长江经济带地区城市蔓延问题研究

■ 李 鲁李剑芳

（1.首都经济贸易大学 城市经济与公共管理学院，北京 100070；2.南京农业大学 经济管理学院，江苏 南京 210095）

城市空间向周边郊区的无序扩张，即所谓的“城市蔓延”，几乎是任何国家在现代化过程中都会出现的一种现象。这种扩张一方面为城市经济的大幅增长和现代化产业的快速发展提供了不可或缺的生产要素（即土地资源），但另一方面又会造成很多严重的经济社会问题，包括自然资源过度消耗、生态环境破坏、城市空间和人口规模过度膨胀、农业用地严重挤占、土地资源低效开发利用、城市功能失衡等。在我国，随着过去几十年改革开放的持续深入，城市化进程不断加快，城市人口规模持续扩大，城市空间不断向外扩张。在许多地方，这些是以严重挤占农业土地和大量消耗自然资源为代价的，其最严重后果是危及18亿亩耕地红线，致使粮食安全受到威胁。面对这一严峻形势，2020年3月12日国务院印发《关于授权和委托用地审批权的决定》，在下放城市建设用地行政审批权的同时，要求各省级政府必须对涉及占用永久性基本农田等特殊类型土地的用地审批严加约束，切实保护耕地，节约用地，盘活存量土地，不断优化土地资源配置，提升土地的利用效率。长江经济带是我国经济发展的三大战略区域之一，研究其城市化进程中出现的“城市蔓延”问题，可以为全面把握和有效治理我国的“城市蔓延”问题提供一个极为重要的样本。本文意在从多个方面分析新世纪以来该地区城市蔓延的演变态势，以期为有效化解该问题提供必要的经验基础。

一、有关城市蔓延的理论概述

（一）城市蔓延的概念界定

城市蔓延一词最早始于西方学界，较早的研究者如William.White，将城市蔓延界定为城市对周边地区未利用土地的粗放式开发。Ottensmann则认为，城市蔓延意指城市化的一种状态，即城市郊区用以发展产业的土地与城区距离较远，且孤立存在。[1]而Downs和Mills则认为城市蔓延的首要含义是过度郊区化，即人口向城市边缘低密度扩散并占用未开发土地。[2][3]随着研究的深入，也有学者提出从城市交通发展的角度来理解城市蔓延，认为城市蔓延的一个重要表征是城市边缘的主干道向城郊无序、功能单一地扩展，以及依赖汽车交通的低密度土地开发。[4][5]

20世纪90年代之后国内学界有关城市蔓延问题的研究不断深入，不同学者从不同角度对城市蔓延的特点做出了探讨。有人提出，城市蔓延的核心特征在于无序性，即城市空间在未经合理规划的情况下向周边地区盲目扩张。[6]另有学者从城市发展的角度出发，提出城市蔓延是城市低密度开发和外延性扩张所导致的结果[7]；在此过程中，非农建设用地不断向城市边缘无序扩张，通过侵占农业用地进行低效开发[8][9]。还有学者从资本扩张的视角出发，认为城市蔓延是资本竭尽全力占领空间并通过不平衡的地理发展实现横向扩张的过程。[10]

（二）城市蔓延的影响因素

国外学者从多个角度探究了影响城市蔓延的因素，主要包括农业设施发展、经济发展以及政府行为。例如，Roe等人从农业设施发展的角度出发研究指出，农业设施条件对家庭选址影响效应显著，进而能促进城市边缘地区的发展。[11]Coisnon等学者的实证研究很大程度上支持这一观点，他们发现城市空间形态的变化与城市周边农场的数量、空间分布以及政府能否提供完善的农业基础设施密切相关。[12]Gillham则从经济发展的视角指出，交通和通讯技术的进步是推动工业与住宅区布局郊区化的重要因素。[13]而Dadi等人认为，导致大量农业用地非农化和城市蔓延的主要原因，在于工业规模扩大和房地产投资流向郊区。[14]还有学者从政府行为的角度出发指出，政府加大对基础设施建设的财政支出，特别是在郊区大建各种形式的产业园，是推动城市蔓延的主要因素。

