待谋划

当前脱贫攻坚虽已取得全面胜利，但返贫的风险仍不可忽视，因此需要做好脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接。一是产业扶贫项目持续助农增收有挑战。相当一部分经济薄弱村产业发展缓慢，缺少支持长效增收、脱贫致富的特色产业。二是低收入农户房改善任务艰巨。有的农户因资金紧张、补贴不足，自愿放弃房屋改造；有的农户因改造补贴低于拆迁补偿，不愿改造；有的农户已货币拆迁但未及时购房，需要租住或借住；有的农户故土难离，不愿去集中居住点居住；等等。三是资产收益扶贫项目难以带动乡村产业发展，无法让低收入农户参与该类项目，获得劳务收益。

(三)农村人居环境整治的长效机制有待完善

一是资金缺口大。县(区)财政多数只能保运转、保工资、保民生。镇(街)支出垃圾清运费、保洁员工资等费用较高，财力无法应对环境整治需要。二是职能部门协同联动有待强化。农村生活垃圾由住建部门集中收集、城管部门集中托运。厕所先由卫健部门后由农业农村部门负责改造，而排出的污水则由生态环境部门负责处理，难以形成部门协调、上下联动、统筹推进的合力。三是基层环保力量仍然薄弱。如某县生态环境局负责农村环保工作的科室仅有3人，而镇一级又缺乏专门的农村环保机构。同时，村干部承担的事务越来越重，在应对环境整治检查工作中，经常成为村里的保洁员，长此以往难免伤害其工作积极性。农村保洁员月工资在700元左右，且以60岁以上的老人为主。仅有少数集体经济较强的村能额外给予保洁员一定的补贴。三是农村生活垃圾转运与分类挑战大。随着农作物秸秆禁烧的强力推进，很多废弃秸秆倾倒到村庄垃圾房，同时在城郊农村，外来建筑装潢垃圾偷倒现象普遍，增大了垃圾转运难度。同时，当前农村生活垃圾已不仅限于传统的厨余垃圾，而是与城市生活垃圾基本趋同，而农村配备的垃圾桶、垃圾房并没有分类功能，农民对于垃圾分类也没有积极性。

三、推进淮安市农业农村优先发展的对策建议

(一)深化农业农村优先发展的体制机制保障

1.优化乡村振兴工作机制。进一步完善党政一把手抓“三农”的工作机制，明确目标、细化措施、落实责任。建立一把手挂帅统筹城乡综合配套改革制度，研究解决农业农村重大问题。强化县(区)委书记乡村振兴“一线总指挥”角色定位，切实把乡村振兴变成一把手工程。配强“三农”优秀干部，选拔熟悉“三农”工作的干部充实基层党政领导班子。

2.引导优质要素向乡村汇聚。一是强化乡村人才培养，引导各类人才投身乡村振兴。建立全市人才统筹使用制度和乡村人才定向委托培养制度。加大农村实用人才和新型职业农民培育力度。开展乡土人才“带领技艺传承、带强产业发展、带动群众致富”行动，培养集农业种植、生产、经营、管理、金融等多领域交叉的复合型人才，加快建设知识型、技能型、创新型农业经营者队伍。培养一批“土专家”“田秀才”和农业职业经理人。搭建农民创业园、农业创客空间、农村电商孵化器等各类创新创业平台，为农村创新创业人才提供土地租赁、金融服务、设施配套、商务物流、市场营销、教育培训等综合服务。优化乡村投资环境，吸引返乡农民工、各类科技人员、大中专毕业生等到农村创业，为城市下乡创业人员提供与城镇职工同等的社会保障，解决其后顾之忧。二是深化农村土地制度改革，激活乡村振兴土地资源。推动承包地经营权流转，发展多种形式的适度规模经营，推广股份合作社、农业共营制等经营模式，提高农地适度规模经营的水平。探索宅基地所有权、资格权、使用权分离，通过出租、入股、联营、抵押融资等多种形式盘活宅基地和闲置农房，鼓励以租赁等方式利用乡村闲置宅基地和房屋，发展乡村民宿、文创等新产业新业态。

3.构建乡村振兴资金多元投入格局。发挥财政资金引导作用，加大财政资金向乡村倾斜的力度，探索财政资金统筹整合使用，突破“专款专用”规定。设立市级财政支持农业农村发展专项资金，并保持逐年增长，重点支持农村人居环境整治、农村新产业新业态发展等。鼓励社会资本投资建设美丽宜居乡村，发展乡村旅游业、生活服务业、优质高效农业、农业科技装备业等。应用大数据等现代信息技术搭建农村融资综合服务平台，畅通金融下乡渠道，创新农村金融服务。

