审计机关查核重大违法行为质量提升研究

张 军

河南财经政法大学 刑事司法学院,河南 郑州 450046

针对重大违法行为开展审计查核,是审计机关的法定职责,更是以国家审计助力国家治理的主要手段。在实际操作中,针对重大违法行为的查核一直是审计机关的重要工作。自党的十八大以来,审计机关在审计过程中查出了一些侵害国家和人民利益的违法违纪问题[1],这对深入开展反腐倡廉、强化对权力的监督和制约起到了积极作用。按照政策演变的情况,审计机关查核重大违法行为与国家治理、反腐败一脉相承,并在实践中进行着理论创新和应用创新。一直以来,审计机关都将涉及资金分配和资源组织的领域视为重大违法行为的易发区和高发区,并结合典型案件、事项和公告列举的案例,深入探讨重大违法行为的特点,深入分析重大违法行为的规律和成因,以此提升其查核重大违法行为的质量。但在实际工作中,受到多种因素影响,审计机关对重大违法行为的查核存在审计事项模糊、审计数据缺失、审计证据不足、审计方法不当、处理处罚意见不及时和审计程序不规范等问题。为了提升查核重大违法行为的质量,审计机关既要提升对该问题的思维认识,积极开展外部调查和沟通交流,也要以客观、公正、科学的态度对重大违法行为进行定性,并在内部磋商和优化查核过程中积极寻找存在问题的原因和解决问题的对策。

一、审计机关查核重大违法行为的主要途径、基本方法和关键线索

对审计机关来说,发现和查核重大违法行为是一项复杂的系统工程,既要不断加大对不法分子的查处力度,充分发挥审计监督的震慑作用,降低财政资金和国有资产的流失程度,也要把握查核的“度”:既不能超越真实性去单纯查处重大违法行为,也不能超越真实性和合法性去评价审计的效益性[2]。虽然审计机关和司法机关持续加大打击力度,集中力量重点查处重大违法行为,但是仍显现出一些问题和弊端[3],增加了审计机关查核的难度。审计机关一方面要寻找正确、有效的审计监督途径,全方位、系统化地对重大违法行为进行真实性、合法性和有效性的检查和监督,另一方面要制定查核计划和创新查核方法,借此厘清重大违法行为的真实情况,捍卫国有资产安全和确保社会资源公平分配。

(一)审计机关查核重大违法行为的主要途径

第一, 在审计工作开始之前进行实地调查,以便初步掌握审计对象的基本情况。调查内容涉及审计对象的领导干部的任职情况,审计对象所属行业、领域的现实情况,审计对象的资金账户和金融账户情况,以及审计对象的财务报表和会计资料等。第二,在实地调查的基础上寻找审计线索。为了在审计工作中发现有价值的线索,审计机关需要选派审计人员与审计对象中的各类人员进行交谈,也可以结合审计需要,重点对普遍性、倾向性和苗头性问题进行问卷调查,确保审计工作的开展始终围绕审计目标,且具有针对性、启发性和策略性。审计人员要结合具体情况选取时机,确定“合适”的询问和问卷调查人员,通过深入观察并借助经验,重点关注相关人员的言谈举止和动作表情,以此发现与重大违法行为有关的审计线索。第三,通过对举报信息的分析,加深对审计对象的了解。审计机关要查核举报者提出的问题和举报线索的真实性、合法性和有效性,按照相关线索,审查工作是否能够顺利执行,并针对相关疑点,展开实质性调查。第四,对审计对象的银行账户进行分析,厘清有价值的审计线索。就审计对象来说,其个人或者所在组织的经济活动,大多要经过银行账户并留下“蛛丝马迹”,审计机关查核重大违法行为时,关注其银行账户,不但可以了解违规资金的运行轨迹、收支规模和使用方向,还能让审计线索得到进一步延伸并相互印证。第五,对审计对象原始证据进行审核,发现更有价值的审计线索。在审计机关查核违法行为尤其是重大违法行为的过程中,原始凭证的作用不可替代。原始凭证能够展示审计对象的业务行为,通过对凭证中关键信息的搜集和查证,往往能够得到有价值的审计证据,这是审计机关实现审计目标的重要途径。在实际操作中,审计机关要重点查核原始凭证中是否出现了篡改数据、伪造事项和虚开票据等情况,还要确认收款收据或者报销所用发票是否存在按顺序号使用或者缺号使用的情况。

