平原河网地区水土保持监督性监测问题及对策研究

施明新，赵 杰，苏 翔，李雪垠

(1.上海勘测设计研究院有限公司，上海 200434；2.上海市水务局，上海 200050)

1 概述

与山区、丘陵区及风沙区不同，平原河网地区水土流失特征呈现出人为性、隐蔽性和局部性[1- 2]。平原河网地区土地富饶、人员密集，是国民经济发展的重要区域，水土流失导致土壤肥力下降、农作物产量降低；城市地表被大面积硬化，对城市生态环境造成负面影响[3- 4]；导致河道岸线坍塌、河床淤积和排水管网淤塞，阻碍经济社会发展[5]。

平原河网地区经济发展水平相对较高，生产建设项目集中、开发强度较大，破坏原有地形、地貌和植被，导致区域水土保持功能降低，易造成水土流失[6- 7]。以长三角平原河网地区为例，近年来每年河道疏浚土方量近5000万m3、通沟污泥超80万t、渣土总出土量逾三亿t。因此，平原河网地区除了关注河道冲刷淘蚀、通航河道岸段冲刷坍塌、支河口淤积严重等自然现象之外，还应重点关注因生产建设项目造成的人为水土流失。

为此，上海勘测设计研究院有限公司协助上海市水土保持主管部门开展2021年生产建设项目水土保持监督性监测工作。在水土保持主管部门组织部署下，工作分多轮次开展，范围覆盖上海市16个区，行业类别涵盖房地产、公路、输变电、其他城建工程等，合计完成了411个生产建设项目水土保持监督性监测，其中在建项目批后监管316个、验收后核查项目95个。

2 主要内容及方法

为夯实水土流失防治基础，着力提升平原河网地区生产建设项目水土保持监督性监测工作水平，通过综合利用高分辨卫星遥感影像、无人机低空航摄[8]、地面观测(GPS、移动采集终端、激光测距仪等)、现场调查等方法和手段，开展了全面、细致的野外调查和数据采集工作。重点调查生产建设项目防治责任范围、扰动边界和水土流失等情况，核实扰动区域内的排水沉沙、拦挡苫盖等措施落实及防护效果，对水土保持监测工作开展，点位布设，监测方法、内容、频次及设备等进行细致检查。通过开展多频次野外调查和现场监测工作，全面掌握生产建设项目水土保持方案落实情况，为生产建设项目水土保持监管提供数据支撑和科学依据。

另外，通过与项目建设单位以及施工、监理、监测等相关人员现场座谈，查阅水土保持有关台账资料，宣贯相关法律法规。同时，对于野外调查和现场数据采集发现的问题，及时与建设单位及相关单位主要负责人充分交换意见，并提出进一步落实水土保持“三同时”制度和加强各项水土流失防治措施的具体意见和建议。

3 作用及成效

新形势下，生产建设项目水土保持监督性监测是促进主管部门监管方式从审批转变为事中事后监管的有效途径。通过开展平原河网地区监督性监测工作，结合区域社会经济发展和水土流失特征，深入研究、分析主要存在的水土流失问题，针对性地提出建议及对策。

一是通过监督性监测掌握第一手资料，发挥监督性监测在政府决策和社会公共服务中的作用，实现监测与管理工作的无缝对接，提高工作的靶向性、精准性。

二是通过监督性监测掌握生产建设项目水土保持措施落实和义务履行等情况，为水政执法、案件查处、纠纷仲裁等提供依据。

三是通过监督性监测复核监测、验收成果，对有关数据进行核实，客观公正评价监测、验收工作总体情况，规避弄虚作假、数据不实、成果失真、出现重大技术问题等现象。

四是通过加强监督性监测数据成果的运用，增强水土保持监督性监测工作的权威性、严肃性。对于监督性监测反映的违法违规行为及问题，水土保持主管部门应及时查处，确保成果应用落到实处，着力保证水土保持监督性监测工作的独立性、真实性、科学性。

4 平原河网地区水土保持监督性监测重点

4.1 跟踪检查

2021年度开展监督性监测的411个生产建设项目中均不涉及取土场，仅4个项目涉及弃土(排泥)场，占比不足1%。鉴于平原河网地区水土流失的特殊性，结合地区开发现状和水土流失特点，跟踪检查重点应聚焦在以下6个方面：

(1)表土问题。重点关注表土的剥离、保护及利用工作是否到位，若建设单位不重视该项工作，将引起表土资源的浪费，并导致水土保持方案的重大变更，造成“未批先变”违法行为；

(2)堆土问题。对于平原河网地区，大部分生产建设项目的余方外运至政府指定消纳点集中处置，项目若涉及弃土(排泥)场，则应重点开展跟踪检查。另外，部分项目涉及临时堆土场(如表土堆场、一般土方堆场等)，在监督性监测工作中要重点关注堆土场位置、面积、堆高、坡比、安全稳定等，以及是否侵占河道蓝线，周边是否存在居民区、交通主干道等敏感点。同时，还需关注堆土场的水土保持措施是否落实到位，暴雨台风天气是否会造成周边河道、市政管网淤积堵塞。

