水库移民实施阶段全过程技术咨询服务工作新思路探析

张家豪，徐 林，杜 勇，闫铁妹，管世烽

(1.广西大藤峡水利枢纽开发有限责任公司，广西 南宁 530000；2.广西壮族自治区生态移民发展中心，广西 南宁 530000)

水库移民安置作为水利水电工程建设的重要内容，不同于市政、房建、交通、能源等行业征地工作，需要对水库建设淹没影响的失业、无房移民进行安置，且无法规避对淹没区工矿企业、专业项目的影响。水库移民安置具有规模宏大、非自愿性、利益关系复杂、社会关系复杂等特点，是“人口、资源、环境、社会、经济系统”的破坏、修复、调整和重建的系统工程。水库移民安置工作实施快慢影响着工程能否按时下闸蓄水发挥综合效益，同时，国家针对水库移民单独出台了一系列政策文件和规范规程，以人为本 “一兜到底”的工作要求增加了水库移民安置工作难度。

水库移民实施工作包括移民安置项目的招标、实施、验收[1]，现阶段中国水库移民实施工作由县级人民政府作为责任主体，成立移民工作指挥部或办公室等专设机构具体负责[2]，设计单位、项目业主等技术单位参与度低，且移民安置实施阶段缺乏操作性强的规章制度，地方政府在水库移民实施工作中存在工程技术人员短缺、项目管理经验不足、移民政策把握不准等众多困难，加上实施阶段工作本身的复杂性，使水库移民实施工作进度、投资、质量等众多控制目标难以实现，项目建设超标准、超规模、进度滞后、投资超概的现象普遍存在。

本文通过总结作者多年水库移民工作经验，结合以往大中型水利水电工程移民安置工作遇到的问题和经验教训，总结梳理出水库移民实施工作存在的难点和痛点，率先提出了对水库移民实施阶段工作开展全过程技术咨询服务的新思路，有助于解决政府部门技术人员短缺、技术力量不足、移民政策把握不准的问题，为水库移民实施工作按时保质保量完成提供方法思路。水库移民实施阶段全过程技术咨询服务工作思路作为一种全新的技术方法，目前尚未有相关领域专家学者开展过研究工作。本文从水库移民实施工作难点、水库移民实施阶段全过程技术咨询服务可行性和工作内容等方面进行分析探讨，旨在为解决县级政府水库移民实施阶段工作难题提出工作建议。

1 水库移民实施阶段工作难点和痛点

1.1 移民安置项目复杂造成实施困难

水利水电工程从项目立项到开工建设审批周期较长，水库周边城乡快速发展导致移民安置实物指标和移民项目建设条件都会发生巨大变化，移民安置规划设计时效性短，多数水库移民工作在实施过程中与国家批复的移民安置规划相比，社会背景、建设环境、产业规划、经济条件变化较大，项目建设过程中出现规模、投资调整的情况比一般工程类项目多，移民项目实施工作的复杂性造成水库移民工作进度滞后的情况经常发生，从而影响水利工程建设进度和综合效益发挥。另外，移民安置工作具有非自愿性，由于项目推进受到群众阻挠造成进度滞后的情况也时常发生，然而通货膨胀导致工程建设成本增加，继而出现项目批复移民概算“钱不够花”的现象，进一步给项目实施带来困难。

1.2 基层移民实施工作技术力量不足

现阶段中国大多数水利水电工程建设选址处于交通不便、经济落后的偏远地区，由于当地工作、生活条件差，基层政府部门缺乏具有较强专业技术水平的高素质人才，再加上新一轮国家机构改革，政府各部门工作任务繁重，县级人民政府很难抽调到业务精通、技术水平高、移民工作经验丰富的干部组建移民安置实施工作机构。此外，政府行政干部岗位调整变动快，很少能自始至终完整地参与一项水利工程的移民安置工作，造成移民安置工作延续性差，直接影响移民安置项目管理目标实现。

1.3 项目管理经验不足影响移民工作进度

移民安置项目涉及住建、水利、交通、电力、通讯、工业、文旅等多个行业，在工程建设类项目管理过程中，项目管理经验不足是制约项目建设进度的重要因素。大多数移民安置项目实施属于国家必须招标的项目类别范畴，须严格按照工程建设相关规程规范开展施工过程管理，基层移民干部直接管理工程项目，在项目招标文件编制、施工方案审查、设计变更审批、工程量审核、工程款支付、工程验收等方面缺乏工程管理经验造成流标、合同管理混乱、审查审批程序不完善、设计变更缓慢、工程量审核不严的情况。在补偿类移民设计变更申请时，由于对移民政策把握不准、移民工作经验不足，变更申请材料收集整理和变更报告撰写存在较大困难，往往耗费大量时间修改完善材料，耽误了移民安置实施工作进度，造成移民工作进度滞后的情况。

