行政事业单位预算管理存在的问题及对策分析

王露霞 长治市潞州区水利局

预算管理是行政事业单位为实现其国家公共职能，有计划的统筹、分配财政资金的重要工具。通过预算管理手段，把政府公共资源全部纳入政府宏观调控的范畴，从而满足社会共同需要。既可以履行政府职能，也可以优化资源配置，来维护经济的稳定和经济的协调发展。

一、我国现代预算管理制度的重要性

从1949 年《中国人民政治协商会议共同纲领》第一次确定建立国家预算决算制度到党的十九大报告中明确提出“全面实施绩效管理”。我国预算管理走过了创新求索的七十多年。新的《预算法》体现了全面规范透明、标准科学、约束有力、全面实施绩效管理的现代预算体制。主要反映在以下几个方面。一是全口径预算管理模式的建立。所有财政收支全部纳入政府预算，全口径预算包括四本预算：一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算四本预算构成。二是跨年度预算平衡机制的建立。预算收入与支出的对比关系在一个经济周期内保持相对平衡，而不是在一个财政年度内保持平衡，使财政政策的长期可持续发展。三是预算绩效管理全面实施。实施政府预算绩效管理、部门和单位预算绩效管理以及政策项目预算绩效管理的全方位预算绩效管理格局；建立绩效评估机制、强化绩效目标管理、做好绩效运行监控、开展绩效评价和结果应用的全过程预算绩效管理链条；建立四本预算绩效管理全覆盖，并加强四本预算之间的衔接。四是强调了预算支出硬约束。新预算法增加规定：在预算执行中，各级单位不能改变财政收入或者支出的政策和措施；确实需要进行预算调整的，需要经过财政编制调整预算方案进行审批，并对所有收支实行国库集中收付管理。五是严格了预决算公开制度，提高财政收支透明度。规定了预决算公开时间的及时性和内容的真实性要求，发挥社会公众对政府资金的监督作用，并可以使部门间预算信息畅通。确保了财政资金取之于民用之于民，发挥了政府公共职能，保障社会公共事业健康发展。

因此，我国现代预算管理制度对行政事业单位预算管理提出新的更高要求。

二、行政事业单位预算管理存在的问题

随着新的预算法及其实施条例的实施，我国行政事业单位已经拥有一套科学、完善的财务预算管理体系。但是预算管理在具体的实践中却一直受传统体制以及很多主观因素的制约，还有一些问题需要改进和完善。

（一）预算管理意识缺乏

很多行政事业单位领导预算意识不强，对预算管理的重要性认识不够，认为预算管理只是财务部门财务人员的工作，把单位财务管理的过程视为是从财政要钱、花钱的过程。预算管理工作与业务工作不契合，忽视了预算管理与其他职能部门的联动，没有结合实际情况，仅靠上年数据编制预算，造成预算编制缺乏完整性、可靠性，最终，使年初预算与实际工作相脱节，造成难以按预算严格执行。

（二）预算编制规范不够

当前还有很多行政事业单位在预算编制过程中，存在很多不规范的现象。首先，行政事业单位预算编制的精细化管理程度不够，不能从实际出发，达到每年重新对每一个项目进行评估分析后，来综合确定各项目支出总体方案，而还是依靠以前年度收支的状况或基数，加本年因素来确定项目方案，这样编制出来的预算往往与实际应支出数不相符，精细化程度太差。其次，预算编制没能结合工作实际，由于预算编制时间不足，无法使各职能部门联动起来，共同参与预算编制，也没对预算资金需求进行必要的论证调研。这就造成预算资金不能达到最优化使用，减弱了预算的约束力和权威性。最后，预算编制经济科目和功能科目划分不明确，在预算编制过程中没能按实际工作仔细对预算资金进行计算划分到相应的类、款、项，项目之间造成实际支出无法匹配相应类、款、项，科目相互混淆，项目支出之间也存在界限不清，项目之间相互挤占，不符合预算管理的编制要求。使得年初预算与决算预算不相符，使账表无法完全一致，造成决算质量不高。