4.着力补齐农村公共服务短板。结合农房改善与相对集中居住工作，全面提升农村公共服务水平，加快推进城乡基本公共服务均等化。扎实推进农村义务教育学校标准化建设，完善城乡中小学结对帮扶制度，推进城区学校通过学校联盟、结对共建、委托管理等方式，辐射带动更多农村学校发展。加快镇村医疗卫生机构基本建设提档升级，建设以县区医院为龙头、乡镇卫生院为枢纽、村卫生室为基础的全市乡村一体化农村医疗卫生服务体系，提升农村医疗卫生服务层次。加大对农村留守儿童和妇女等弱势群体关爱服务的投入，发展多层次农村养老模式，提升农村整体公共服务水平。

(二)做好脱贫攻坚与乡村振兴的有效衔接

1.注重脱贫攻坚与乡村振兴目标任务相衔接。重视把资源优势和脱贫攻坚支持政策转化为产业优势，实现产业扶贫、产业兴旺。通过改善住房条件、集中居住和整治人居环境等行动，打造生态宜居乡村。依托高校、科研院所的扶志扶智，壮大新型职业农民队伍；深挖本土红色文化、历史文化资源，推动乡村文化建设。

2.注重脱贫攻坚与乡村振兴实施主体相衔接。脱贫攻坚和乡村振兴的建设主体、治理主体和受益主体是农民，在改善农民居住条件和推进农村集中居住的进程中，要使低收入农户的住房权利得到切实保障。大力吸引城市各类人才和工商资本下乡，发展壮大地方特色产业。通过延伸产业链条，完善利益联结机制，拓宽低收入农户的就业门路与增收渠道。通过政策扶持、农业科技进村入户和新型农业经营主体引领示范等方式，提高低收入农户发展产业的积极性。

3.注重脱贫攻坚与乡村振兴政策支持相衔接。一是要重视扶贫政策的延续性，谨防因“政策断崖”而返贫。发挥经济薄弱村的比较优势，发展特色产业，扶持新型经营主体发展。加强劳动力技能培训，开办扶贫车间、扶贫微工厂，将公益岗位与农村人居环境整治相结合，为农村弱势劳动力提供就业机会，实现政策扶持由产业脱贫、转移就业脱贫向产业兴旺转接。持续做好教育扶贫，强化对广大农民的教育引导，传承优秀传统文化，推动移风易俗。继续对低收入农户实施社会保障政策兜底，做好低保及特殊困难户的动态管理工作。完善驻村帮扶机制，提高村干部待遇，吸引优秀干部到农村工作。二是要注重政策的公平性和普惠性，让广大农民实实在在地享受到政策红利。加大对经济薄弱村在特色产业发展、金融贷款等方面的扶持力度，加强非经济薄弱村与经济薄弱村的经济联动，缩小经济薄弱村与非经济薄弱村的发展差距。

(三)建立农村人居环境整治的长效机制

1.建立多元化资金筹集机制。一是要确保财政资金优先投入整合项目，建立稳定可持续的投资增长机制，保障生活污水治理、无害化厕所建设改造等工作顺利推进。二是要积极调动社会资本和金融资本参与。通过以奖代补、先建后补等方式，吸引社会资本参与农村垃圾、污水处理项目。通过发放抵押贷款等方式，引导政策性银行依法合规提供信贷支持。鼓励商业银行扩大贷款投放，支持农村人居环境整治。三是按照污染者付费原则逐步建立农村生活垃圾处置收费制度。

2.统筹推进农村人居环境整治。一是要遵循“全域整治”“整村推进”的思路，强化村庄规划在人居环境整治过程中的引领作用，建设富有淮安市特色的生态宜居乡村。二是强化县(区)级统筹、部门牵头、镇(街)主抓、村(居)落实的工作机制，确保整治措施落地见效、整治任务按时完成。三是坚持建管结合，逐步建立农村人居环境管护长效机制，做到执行有制度、建设靠队伍、发展有经费、督查全过程，实现农村人居环境整治工作常态化。四是提高村干部和农村保洁员工资待遇，提高村干部工作积极性，确保农村保洁员队伍的稳定。

3.大力推动农村垃圾分类处理。在农民集中居住区、新型农村社区和条件较好的农村，配备生活垃圾分类设施。考虑到农村的生产生活环境与城市的不同，可以将农村垃圾分为“可腐”垃圾和“不可腐”垃圾，以方便村民理解。通过建立积分奖励、兑换有机肥、抵扣垃圾处置费等激励方式，激励农村居民积极参与垃圾分类，推进农村垃圾就地分类减量和资源回收利用。