FATF新标准下受益所有人识别问题

魏景茹

近年来，随着国际社会对提高法人和法律安排受益所有人(beneficial owner)信息透明度的关注，各国积极推动受益所有人相关立法和工作实践。我国按照反洗钱金融行动特别工作组（Financial Action Task Force on Money Laundering，FATF）新标准，结合FATF第四轮互评估和后续评估报告，不断推进法人实体信息透明度和受益所有人识别工作，取得显著成效，但相对标国际标准和反洗钱发达国家经验，仍有提升空间。

受益所有人的定义最早来源于英美法系，是指实际具有受益所有权的人，也是最终控制集团或公司的人。FATF将受益所有人定义为“最终拥有或控制某个客户的一个或多个自然人，及/或某项交易的被代理人（自然人）。受益所有人还包括对某一法人或法律安排享有最终有效控制权的自然人”。FATF新《40项建议》要求穿透识别拥有受益所有权的自然人，完整准确掌握其信息，提升受益所有人信息透明度。

我国受益所有人制度的演进

“受益所有人”概念的早期雏形。2007年，《金融机构客户身份识别和客户身份资料及交易记录保存管理办法》提出金融机构应“了解实际控制客户的自然人和交易的实际受益人”，但未明确判定标准和识别方法；2008年，《中国人民银行关于进一步加强金融机构反洗钱工作的通知》（银发〔2008〕391号）对前述“实际控制客户的自然人和交易的实际受益人”详细规定为“包括(但不限于)以下两类人员：一是公司实际控制人；二是未被客户披露，但实际控制着金融交易过程或最终享有相关经济利益的人员（被代理人除外）。对于这些人员，金融机构可根据实际情况，择机采取询问客户、要求客户提供证明材料、委托有关机构调查等合理手段，开展客户尽职调查工作。”简述了其判定范围和识别方法。

“受益所有人”术语的正式使用。2017年，《中国人民银行关于加强反洗钱客户身份识别有关工作的通知》（银发〔2017〕235号）首次提及“受益所有人”，全面系统地提出其识别标准和识别方法，从制度层面对义务机构受益所有人识别工作的有效性提出具体要求和执行标准。2018年，《中国人民银行关于进一步做好受益所有人身份识别工作有关问题的通知》（银发〔2018〕164号）对受益所有人的甄别和界定进一步细化，首次明确每个符合受益所有人识别要求的非自然人客户必须至少有一个受益所有人的要求（即穿透识别）。

法律体系引入“受益所有人”概念。2021年12月，中国人民银行和国家市场监督管理总局联合发布《市场主体受益所有人信息管理暂行办法（草案公开征求意见稿）》，对受益所有人识别机制进一步规范。2022年3月，正式实施的《中华人民共和国市场主体登记管理条例》规定“公司、合伙企业等市场主体受益所有人相关信息应当向登记机关办理备案”，这为金融机构识别受益所有人工作提供了重要依据。此外，正在修订的《反洗钱法》给出了“受益所有人”定义，提出受益所有人身份信息识别要求。未来，随着各项新政策的落地实施，我国受益所有人识别工作将面临新挑战。

受益所有人识别工作面临的困境

目前我国现有法律中还没有对受益所有人的专门定义和界定。2019年，FATF对我国开展第四轮互评估后，评估报告显示我国反洗钱合规性指标存在部分合规（12项）和不合规（6项）。经过三年的努力，2021年，我国多项合规性评估结果在后续评估中被上调，FATF后续强化报告表明我国反洗钱整改已初见成效，但仍存在6个不合规和3个部分合规指标，其中“法人受益所有权和法律透明度不足”是我国反洗钱工作的主要问题之一。虽然我国的受益所有人识别标准和识别方法与国际接轨，但对标FATF国际标准，受益所有人信息的合规性和有效性仍需持续提升。

识别机制存在缺陷。目前我国受益所有人识别依据主要以监管部门发布的规章制度为主，法律效力较低且对非自然人客户缺乏强制约束力，存在故意隐瞒受益所有人信息的情形。在受益所有人机制建设不断推进的同时，《公司法》《商业银行法》等法律法规未依据受益所有人相关要求修订完善相关条款，且相关法规也未明确要求客户必须配合金融机构受益所有人识别工作，弱化了受益所有人识别执行力。