(3)余方问题。重点关注余方去向是否明确、渣土处置手续是否办理、方量是否匹配等。余方去向合法性是平原河网地区生产建设项目普遍遇到的问题，部分项目存在未及时办理渣土处置手续或批准方量不足的情况。对于存在该类问题的项目，应加强跟踪督办，督促建设单位尽快补办手续或提供余方合法去向的佐证材料，否则可移交水务执法部门依据《水土保持法》第五十五条处理。

(4)用地问题。重点关注项目红线外临时用地的合法手续、位置、面积、敏感目标、水土保持措施等。特别是位于城市内的生产建设项目，占地面积小、建筑物布局紧凑，施工临时设施无法在红线内布置，需在红线外临时租地布置办公区、生活区等。通过监督性监测，减少擅自扩大扰动范围、“未批先变”、不依法履行水土保持义务和责任等违法违规行为。

由以上数据对比可以看出，实验后实验班在颠球、20 m脚内侧运球过杆、脚内侧定点射门三个项目成绩高于对照班，其颠球技术具有非常显著的差异。

(5)排水问题。重点关注是否办理施工期临时排水许可。位于城市建成区的生产建设项目，应关注洗车平台沉淀池上层液的排放去向，是否按照排水许可证的要求排放。关注建筑物基坑内积水的排放去向，杜绝出现污水未经沉淀而将基坑内积水泵抽直排至周边河道或者市政雨(污)水井的现象。

(6)监测问题。部分项目存在未按要求及时开展监测工作的问题。另外，有些项目虽然委托第三方技术服务单位开展监测，但是监测单位技术水平不足，对相关标准、规范不理解，对监测方法、设备、要求理解不深刻。例如，平原河网地区大部分项目(特别是房地产项目)防治责任范围不超过100公顷，三色评价赋分应当两倍扣分，但是有相当一部分监测单位不熟悉相关要求，未按照两倍扣分原则赋分，导致三色评价得分和结论出现偏差。另外，对于拒不落实水行政主管部门限期整改要求的生产建设项目，监测单位未按要求实行“一票否决”，甚至三色评价结论为绿色。

4.2 验收核查

平原河网地区验收后核查重点主要聚焦在以下5个方面：

(1)重点关注林草植被指标达标情况。对于平原河网地区，6大指标中应特别关注林草恢复率和植被覆盖率的达标情况。可利用工程“多测合一”成果报告书或者绿化测绘报告进行复核，有条件的可以利用无人机正射影像或卫星遥感影像，通过高精度量测准确获取项目实际的绿化数据，判定是否存在指标不达标、水土保持方案涉及重大变更或者弄虚作假等验收后核查不合格情形。经统计，7.37%的项目6大指标与现场实际不一致，3.16%的项目存在指标不达标甚至弄虚作假等情形。

(2)重点关注红线外临时用地恢复情况。平原河网地区的大多数生产建设项目(特别是房地产项目)，工程完工后永久占地范围内林草覆盖率高、景观效果好，但是红线外临时用地(如临时办公区、生活区、材料堆场、堆土区等)植被恢复情况不尽人意。经统计，18.95%的项目因红线外临时用地未能及时恢复或林草覆盖率不达标，导致不能按时完成水土保持设施自主验收。其中，12.63%的项目未及时开展植被恢复，4.21%的项目植被成活率低或存在大面积枯死现象，2.11%的项目存在降低植被建设标准问题。

(3)关注是否分期验收。对于分期建设项目，应关注是否存在局部“未验先投”情形，对于先期投产使用部分，应督促尽快开展水土保持设施验收及报备。另外，验收核查应重点关注分期验收的范围，并在验收核查意见中将未验收部分作为遗留问题提出，督促建设单位后续应及时开展剩余部分的验收工作。经统计，6.81%的项目应开展分期验收，其中85.71%的项目按要求开展了分期验收，剩余14.29%的项目在经宣传、督促后及时落实了相关工作。

(5)是否涉及水土保持方案重大变更。根据《生产建设项目水土保持方案变更管理规定(试行)》，平原河网地区生产建设项目水土保持方案重大变更主要集中在水土流失防治责任范围增加30%以上、开挖填筑土石方总量增加30%以上、表土剥离量减少30%以上以及植物措施总面积减少30%以上等情形。如项目涉及重大变更，应督促建设单位履行变更手续；若已完成验收报备，应当在验收核查阶段给出“视同为水土保持设施验收不合格”的结论，并根据《生产建设项目水土保持问题分类和责任追究标准的通知》和《水土保持信用监管“两单”制度的通知》进行进一步处理。经统计，2.68%的项目涉及水土保持方案重大变更问题，其中植物措施总面积减少30%以上的情形比重最大，达到72.7%。