国内学者对城市蔓延影响因素的研究主要包括三种思路。一是聚焦于政府行为，如土地使用权出让、城市周边土地的大规模开发[15]、政府的道路交通投资决策[16]等对城市空间无序扩张的影响。值得强调的是，有学者从土地财政的角度出发分析指出，地方政府的土地财政以及区域间的恶性竞争是造成我国城市蔓延的主要因素[17]；就土地财政因素而言，导致城市蔓延的关键不在于地方政府财政存在缺口，而在于土地财政规模的不断扩大。[18]二是从交通基础设施建设的角度来解释城市蔓延。如有学者研究发现，不断加速城际高速铁路建设已成为助推我国城市蔓延的重要因素。[19]还有学者发现，城市内部通勤成本的快速上升是导致城市蔓延的重要因素。[20]三是探究产业发展与城市蔓延之间的关系。如王家庭等人通过实证分析我国35个大中城市的农业、工业、服务业发展对城市蔓延的影响，得出了工业和服务业发展与城市蔓延速度显著正相关、农业发展与城市蔓延速度显著负相关的结论。[21]

（三）城市蔓延的测度

选择合理的方法对城市蔓延的程度作出量化测度，是深入研究城市蔓延问题的重要前提。西方学者测度城市蔓延的方法主要有人口与土地指标、综合统计指标、与蔓延指数等。（1）人口与土地指标测度。Fulton等学者提出，城市郊区土地人口密度越低，则城市蔓延水平越高。[22]立足于这一观点，后续的学者进一步提出，随着人口规模扩大，城市对土地的需求不断增加，进而导致城市规模的无序蔓延和人口密度的下降。（2）综合统计指标测度。例如，考虑到仅仅以人口密度为城市蔓延的解释因子明显有局限性，Galster等学者建立了一种包括城市居民住宅区密度、城市建设用地集中度、城区向心度等多因素在内的城市蔓延综合测度模型。[23]（3）蔓延指数测度，主要包括基于主成分分析法的城市蔓延指数和基于时间维度城市蔓延指数测算。

国内学者对城市蔓延的量化测度研究起步较晚，目前大多致力于构建某种有关城市蔓延的多指标测度体系。例如，蒋芳、刘盛和和袁弘以北京市为研究对象，探索建立了一种以城市空间扩张形态、外部性、城市土地利用效率等三大因素为一级指标，共包括13个二级指标的城市蔓延测度体系。[8]另有学者试图通过引入政府规制等重要解释变量，对传统的单中心城市蔓延测度作出改进。[24]还有学者通过将城市人口分布密度与城市土地扩张速度相结合来测算城市蔓延的程度。[25]

（四）城市蔓延的后果与影响

有关城市蔓延所造成的后果，国内学者大多从其对环境、生产率、居民生活以及公共事业的影响等方面展开。有关城市蔓延对环境的影响，有学者以广东省为例，探究了城市蔓延对二氧化硫排放的影响。[26]有关城市蔓延对生产率的影响，有学者通过运用非参数DEA法测算地级市全要素生产率增长率，发现城市蔓延对全要素生产率具有显著的负向影响，且这种影响存在空间分异的特征。[27]有关对居民生活的影响，有学者从城市空间异质性的角度出发展开研究，发现城市蔓延与居民福利在农村和老城区呈U型关系，在城郊则为倒U型关系。[28]有关对公共事业的影响，有学者发现城市蔓延与地方公共财政负担、社会用电总量呈显著的正相关关系。[29][30]

二、长江经济带地区城市蔓延的总体态势

城市蔓延问题有着多方面的表现，不同的学者往往关注其不同的方面。本文将主要从城市建成区面积与城市人口增速的相对差值以及耕地面积变化两个方面，来揭示新世纪以来长江经济带地区城市蔓延的演变态势。

（一）从城市面积与人口增速比较看长江经济带地区的城市蔓延

为了从比较城市建成区面积和城市总人口增速的角度来分析城市蔓延问题，本文将表征城市空间无序扩张程度的城市蔓延指数si定义如下：

其中，s0和p0分别表示基期城市建成区的土地面积和年末城市总人口，Δs和Δp分别表示当期比基期增加的建成区面积和人口数。这一指数构造意味着，城市建成区的土地面积的扩张速度越是快于城市人口增长速度，城市蔓延指数就越高，城市无序蔓延的问题也越严重。

本文基于2001年到2016年的《中国统计年鉴》《中国城市统计年鉴》以及长江经济带地区各城市公布的相关数据，整理得出各年份长江经济带地区城市建成区总面积和城市人口总规模的数据，并通过运用SPSS软件计算得出各年份城市建成区面积、城市人口规模与基期数据的差值Δs和Δp，以及它们与基期数据的比值△s/s0和△p/p0。最后，通过计算城市建成区面积增长率与人口增长率的比值，即可得到长江经济带2001-2016年的城市蔓延指数。