1.4 移民安置项目投资难以控制

水利水电移民工程项目类型多、数量大、工期紧、涉及行业多，项目投资控制贯穿于整个实施阶段。地方政府在移民安置实施过程中出现补偿类项目补偿标准把握不准、专业工程项目投资超概、超范围使用移民资金、移民资金管理不规范等情况，投资控制一直是水利水电移民行业的难题[3]，需要移民实施管理机构进行动态调控、精细化管理，才能达到有效控制项目投资的目的，管理工作任务重、难度大。

1.4.1移民政策不熟悉影响投资控制

移民投资控制关键在于资金使用过程的动态控制，需要及时将使用的移民资金列入相应的资金科目进行动态分析、预测和管理，发现移民投资控制出现偏差时，应及时采取有效纠偏措施，使移民投资可控。基层政府在移民安置工作实施过程中对移民安置政策不够熟悉，在移民资金使用过程中，不能准确区分移民资金类别和所属科目，已使用资金不能及时入账，使移民资金账目混乱、资金核算不及时，导致资金账目信息失真，财务台账更新滞后，无法进行移民投资分析和预测，加大了移民投资控制难度。另外，由于移民政策理解不到位，导致移民安置实施过程中移民干部对“三原原则”和“投资分摊原则”把握不准，移民安置项目实施过程出现大量“三超”现象，甚至出现贪腐工程、豆腐渣工程和返工工程[4]，影响了移民安置投资控制。

1.4.2合同管理经验不足影响投资控制

移民工程项目类型复杂，基层政府在工程项目管理时，由于招标经验不足，在编制招标文件时因标段划分不合理、招标标的设置不科学、中标条件设置不精准等原因造成对技术实力、财务状况、信誉较差施工单位的无效筛除，甚至导致流标，给移民安置项目投资控制带来压力。在签订中标合同时，基层政府对施工合同关键性条款设置缺乏经验、对施工索赔前瞻性不够，造成中标合同条款不严谨，如合同条款边界模糊、工期设置不合理、合同双方责任不清，无法有效分散和合理规避合同管理风险，为日后施工单位索赔埋下隐患，不利于移民项目投资控制。

1.4.3施工管理经验不足影响投资控制

施工阶段成本控制的重点是避免工程索赔，关键在于控制施工过程中工程变更的数量。现阶段施工企业“低价中标，索赔盈利”的投标策略对业主方工程管理工作提出了更高要求。基层政府缺乏施工管理经验，存在移民安置实施阶段设计方案把关不严和施工方案技术审查不到位的情况，不能科学建立“事前把关、主动监控、严格审核”的工程变更管理机制，使工程变更多、工程费用增加，投资难以控制[5]。此外，基层政府对工程反索赔经验不足，在项目成本控制方面处于劣势地位。

施工工艺和施工技术直接影响工程项目投资，基层政府技术力量有限，无法熟悉全部移民项目涉及行业的施工技术，在施工方案审查和施工过程中不能提出科学合理的技术意见，与项目施工单位在技术方案博弈中处于被动地位，很难通过优化技术措施达到节省投资的目的，造成移民投资难以控制。

1.5 移民安置项目实施工作制度不规范

移民安置项目实施工作往往因为水利工程所处位置地理环境、社会环境、民族宗教不同而存在较大差异，国家层面没有关于移民安置实施工作的具体规定，各地结合自身实际制定符合水库移民安置实施项目的配套政策，作为移民安置工作重要依据。移民干部对移民政策熟悉程度不高，往往很难依靠自身技术力量制定出科学合理的移民安置实施配套政策，移民安置实施工作出现依据不充分、设计变更多、程序混乱、未批先建、工作脱节的状况，致使移民搬迁安置进度滞后，实际使用资金超概，延误工程建设进度[6]。在移民资金使用过程中，由于对移民资金使用政策把握不准，加上受长期使用政府财政资金惯性思维影响，增加了挪用移民资金和违规使用移民资金的风险。