（三）预算执行管理不严格

一是有些单位为了满足资金自由支配，对财政拨款之外的收支管理不严格，存在没有将收入全部纳入预算编制核算，如：使用账户延压应上缴国库的非税收入，自行改变专户备案批复用途用于非税收入收缴，违规使用“代管”资金账户，转移财政资金等现象；二是由于预算编制精细化程度差，造成实际支出时没有预算或者预算不全，不能涵盖整个年度所有支出，而造成支出不能按预算编制执行，导致年初预算和年末决算差异较大；三是有些单位内部比较重视预算方案的编制，能够完善的编制年度预算，但单位的规范管理不到位，忽略了执行过程的把控，财务人员对资金把控不够严格，在预算的执行过程中比较随便，不能严格按照年初批复预算执行，实际支出在类、款、项之间互相挪用，导致实际支出与年初预算不符；四是忽视政府采购预算的编制，编制预算过程中不考虑当年需要的政府采购项目，项目发生时才意识到需要政府采购，导致应采购项目没有采购预算，使项目无法进行，或者违反采购规定，自己不通过采购，违规支付等情况。

（四）预算绩效管理不健全

当前行政事业单位已经在预算编制、审批、执行、监督、决算形成全过程绩效管理机制。但是由于事业单位预算绩效管理理念尚未完全形成，一是预算绩效评价体系不健全，支出指标建设滞后，基本支出指标不全面、不系统，项目支出指标与预算评审、绩效评价衔接不够。绩效评价仅仅依靠绩效指标的设定来完成，方式过于单一，缺乏灵活性，并没有深入了解整个项目的实施过程，不能从整个实际项目情况出发，不能发挥绩效管理真正作用，丧失了预算绩效管理的初衷。二是预算绩效管理指标所涵盖的内容和范围尚不够完整，大多数预算绩效管理仅仅涉及项目部分，并没有将所有财政资金资金四本预算都纳入预算绩效管理体系。三是绩效管理尚未与问责机制相挂钩，项目绩效的好坏并不影响单位项目直接负责人的个人绩效考核，干好干坏一个样，导致绩效管理只重视过程，不重视结果，没有追责机制，达到预算绩效管理的目的。四是绩效管理监督力度不够，目前，财政内部对预算绩效管理的事前、事中、事后监督制度已作出很大要求，但落实到基层单位只是走程序现象严重，而且没有预算绩效公开机制，不能发挥社会公众对项目绩效的有效监督。以上各种问题导致目前并不能充分发挥预算绩效管理硬约束作用，达到理想的预算绩效结果。

（五）预算管理监督不到位

预算监督应该是全主体、全过程、全方位的监督。但在实际中预算监督是一个较薄弱的环节。一是预算监督只有财政、审计监察部门的监督，并没有形成部门内部和社会大众对预算的监督意识；二是对预算管理不能做到时间上动态的全过程实时监控，对预算中存在的问题不能及时发现问题、预警风险、及时纠正；三是做不到对预算编制、调整、执行和决算的全方位监督，没有将预算编制、预算执行、预算调整纳入工作考核中。致使预算管理中责任不落实、奖惩不分明，使得预算管理目标得不到实现。

三、行政事业单位预算管理问题对策分析

（一）加强预算管理的重视度

首先应当解决思想问题，不能把预算管理简单的看成是一个向财政要钱、花钱的过程。必须提高管理者对单位预算工作的认识，使整个部门联动起来，不再仅仅依靠财务部门编制预算，协调各职能部门互相联动，从预算开始的编制到预算的审查、预算的调整到预算经人大部门批准后的执行，全员参与其中，充分结合实际工作需求，充分发挥职能部门的意见，编制出完整合理、确实可行的预算。