信息共享程度有待加强。通过各类互联网站查询受益所有人的信息较为单一，只能单独通过企业信息网查询企业登记信息，通过中国税务网站查询企业纳税信息，通过征信网查询企业信用信息等，不能形成整合的信息，信息的准确性也无法进行交叉核实，信息共享程度仍需要进一步加强。

受益所有人识别欠缺约束机制。我国对履行受益所有人识别的义务机构不断加大监管力度，但对企业不配合识别或提供不真实、不准确信息的行为缺少约束机制。另外，当受益所有人发生变更后，企业往往仅对市场监督管理部门提出变更需求，而忽略了到开户的金融机构变更相关信息，由于没有联动触发平台，金融机构持续识别信息处于被动地位，信息变更不对称易给金融机构风险监管和反洗钱工作增加隐患。

可借鉴的国际经验

英国建立了公开的受益所有人数据库，数据库信息可以共享，以立法形式对明确需要登记保存的信息类别、访问权限及隐私保护等内容，并对法人企业登记和披露义务和相应处罚进行了规定，其《公司法》对逾期提交资料、提供虚假资料等行为实施监禁或罚款制裁。同时，英国将集中登记受益所有人信息访问权限扩展至“任何社会成员”，并建立了受益所有人信息国际交换机制，如果海外实体的受益所有人信息不能通过公开渠道获得，当局可通过公司登记处向英国税务及海关总署或向相关执法机构获取受益所有人更多的相关信息。

美国相关法律对受益所有人信息识别、披露等作出明确规定。2021年1月通过的《公司透明法案》规定法人实体必须向财政部下辖的金融犯罪执法局（FinCEN）提交受益所有人信息，明确了受益所有人信息管理、披露、使用以及违法违规处罚等。另外，美国规定受益所有人信息为非公开内容，仅在授权情况下提供给国家安全情报机构、执法部门等。

西班牙公证机关、企业登记注册机关和金融情报部门等均设立了受益所有人信息库，并采用金融机构尽职调查、税务机关信息、证券监管部门信息佐证数据库中信息的准确性。《公司法》要求法人实体的成立需要公证员对材料和文件进行核实并出具认证证书，方可获得在商业注册处登记合法法人资格，从而提高受益所有人识别的有效性。

新加坡2017年3月修订的公司法要求所有在新加坡注册的公司在规定的地方注册受益所有人信息，通过制定受益所有人登记指南将不同类型的公司、企业纳入集中主体登记范围。

政策建议

完善相关配套法规。目前我国《反洗钱法》正在修订中，建议修订相关配套法规，明确提升透明度的具体举措，强化公民和市场主体配合开展受益所有人识别的义务。根据国内外犯罪形势和监管经验，按照银行、证券、保险、特定非金融机构等不同行业特点，修订相关反洗钱法规，完善现有受益所有人识别规则和标准，为义务机构履行受益所有人义务提供指引。另外，可参考发达国家经验，完善我国《外国投资法（草案）》，提升受益所有人身份透明度，有效防范国际投资对我国经济安全和国家安全带来的风险。

健全信息联网共享机制。整合信息资源，建立金融系统、工商、税务、公安等部门信息联网共享机制，拓宽信息识别渠道，打破信息壁垒，开发一个集中统一的信息平台，涵盖信息登记、证明资料及信息查询和信息使用的综合性系统，明确金融系统、行政机构、执法部门等单位的查询权限，方便有需求的行业获取受益所有人信息和下载相关资料，交叉验证所掌握相关信息的有效性和准确性，提高反洗钱工作效率。当受益所有人信息变更时，能够通过向金融信息平台推送企业信息变更情况，使金融机构同步获知信息，及时作出风险应对策略。另外，应建立跨国信息共享机制，有效解决境外受益所有人信息查询困境。

强化受益所有人义务的履行。以合规为前提，注重有效性提升，引导义务机构加大受益所有人信息在反洗钱领域的应用力度。对公民和市场主体通过相关法律法规建立约束机制，对未按要求履行披露和变更义务、提供虚假信息等情形，明确其所应承担的惩戒后果（如纳入人民银行征信系统、列入工商异常经营名录等措施），提高其违规成本。