5 问题总结

通过开展2021年度平原河网地区生产建设项目水土保持监督性监测工作，经统计分析，主要存在以下几方面问题：

(1)23.34%的建设单位水土保持意识有待进一步提高，水土保持方案批复后，对后续工作重视程度不够、经费保障不健全、组织管理不完善，与水土保持“三同时”制度要求存在一定差距。

(2)工程参建单位，特别是施工单位，法律责任意识不强，对于开展水土保持工作重要性认识不足，14.36%的项目施工单位存在私自搭建临设、未批先变、随意堆土的情形。

(3)7.79%的项目监测工作开展相对滞后，监测报告格式多样、数据准确性难以保证，甚至个别项目资料严重缺失、弄虚作假，无法客观反映工程现场水土保持工作开展情况。20.92%的项目水土保持监理工作不够完善，特别是具有水土保持专业监理资格的工程师数量匮乏，导致监理工作开展不规范。

(4)超过60%的项目水土保持后续设计工作相对薄弱；9.49%的项目水土保持设施验收及报备工作开展不及时，容易造成“未验先投”违法行为。

(5)水土保持第三方服务单位技术水平有待进一步提高，14.07%的第三方技术服务单位对相关法律法规和技术标准熟悉程度不够，导致部分水土保持工作难以落到实处，同时也加大了水土保持监管、施工、监测、监理及验收等工作的推进难度。

6 对策建议

(1)进一步加强水土保持宣传培训。宣传教育是生产建设项目水土保持工作的基础和重点，也是监督管理不可或缺的手段。可通过定期召开水土保持监测、监理工作会议，结合现场督查，做好宣传发动工作，利用“世界水日”“水土保持法颁布日”等开展水土保持监督执法宣传活动，通过新闻媒体、设置展板、分发传单、设场讲解等方式，全方位、多层次宣传水土保持常识和相关法律法规，增强建设单位、施工单位以及人民群众的水土保持意识。对于措施落实不到位、乱弃乱倒、随意开挖等问题，充分运用“两单”制度，将水土保持“强监管”落到实处。强化第三方技术服务单位管理，依法依规查处责任意识弱、技术条件差、业务水平低的单位和人员，保障行业良性竞争环境。

(2)强化水土保持监测、监理工作。进一步督促生产建设单位依法开展水土保持监测、监理，对存在监测成果上报不及时、格式不规范、数据弄虚作假以及未按要求开展水土保持监理等问题，可采取约谈、通报批评、查处等手段督促落实。

(3)推进深化设计、及时验收报备。可选取典型项目开展试点，切实落实水土保持初步设计或施工图设计，将水土保持各项防治措施落到实处。另外，督促建设单位在工程投产前应及时完成水土保持设施验收及报备工作，避免造成“未验先投”违法行为。对于存在“未验先投”情形的项目，应移交执法部门依法依规处理。

(4)强化水土保持督查效力。随着水土保持工作日益规范，组织架构、部门衔接、操作流程等逐步建立健全，水土保持监督性监测技术流程逐渐完善，为全面提升水土保持监管效能、实现水土保持行业高质量发展提供了技术保障。近几年，上海市水土保持主管部门对建设单位及各参建单位以宣贯、指导、督促为主，今后将从严管理、树立典型，进一步压实责任和健全信用监管体系。同时，建立水土保持督查与行政综合执法联动机制，对于“未批先建”“未批先变”“未验先投”“未批先弃”等水土保持违法违规行为严肃查处，形成强监管震慑。

(5)健全水土保持保障落实机制。一要规范推进水土保持目标责任考核的奖惩机制，切实引导政府和企业对水土保持规范化落实的重视；二要建立健全指导协作机制，以水利行业为主，其他行业协同参与，加强对水土保持行业从业人员的培训指导；三要推进落实生产建设项目水土保持全过程设计，进一步深化设计方案，保障水土保持相关经费，切实落实水土保持“三同时”制度。

7 结语

近几年，上海市生产建设项目水土保持工作取得了显著成效和丰富成果，但是部分项目也存在一定的水土保持问题。经分析研究发现，目前平原河网地区生产建设项目存在参建单位水土保持意识不强、监测监理工作开展不规范、后续设计相对薄弱、验收报备不及时等问题。2021年，上海市水土保持监督性监测工作通过面对面引导、一对一宣贯，从领导到基层、从行业到社会，水土保持意识明显增强，特别是通过以案说法，达到“查处一个、教育一批、推动一片”的效果。另外，围绕“深化‘放管服’改革，全面加强水土保持监管”的主题，分批次、分时段开展法律法规和生产建设项目监督、监测等培训，保障水土保持各项工作稳步推进，为水土保持监督管理提供科学依据，不断推动新时代水土保持强监管工作再上新台阶。