（二）提高预算编制的精细化

首先，合理安排预算编制时间。做到早规划、早实施、早编制。根据单位实际情况尽早做好年度工作规划，单位在开展当年工作的同时就应当预计到下一年度或者是下一个财政周期内要达到的工作目标，并尽可能开展项目论证，在项目合理可行的情况下尽早进行预算安排，有足够的时间进行预算编制，才能保证预算编制准确可行。其次，使用科学的预算编制方法。彻底丢弃老式的基数法，真正实行零基预算编制法并引入财政周期计划，编制三年滚动预算。实事求是地按照本单位满足社会公共职能的需求以及本单位内部运转所需人员经费、办公经费，充分考虑以前年度的影响加上当年以及滚动经济周期内的影响，科学预测周期内经济的发展规律，提高预算的可执行度。再次，预算编制经济科目和功能科目划分明确，在预算编制过程中要明确相应的类、款、项，将基本支出细化到功能分类科目及经济分类科目，在执行的过程中一般不做调整。项目支出应该做精细，确保项目之间不存在科目交叉、资金挤占等现象，既不能进行基本支出与项目支出之间交叉使用，也不能进行人员支出和日常公用之间的含混不清，严格按照年初预算进行支出。

（三）严格预算执行制度

在执行预算期间，一是要将四本预算所有的资金的收支全部控制在预算目标之内。二是将预算作为整个部门的工作，预算执行责任到人，严格按照年初预算的标准和规定执行预算。三是严谨杜绝在执行预算中存在随意调整预算、变更预算的行为，以此来确保预算管理具有较强刚性，如确实由于特殊或紧急情况需要追加预算的，应严格预算管理审批程序。四是确实做到要采购先预算，没预算不采购。

（四）全面推进预算绩效管理

首先，要对预算绩效管理形成意识，让预算绩效管理贯穿预算全过程。其次，结合项目实际情况设定合理的绩效目标，绩效指标要有详细具体的描述，不同项目有不同的绩效指标，不能只有单一、死板的模式化指标，而且指标设置要合理，不能过高也不能偏低，并要使绩效目标涵盖所有财政资金。再次，要建立预算绩效管理问责机制，对于那些并非客观原因造成的项目绩效偏低或不达标的情况，必须深入查找原因，追究相关人员的责任，将绩效管理融入个人考核制度中，用制度管理达到绩效管理的目标。最后，要加强预算绩效的外部监督力度，积极推进预算绩效向社会大众公开制度，真正发挥社会公众监督力量，满足广大纳税人的知情权。通过绩效管理达到优质的绩效结果，构建起不以人的意志为转移的绩效硬约束。

（五）加强政府预算监督管理

建立完善的预算监督机制。一是全主体预算监督管理，加强监督管理体系，构建多层次、多元化的监督制衡机制。首先立法机关主要是对预算编制、调整和变更进行有效监督。其次财政部门对预算编制、预算收支、政府采购进行监督。再次要充分发挥审计监察部门的作用，主要是对预算编制、执行、决算的审计，各行政事业单位应积极接受审计监察部门不定期审计监督，通过审计来约束纠正预算管理工作；最后，严格行政事业单位预算、决算在规定时间内在公众平台向社会公开制度，接受社会力量对行政事业单位资金收支使用情况的监督，保证行政事业单位预算的公开、透明。二是全过程预算监督管理，项目实施前，首先做项目储备，对项目绩效指标做出详细具体的描述，设定绩效目标；其次项目实施过程中要紧盯预算执行与预算目标之间的差异，如果出现不相匹配，及时做出调整，确保预算目标无偏差；最后事后要对预算做出评价，与追责机制相结，做到奖惩分明。三是全方位预算监督，做到对预算编制、预算执行、预算调整、预算审批和最后决算的全方位监督管理。

四、结束语

行政事业单位通过严格预算编制与执行，强化预算绩效管理硬约束，加强预算管理的内部控制和外部监督，构建起强力有效的预算管理体系，真正发挥预算管理应有的作用，将财政资金使用在刀刃上，充分体现行政事业单位公共职能，为社会大众提供高质量的服务，给全体纳税人交上一份满意的答卷。