2 全过程技术咨询服务可行性分析

当前，移民安置实施工作遵循《大中型水利水电工程建设征地移民安置条例》(国务院令第679号)中“政府领导、分级负责、县为基础、项目法人参与”的管理模式。代建制、总承包制等管理模式只在移民安置专项工程建设中被小范围应用[7]。本文创造性地提出了在水库移民安置实施工作中开展全过程技术咨询服务的新思路，与代建制、总承包制移民安置实施工作思路相比具有明显优势。

水库移民安置全过程技术咨询服务指从水利工程初步设计阶段移民安置规划批复以后到主体工程竣工移民安置验收完成整个时间段，对水库移民安置项目实施过程中涉及招标、施工(实施)、验收的所有技术环节开展技术咨询服务的方法。从实践层面分析，该方法的主要特点是：一方面通过技术咨询方法弥补水库移民实施阶段缺少规范规程指导和基层政府技术力量不足的难题，具有创新性。另一方面，全过程技术咨询涵盖了水库移民实施阶段招标、施工(实施)、验收全过程的各方面各环节，具有完整性。

水库移民实施阶段全过程技术咨询服务对推进水库移民实施工作具有6个方面优点：①为没有规范规程作为实施依据的水库移民实施阶段工作提供参考依据和决策依据，规范移民安置工作行为；②解决县级政府专业设备短缺、专业技术人员不足、移民工作经验不足的难题；③利用专业技术力量为水利工程建设与地方城乡建设、社会经济发展、产业规划深度融合、科学衔接提供技术支撑，实现利益双赢[8]；④规范移民工作程序和移民资金使用，为移民安置验收和移民资金审计稽察提供便利；⑤全过程技术咨询服务单位提供技术支撑，地方政府协调群众，推进移民工作，双方优势互补、各尽所能；⑥相比代建制、总承包制，全过程技术咨询可以减少技术服务费用开支[9]，减少参建单位数量，降低协调难度，便于管理。

根据《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》(国办发〔2013〕96号)和财政部印发的《政府购买服务管理办法(暂行)》(财综〔2014〕96号)，由政府部门牵头委托移民工作经验丰富、专业技术水平高的技术服务单位开展水库移民实施阶段全过程技术咨询服务符合国家政策导向，从政策层面分析实施全过程技术咨询服务工作有据可依。

综上所述，无论从技术优势、管理成本、政策依据，还是从提高水库移民工作质量的角度分析，水库移民实施阶段全过程技术咨询工作方法都具有很强的可操作性，应大力推广应用。

3 全过程技术咨询服务工作内容分析

水库移民实施阶段全过程技术咨询服务实施过程中最核心的问题是确定开展技术咨询服务的工作内容。作者通过梳理归纳水库移民安置主要工作内容，按照不同类别项目特点，分析全过程技术咨询服务工作内容，从移民补偿类项目、移民工程建设类项目、移民资金使用管理、移民档案管理、移民安置验收工作5个方面进行探讨。

3.1 移民补偿类项目技术服务内容

水库移民补偿类项目主要包括：水库淹没影响区内的人口、土地、青苗、建(构)筑物、地面附着物、矿产资源等实物征收的补偿补助项目。在水库移民补偿类项目实施过程中经常遇到现场地类、面积、权属等实物指标发生变更的情况，由于基层政府不具备实物指标测量、分类、资产评估能力，可将实物指标复核，变更材料收集、统计、整理和变更项目申请报告编写等工作进行技术服务咨询委托，基层政府只需对整理好的变更材料和设计变更报告进行审核，并按程序完成上报审批，从而减轻政府部门技术力量不足压力，使移民干部将更多的精力投入到协调群众工作上。

在水库淹没影响工业企业一次性货币补偿过程中常遇到设施设备增减、存货和原料数量变化、职工安置方案调整，甚至出现将一次性货币补偿企业变更为原址重建或易地搬迁恢复重建处理方式的情况，变更项目数量的增加给移民项目投资控制带来巨大压力，可将实施阶段需要处理的工业企业实物指标复核，变更材料收集整理，变更申请和补偿协议的起草工作，以及出现的处理方式变更等技术工作进行委托，对变更技术方案进行审核，严格控制变更项目数量和规模。基层政府只需审核变更材料、补偿协议和技术方案审查意见，最终完成上报审批和协议签订[10]。若在实施阶段需对补偿企业进行资产评估，可委托全过程技术服务单位编制企业补偿资产评估工作大纲等技术文件，规范企业补偿资产评估工作行为、工作内容和工作程序，避免评估成果不合理产生法律纠纷[11]。