(二)审计机关查核重大违法行为的基本方法

目前,审计机关查核重大违法行为有代表性和使用相对广泛的五种基本方法包括:第一,核对法。审计机关查核重大违法行为虽然关联着“重大违法行为”这一关键事项,但在查核过程中,却要从微观层面入手,运用核对法开展细致入微的查核工作。一方面,审计人员要收集审计对象使用过的发票、收据和存根联等,一旦发现上述票据编号是连续的、不存在缺号和缺页的情况,就可怀疑其中存在重大违法行为。另一方面,审计人员要确认已经作废的发票、收据正联和入账联是否粘贴在存根联上,发票和收据存根联的合计数与入账数是否相符,一旦出现异常,就可怀疑其中存在重大违法行为。第二,查账法。审计机关要重点关注审计对象是否存在私开现金支票支取现金但不入账的情况。因此,在查账过程中,审计机关需要重点查阅现金支票的缺号且不入账的情况,而对于重大违法行为更要重点关注审计对象的银行存款账户,将其与银行对账单进行比对,以此来查清问题的来龙去脉。第三,追查法。部分重大违法行为存在通过虚设账户侵吞公款或者转移资金的情况,而上述行为大多存在于应收账款和应付货款等往来结算账户方面。因此,审计机关要运用追查法厘清应收货款账户上处理坏账损失手续的完备性和真实性。第四,验证法。部分重大违法行为存在收到的其他现金款项没有如实入账,而选择直接冲销该账户的情况,也有部分重大违法者把该账户转入其他应收款账目上所虚拟的暂付款账目后,再通过开具现金支票的形式中饱私囊。对于上述问题,审计机关应运用验证法全面核对现金收入凭证和各账户信息,并系统审查其他应收款账目上的暂付账户,由此查清所关联的违法行为。第五,关联法。审计机关查核重大违法行为时要重点关注审计对象隐瞒收入和搞“小金库”的情况。上述情况大多发生在审计对象处理废旧物资等其他收入、营业外收入或代人套购物资方面,意在借此获得所得款项,但隐瞒不入账,部分会留作审计对象的“小金库”,或者截留为其他经营利润收入。对于这类问题,审计机关要结合账目之间的联系,运用关联法查清上述收入的来龙去脉,确保查处违法行为时有证可循。

(三)审计机关查核重大违法行为的关键线索

在审计实践中,需要全面提高审计信息透明度,对审计对象的经济活动进行及时且有效的监督。同时,各级审计机关要认识到查核重大违法行为是审计工作的“重头戏”,要在战略上高度重视,在增强审计工作使命感和责任感的同时,积极寻找查核重大违法行为的关键线索。第一,重点结合审计对象的财务资料开展审计查核。首先,重点关注审计对象资金账户和资金流向,通过多种途径获取审计对象完整的财务信息。审计人员要让审计对象提供银行账户的全部对账单。倘若其无法或者拒不提供上述信息,审计人员可以依法查询审计对象及其关联单位的账户明细,厘清其资金流向。其次,重点关注审计对象虚开发票和套取财政资金的违法行为。近年来,审计署披露的大量典型案件中,虚开套取财政资金的占比较高,审计机关应加大对此类案件的查处力度。最后,重点关注应缴费没有入账和未能及时入账的问题。部分行政事业单位通过计算机信息系统开展收缴费业务,审计人员需要深入分析信息系统的安全性,寻找信息系统存在的漏洞,一旦发现“资金安全漏洞”就要保持高度警惕,为发现重大违法行为确定线索。第二,针对审计对象内部控制薄弱环节,开展重大违法行为的查核工作。首先,关注内控严重失效的环节。对审计对象来说,内部控制能力越强,资产的保值效果越好,内部控制能力越弱,越有可能造成资产流失,越易引发重大违法行为。在审计机关查核中,审计人员要认识到审计对象如果存在会计账簿管理混乱且存在原始凭证丢失等情况,说明其内部控制能力较弱,此时就要重点关注其中可能出现的重大违法行为。其次,重点关注审计对象的改制及其成效。包括行政事业单位等在内的部分社会组织在改制重组的过程中,会引发国有资产变化。此时,如果其内部控制缺位,相关人员就容易在利益的驱使下,导致国有资产流失。第三,结合审计对象的重大决策和重大项目寻找重大违法行为的线索。首先,重点关注审计对象重大采购活动和招投标行为。审计人员要以规范化的视角透视招投标中的违规行为。通过核对采购物资或者开展工程比对试验,审计人员可以锁定重大违法行为的线索。同时,审计人员要对决策过程进行关注,看其是否做到了公正公开。其次,审计人员要通过明察暗访的形式对审计对象的会议纪要等资料进行查阅,了解决策过程是否公开透明、是否存在商业贿赂和违法转包等重大问题。尤其是涉及重大经济决策和重大投资的项目,审计人员要深入了解项目的可行性,并对可行性研究报告进行查阅,以此了解资金来源、资金走向、工程进度和投资效益等情况。第四,重点关注审计对象和其他单位之间的异常往来,尤其是异常经济往来,以发现可能存在的重大违法行为的线索。首先,关注审计对象和下属单位之间的异常往来。当审计对象和下属单位之间的关系复杂,下属单位是审计对象调节利润的场所时,审计机关更要以资金流向为核心,追踪资金的走向。其次,关注审计对象和其他企业之间频繁的资金往来。部分业务发生频繁的企业特别是民营企业,可能存在与行政事业单位共同套取财政资金行为,从而造成重大违法行为。