计算结果表明，2001-2016年长江经济带地区的城镇化总体上保持着高速发展的态势，具体如图1所示。从图1中反映总人口规模变化的折线图可以看出，城镇总人口数量呈波动上升态势。其中，2001-2004年城镇人口总数逐年增加；2004-2005年有所下降；2006-2012年稳步增加；2013-2016年增速又略有加快，这可能得益于该时期国家“二孩”政策的全面实施。从反映城镇建成区面积变化的折线图可以看出，2001-2012年长江经济带地区城镇建成区面积也呈逐年增加态势。其中，2013年较2012有所下降，但2013-2016年又开始逐年上升。

图1 2001-2016年长江经济带地区城市人口与建成区面积及其增长率变化情况

更重要的是，从城镇建成区面积增长率（△s/s0）和城镇人口规模增长率（△p/p0）的比较来看，2001至今长江经济带地区城镇建成区面积增长率曲线明显处于人口增长率曲线的上方，说明前者几乎一直均高于后者（仅在2014一个年份，人口增长率高于城镇建成区面积增长率）。具体而言，2001-2016年该地区城镇建成区面积增长率和人口增长率都总体呈现“先降后升”的趋势。其中，建成区面积增长率由降到升的转折点出现在2006和2012年。人口增长率在2001-2007年经过多次有波动下降后最终平稳发展，直到2012年一直呈现持续上升的趋势，但2014-2016年又略有下降。而城镇建成区面积增长率与人口增长率的差值即△s/s0-△p/p0，总体呈现“先增大后缩小”的趋势，即：2003年之前差距逐渐扩大，2004年差距急剧缩小继而逐渐拉大，2011年之后差值又有所减少。因此，新世纪以来长江经济带地区的城市蔓延指数几乎始终大于1，这反映了这一时期该地区的城市总体而言处于无序扩展状态的事实。

为了更全面地反映长江经济带地区城市蔓延的程度，我们有必要对该地区城镇建成区面积与总人口的增长率及其变化情况与全国的情况做出比较。

由图2可以看出，2001-2016年全国城镇总人口数与建成区总面积同样呈现逐年上升的态势，说明该时期全国的城镇化水平也在不断的提高。其中，除了2008年外，全国城镇建成区面积增长率均高于全国城镇人口增长率，这说明在城镇化过程中各地不同程度地存在城市蔓延问题。而从增长率的变化情况来看，2001-2016年全国城镇建成区面积增长率呈现“上升-下降-上升-下降”的波动态势，其中2001-2003年不断上升，2003-2008年在波动中下降，2008-2011年呈现上升态势，2011-2016年又在波动中下降。全国城镇总人口增长率则总体上在波动中有所下降，具体而言：2001-2004年持续下降，2005-2007年相对平稳，2008-2016年波动中保持平稳。而全国城镇建成区面积增长率与城镇总人口增长率之间的差距，呈现先增加再减少的循环波动态势，其中，差值的最小和最大值分别出现在2006和2011年。

图2 全国城镇总人口与建成区面积及其增长率变化情况

通过比较可以发现，新世纪以来虽然全国范围内的平均城市蔓延指数也和长江经济带地区的情况一样，近乎始终大于1，但长江经济带地区的城市蔓延明显呈现出了更大的阶段性特征。如图3所示，2001-2016年长江经济带地区的城市蔓延指数呈现波动式上升态势，其中，2001-2006年呈现加速上升态势且在2006年达到峰值，2007-2012年城市蔓延指数在大幅回落的基础上平缓上升，并于2012年达到新的峰值，2012年之后则呈现缓慢下降趋势。相比之下，全国层次的城市蔓延指数在该时期的波动要平稳得多。

图3 长江经济带与全国城市蔓延度情况

此外，比较分析还表明，2004年之前全国的城市蔓延指数高于长江经济带的城市蔓延指数，而2004年之后情况出现反转，即长江经济带的城市蔓延指数一直明显高于全国城市蔓延指数。这意味着2004年之后该地区的城市无序扩张问题比全国的情况更为严重（究其原因，这很可能与2004年之后该地区城市化进程加快以及东部地区的产业转移有关）。这也说明，长江经济带地区的城市蔓延问题在全国范围内有着很强的代表性。