《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》(国务院令第679号)规定，大中型水利水电工程项目立项后一般由省级政府发布通告，禁止在工程占地和淹没区新增建设项目和迁入人口。移民人口确定的技术标准和变更程序一般在政府发布的“停建令”和由省级政府批复的移民安置实物指标调查工作大纲等文件中明确。移民身份能使移民享受国家水库移民后期扶持等一系列优惠政策，受水库淹没影响的群众会尽量争取移民身份。在移民人口认定过程中水库淹没区内的群众会提供出生证、土地承包证、国家土地确权材料、农业税缴纳证明、分田到户证明、社保证明等证明材料，常遇到户口迁移、婚丧嫁娶、权益继承、隔代人口等特殊移民人口确认，甚至遇到无户籍证明材料，但事实长期生活在水库淹没区拥有生产生活资料的情况。移民人口确定后，需要根据移民区和移民安置区土地资源、生产资料、社会关系等条件确定移民生产生活安置方式。由于移民人口认定的复杂性和移民安置方式确定的专业性往往超出基层移民干部技术经验范围，有必要将移民人口认定工作委托给移民安置技术经验丰富的技术服务单位，编制移民人口认定工作办法，审核人口认定材料，制定人口认定审批程序，使移民人口认定工作有据可依，保障移民合法利益。在移民安置房建设过程中，编制移民安置宅基地分配方案、移民自建房建设方案等技术文件，保证移民宅基地、自建房分配公正透明。

3.2 移民工程建设类项目技术服务内容

移民工程建设类项目包括水库淹没区复改建的道路、桥梁、码头、堤防泵站、水文设施、厂矿企业、电力设施、通讯设施、文物古迹等涉及多个行业的工程项目，种类多、数量大、涉及技术标准广泛，移民干部缺少相关具体工程技术管理经验，给基层政府工程管理工作造成压力，委托全过程技术咨询服务单位编制适用于被委托项目的招标文件、工程管理办法、结算管理办法、验收管理办法，从而规范基层政府项目管理行为，基层政府只需审核印发并督促有关单位按照技术文件和规章制度要求认真执行。

为了库区城乡经济发展和移民群众生产生活需要，水库淹没影响的交通、水利、电力等基础设施大部分需要恢复改建，对于专业性较强的工程建设类项目管理工作，可将项目分标方案、招标文件、施工组织设计、施工图设计、施工图预算、工程量清单、重大设计变更方案等技术类工作进行技术咨询委托，基层政府无需过多参与具体技术工作，只需对技术审查意见进行审核和确认。

在国家全面推行“河长制”、《长江保护法》《黄河保护法》等有关水环境保护政策落实的大背景下，现行的水库库底清理技术要求和实施效果与国家对江河湖泊水环境保护的新要求相比存在一定差距。如现行的水库库底清理规范中没有明确规定重污染厂矿企业、尾矿库矿渣、特殊建筑物等清理对象的清理技术方法和技术标准，需要编制专门的清理设计技术方案，专业性极强，为规范库底清理工作行为，控制清理工作进度和概算投资，可委托技术咨询服务单位对常规清理对象编制水库库底清理实施方案，明确实施单位职责、清理技术标准、投资概算和工作程序；对特殊清理对象的清理技术方案和概算投资进行技术审定，达到控制库底清理工作质量和项目投资的目的。

水库移民项目实施阶段，由于不同行业管理制度、技术标准不同，部分项目权属人或行业管理部门为追求项目建设利益最大化，将水库淹没影响的复改建项目建设管理权和概算投资以签订协议的方式索要回来，自行组织项目实施，如通讯、国防建设、文物古迹保护等项目常常会交由相应行业管理部门或权属人组织实施。此类项目可委托技术服务单位根据移民安置实施工作进度总要求制定合理的工程节点考核目标，编制项目结算和验收管理制度，基层政府只需按计划和有关制度及时开展监督检查，敦促工程进度，确保建设任务按时完成。