二、审计机关查核重大违法行为的基本要求和原则——以车险理赔为例

近年来,通过加大审计监督力度,审计机关有效预防和查实了一些重大违法行为,既对审计对象的经济活动产生了影响,对相关责任人产生了震慑效应,审计监督力度的持续加大,也极大坚定了审计人员的审计决心和信心,使之能够克服畏难情绪和困难阻力,严肃查处重大违法行为。考虑到很多重大违法案件都要大量消耗审计人力、物力和财力,对审计效率提出了极高要求,因此在查核重大违法行为的过程中,审计机关要按照查核重大违法行为的基本要求,并始终坚持查核的原则。

(一)审计机关查核保险领域重大违法行为的基本要求

重大违法行为隐蔽较深,对审计人员来说,既要掌握财经审计法规,依法审计、依法处理,也要善于发现重大违法行为,厘清一般违反财经法规行为和重大违法行为之间的区别。对于重大违法行为,审计机关需要依据程序移送到纪检、监察和司法机关,或者移送到有关部门立案查处,也可以得到政府同意后开展协同反腐[4],并对查处情况进行跟踪。同时,审计机关要充分考虑审计环境变化对审计力度的影响,通过制定查核计划和创新查核方法,有效应对重大违法作案手法隐蔽、情况复杂的特点,让此类案件能够得到依法处理,并针对异常变动的指标数据和样本进行重点查核。所谓的指标数据包括阶段经营数据和疑点数据。对于阶段经营数据,审计机关可以参照会计期间主要领域KPI指标情况、同期比对和平均值比对等,确定变动较大的异常指标,并分析具体的差异原因。以车险理赔为例,审计机关可以通过访谈管理层的形式了解是否存在理赔政策调整和自然灾害发生等导致理赔成本增加的因素,然后依据时间节点,对非车险理赔数据进行调取,在设定条件筛选异常数据后,可以查核期间是否存在违规承保、手续费及佣金超比例支付、赔案案卷存在重大缺陷和资金收取违规等情况[5],以此分析资金运行的合理性、可行性和规律性,继而确定是否存在重大违法行为。对于疑点数据,审计机关需要通过筛选特殊数据加以确定。为此,审计机关需要明确审计目标和数据提取要求,防止提取数据大而全。同时,审计机关可以通过个别核对形式,查核特殊数据信息的准确性和一致性,确定其中是否存在某些险种某些时段集中退保的情况,如果证据的充足性和有效性得不到保证,就可以认为其中存在重大违法行为。