（二）从耕地面积变化看长江经济带地区的城市蔓延

鉴于城市蔓延有着多方面的表征，且会造成许多不同的影响和后果，我们以上仅仅通过比较城镇建成区面积变化率与城镇人口规模变化率来度量城市蔓延问题严重程度（即蔓延指数）的方法，明显存在局限性，故而有必要引入更多有关城市蔓延问题的观察视角。本文这里选取的是从耕地面积变化的角度来进一步说明长江经济带地区的城市蔓延程度。事实上，城市蔓延之所以会成为一个越来越受到重视的经济社会问题，很大程度上正是因为其对农业耕地面积以及生态安全造成了严重威胁。

图4反映了长江经济带地区2009-2017年耕地面积的变化趋势，它表明长江经济带地区的耕地面积总体上呈逐渐减少态势，其中2013年之前下降速度较为缓慢，2013-2017年下降速度不断加快。结合图1中城镇建成区面积变化趋势不难理解，该地区耕地面积的下降很大程度上源于城市建设用地的扩张和挤占。这意味着为确保农业和粮食安全而守住18亿亩耕地红线不动摇，乃是长江经济带地区（以及其他地区）解决城市蔓延问题、优化城市发展空间布局一个极为重要的战略立足点。

图4 2009-2017年长江经济带耕地面积变化趋势图

三、长江经济带地区城市蔓延的分区域分析

长江经济带横跨我国东、中、西三大区域，且各区域差异明显。为了进一步分析长江经济带城市蔓延状况，有必要对各个区域分别进行研究并辨明它们之间的差异。

本文测算的结果表明（见图5），长江经济带东、中、西三个地区的城市蔓延指数均大于1，并且从东往西呈递增趋势。也就是说，长江经济带东部地区的城市蔓延问题的相对较轻，中部次之，西部最为严重，这意味着长江经济带地区城市蔓延治理的焦点区域在中西部地区。有关这一结论的可能解释是：东部地区省份经济实力雄厚，第三产业发展水平较高，且集聚效应明显，城市空间总体呈集约化发展态势，土地利用效率较高；而中西地区经济相对不发达，城市空间的扩张很大程度上由地方政府政策推动所致，即地方政府为实现财政政绩，不顾及城市土地利用效率和城市发展质量，盲目加速城市化进程，不断加大对周边地区的开发力度，建设了大量最终因缺乏基础设施和产业支撑而沦为“空城”“鬼城”的卫星城、新城和开发区，以致城市整体上呈现出无序扩张的态势。

图5 长江经济带东、中、西部城市蔓延时序变化

从时间维度来看，2001-2016年，长江经济带东、中、西部地区的城市蔓延水平都呈现出了不同程度的波动趋势。尤其是2009年以后，东、中、西部地区城市蔓延均有不同程度的下降，其中东部地区下降幅度较大且与中西部地区之间的城市蔓延差异逐渐拉大，这表明该地区的城市在加强蔓延问题治理方面相对走在了前列。中、西部地区城市蔓延指数的波动幅度，明显高于东部地区。就中西部地区之间的对比而言，中部地区城市蔓延指数最初低于西部，但随着时间的推移两个地区之间的差异逐渐缩小。图5还表明，2008-2009以及2012-2013年，长江经济带东、中、西部地区城市蔓延问题都有所缓解。可能的解释是，2008-2009年受金融危机影响，各城市在经济下行压力下空间扩张和人口城镇化进程普遍变缓；2012-2013年则是因为国家在房地产和土地宏观调控方面政策明显收紧（在这两个年份全国城镇住宅用地成交量分别下降了20%和26%）。

结 语

本文着重探讨了新世纪以来长江经济带地区城市空间无序扩张即“城市蔓延”问题的演变态势。通过以城镇建成区面积增长率与城镇总人口增长率之比定义城市蔓延指数，本文初步测定和廓清了该地区城市蔓延程度的总体变化轨迹，即：2001以来该地区持续存在城市蔓延问题，且与全国层次的城市蔓延平均水平相比，其蔓延指数明显更高，阶段性波动特征也更为显著。本文从耕地面积减少角度作出的补充分析，进一步佐证了这一测算结论。此外，本文还对长江经济带城市蔓延态势进行了分区域分析，得出的主要结论是城市蔓延问题的严重程度从东到西呈递增态势。这意味着中、西部地区城市面临着更严峻的蔓延治理挑战。鉴于城市蔓延问题的复杂性，未来我们还有必要从更多观察和分析角度，如城市扩张对生态环境、城市交通、全要素生产力、居民福利水平等角度，进一步深化对该地区城市蔓延问题的认识，并在此基础上通过选取恰当的解释变量和建立定性或定量分析模型，厘清该地区城市蔓延问题的主要诱因，进而锚定治理的政策抓手和着力点。