3.3 移民资金使用管理技术服务内容

移民资金是水利水电工程项目的高压线，国家出台了专门的规章制度规范水库移民资金使用行为，具有宏观指导意义，在具体操作层面的指导意义非常有限。水库移民项目类型多、数量大、处理方式灵活多变，移民资金使用管理难度大。在水库移民工作实施过程中，可委托技术服务单位在国家水库移民资金政策指导下，结合水库移民具体项目工作特点和地方相关政策制定符合实施项目的移民资金使用管理、结算、核销、统计等配套政策，规范地方政府实施管理费、工程建设管理费、移民安置补偿资金和工程建设类资金的使用行为。委托技术服务单位根据移民安置规划和移民工作实施进度计划编制移民安置工作年度计划和投资计划，报请上级管理部门审批后不能擅自调整，作为敦促基层政府水库移民工作的重要依据，从而达到控制移民工作进度和移民投资的目的。委托技术服务单位协助基层政府管理移民安置实施过程中已使用的移民资金，及时按照水库移民安置规划概算编制科目分类核算，对移民资金使用过程进行动态监控，将已使用移民资金与投资控制目标进行动态比对分析，如发生偏差应及时采取纠偏措施[12]。委托技术服务单位定期梳理移民安置资金使用过程中的合同支付和财务台账，保证移民资金账目清楚准确，为移民资金结算、移民安置验收和移民资金审计稽察提供便利。

3.4 移民档案技术服务内容

移民档案工作是水库移民安置工作的重要组成部分，是留史存证、支撑监管、维护各方合法权益、保障移民安置工作顺利进行和社会长治久安的一项基础性工作。水库移民档案按内容分为移民综合档案、移民分户档案、移民项目档案、移民会计档案、移民音像档案等，相比于工程档案具有较强的动态性、差异性和系统性，国家出台了《水利水电移民档案管理办法》等政策，用于规范水库移民档案工作。委托技术服务单位编制适用于实施项目的移民档案收集、整理、移交和归档实施细则，制定档案整理技术标准和分类大纲，为基层政府提供移民档案整理技术指导和技术培训，达到移民档案边产生、边收集、边整理的工作目标。委托技术服务单位对移民档案进行数字化加工，做到纸质化档案收集与电子化档案加工同步进行，提高移民档案管理水平。

3.5 移民安置验收技术服务内容

水库移民安置验收是水利工程验收的前置条件，分为阶段性移民安置验收和工程竣工移民安置验收，包括农村移民安置、城(集)镇迁建、工矿企业迁建或者处理、专项设施迁建或者复建、防护工程建设、水库库底清理、移民资金使用管理、移民档案管理、水库移民后期扶持政策落实情况、建设用地手续办理等类别。水库移民工作的实施主体是县级人民政府，移民安置验收工作技术标准、验收程序不同于工程验收，具有很强的专业性、政策性和行政性。移民安置验收准备阶段委托技术服务单位排查梳理移民安置项目实施进度，对照不同阶段移民安置验收标准分析差距，对于进度滞后的移民项目制定赶工计划，编制验收遗留问题处理方案，编制移民安置项目验收进度分析报告，一方面为基层政府解决验收存在问题提供技术方案，另一方面，为水库移民主管部门开展验收工作、制定验收计划提供参考依据。委托技术服务单位协助基层政府收集、整理、汇总移民安置验收资料。委托技术服务单位编制移民安置验收工作计划和工作方案[13]，对移民干部开展验收技术培训和咨询，解决基层移民干部移民验收工作经验缺乏问题。委托编制移民安置验收政府实施工作报告和自验报告，地方政府只需对报告进行审核确认[14]。

4 结语

水库移民实施阶段全过程技术咨询旨在补齐基层政府水库移民实施阶段工作困难和技术力量不足的短板，进一步规范移民工作行为和移民资金使用过程。为充分发挥该方法的作用，在实际应用过程中应对全过程技术咨询服务工作内容和技术服务单位资质设定深入分析、精准筛选。在全过程技术咨询服务工作启动前，基层政府应根据不同水库移民项目特点，编制实施阶段全过程技术咨询服务工作大纲，明确工作内容、人员保障、工作方法、工作流程和主要技术手段，规范全过程技术咨询服务行为。

在理论层面，水库移民实施阶段全过程技术咨询是一个庞大且精细化程度较高的技术方法体系，本文针对该方法提出了初步理论模型，未来仍需结合具体实践工作不断优化完善，如水库移民实施阶段全过程技术咨询服务技术标准和取费标准还需进一步研究。在实践层面，随着国家加快推进新时期水利高质量发展，水利工程建设管理精细化、规范化、标准化要求不断提高[15]，水库移民实施阶段工作势必会更多地依靠移民安置专业技术力量，以满足新时期水库移民工作新要求，水库移民实施阶段全过程技术咨询服务推广价值极大，应用前景广阔。