(二)审计机关查核保险领域重大违法行为的原则

第一,围绕疑点,关注重点。审计机关要不遗漏任何一个疑点,无论是疑点数据还是疑点物证都要全面搜集;对审计对象频繁接受监管机构处罚的事项要重点关注,通过审前分析寻找具有更高关联度且存在异常重要时间节点的事件,往往能把重大违法行为涉及的人员和部门等联系起来,对提升审计查核质量大有帮助。第二,紧密联系,提升质量。在查核重大违法行为的过程中,审计人员需要独立、条理清晰地查找证据和进行逻辑分析,确保审计推理、审计证据完整而准确;同时,要深入查实案卷情况中的疑点,重点关注案发时间、报案时间、立案时间、结案时间以及彼此之间的时间差,看其是否合理。第三,体现逻辑性。在查核重大违法行为的过程中,审计机关只要认定审计证据不充足并影响问题定性,就要积极和审计对象沟通,防止陷入“想当然”的陷阱当中。为此,审计人员要确定报案的第一时间,案卷内是否有事发现场的证明材料,在进行现场查勘调查时,是否采取了“双人制”模式,在查验审计依据时,是否针对着重大违法问题查找理论依据,问题的细节和制度规定间的差别是否表述清晰,是否实现了客观现象和主观分析深度融合等。第四,提升审计访谈效果。在查核重大违法行为的过程中,审计机关要针对审计发现的问题和审计对象进行沟通,并共同保证问题的解决。通常情况下,审计对象和相关当事人出于本能会作出无差错举证。而在某些专业领域,和审计人员相比,审计对象和相关当事人大多是专家,后者为了减轻罪责,会以专业术语和牵强解释的名词等“欺骗”审计人员,以侥幸心理逃脱处罚。因此,对审计人员来说,要注重谈话方式和调查形式,在紧扣审计主题的同时,对审计对象进行正确引导,使之更好地“服务”于审计工作的开展。

三、审计机关查核重大违法行为质量提升的路径

(一)提升全面查核能力

第一,增强质量意识。对审计机关和审计人员来说,要提升查核重大违法行为的质量,就需要在审计工作中打破僵化思维,在“依法审计”“求真务实”等原则的基础上,不断增强质量意识[6]。第二,基于客观事实开展审计工作。审计机关查核重大违法行为时要进行严格的外部调查,以此获取外部证明材料和案件线索。其间,审计机关要做好调查前的准备工作,制定调查提纲和考察方案,为可能出现的不利情况做好预案。第三,多角度查核。审计人员应从司法机关和犯罪嫌疑人的双重视角,对取证材料和审计定性进行审视并主动提出异议,通过自我否定提升审计质量,确保审计查核的合理性和准确性。第四,保持查核程序的正义性。在查核重大违法行为过程中,审计机关既要体现实体正义,依法查核重大违法行为,也要重视程序正义,以法定职责和权限为框架,依法开展审计工作。

(二)提升审慎定性能力

第一,充分认识重大违法行为的危害。审计机关要不断增强发现重大违法行为案件的意识,在审计体制和机制方面努力改进,积极优化常规审计程序和审计偏重面,全面增强审计人员查核重大违法行为的责任心和使命感,通过对审计对象的深入研究和深刻认识,持续提升审计查核质量。第二,大胆假设、小心求证和依法认定重大违法线索,防范非法取证。司法机关要对涉嫌重大违法行为的,依据罪刑法定原则确认其是否符合犯罪构成要件,依法认定涉嫌违法犯罪的罪名,而且要尽量避免有可能引发行政诉讼和行政复议的非法取证问题,切实维护法律公正和审计权威。第三,提升审计证据的证明力,确保与其他证据彼此印证。审计机关应该强化和纪检监察、司法部门的配合与协同,让查核重大违法行为取得良好效果。同时,审计人员在查核重大违法行为要件内容时,要确保审计证据都能够尽量取得,以及不同证据之间不存在冲突且能相互印证。第四,针对不同性质的重大违法行为采取有针对性的审计措施。在依法取证的过程中,审计机关既要确保审计形式完备和做好审计组织工作,也要按照特定时期内的行业、犯罪和情节等的不同,有针对性地查核重大违法行为,同时要结合历史时期、主观意识、人员就业和社会稳定等因素,提升查核重大违法行为的质量。