城市边缘社区三治融合中的法治：功能、挑战与优化

摘  要：法治作为三治融合治理体系的关键要素，是对自治、德治起到程序保障和矫正保障作用的“控制系统”。考察M社区的治理实践发现，城市边缘社区的法治实践面临法治参与主体积极性缺乏、法治方式运用有限和法治规范体系衔接不足的挑战。这主要是城市边缘社区产权关联弱、居民异质性强和事务行政性强等特点导致治理资源匮乏的外在因素，以及法治与自治、德治之间存在紧张关系的内在因素共同作用的结果。基于此，强化法治参与主体的激励机制、细化法治方式解纷的治理过程、深化法治规范体系的拓补衔接应当成为城市边缘社区三治融合中法治的优化路径。

关键词：三治融合；城市边缘社区；法治；社区治理

党的二十大报告从促进区域协调发展、加快建设法治社会、完善社会治理体系等多个维度，对城市社区治理提出了“打造宜居、韧性、智慧城市” [1]32，“提升社会治理法治化水平”[1]42，“健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能”[1]54等要求。这升华了自党的十九大以来形成的“健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系”理论思想，也对《法治社会建设实施纲要（2020－2025年）》中“坚持法治、德治、自治相结合”，“以良法促进社会建設、保障社会善治”的法治社会建设战略提出了新要求。理论方面，随着“枫桥经验”的抽象提炼，以及对“肥西模式”和“宜都模式”等典型案例的归纳总结，健全三治融合治理体系已经成为基层社会实现良法善治的必由之路。其中，法治既作为三治融合的关键要素存在，也成为评价社区治理成效的重要指标。实践方面，城市的基层社会具有丰富的现实景象，其治理面对的是不均衡发展的差异化社区，其中的法治也面临着异质化情境造成的挑战。毕竟，法治不仅应当在抽象意义上作为三治融合的一种治理方式被重视，更需要在具体场域中作为三治融合的重要目标被实现。

作为法治情境的城市社区，以空间区位和居民社会关系特征为标准，可以划分为以商品房社区为代表的主流社区，以及与之存在明显区隔的、位于边缘劣势地带的、由弱势群体构成的边缘社区。尽管“城市边缘社区”作为一个学术概念因在不同学科领域被广泛使用而出现内涵约化和外延泛化的趋势，但“空间隔离、社会脆弱性、被污名化和社会排斥、权利弱势构成城市边缘社区的区别性特征” [2]仍然是理论上对城市边缘社区最基本的共识。城市边缘社区与主流社区的区别性特征决定了其治理资源相对匮乏，必然对社区法治与自治、德治相融合的治理体系造成挑战，成为城市基层社会治理的短板。因此，本文聚焦城市边缘社区三治融合中的法治，尝试对其功能定位、现实挑战及优化路径展开研究，以期对实现城市边缘社区的良法善治有所裨益。

一、分析框架：法治在城市边缘社区三治融合中的功能定位

三治融合无论是作为一种具有实践品格的整体性方法论，还是作为具有理论价值的分析性理论框架，法治在其中的功能定位始终是最核心的问题之一。具体到城市边缘社区，如何理解法治在三治融合治理体系中的功能定位，是展开研究的基础。

（一）法治作为三治融合治理体系的关键要素

在要素论视角下，三治融合是一个有机的整体性治理体系，包括主体、方式和规范等诸多要素，而不仅仅是作为治理方式的自治、法治和德治的简单组合。其中，法治是承上启下的制度安排，发挥着实现自治并通往德治的制度保障功能，构成了自治与德治的行动框架[3]。作为三治融合治理体系的关键要素，法治即“良法善治”，除了应当从“良法”的角度将其视作依据法律规范进行治理的方式和过程外，也应当从“善治”的角度将其理解为具备独立治理能力的、由法治参与主体和规范体系共同形塑的治理机制。

就法治参与主体而言，三治融合中的法治强调多元主体的协同治理。一方面，吸纳了本土资源的现代法治具有民主的基因，与自治共享民主协商的决策机制，并为城市基层社会的全过程人民民主提供正当程序和实质正义的制度保障；另一方面，传承优秀传统治理文化的当代法治具有良善的气质，与德治同具追求政治上共同善的精神内核，并为城市基层社会的公众参与政治过程提供稳定性和长效性的制度支撑。理论上，有学者提出“乡土法杰”的概念[4]，认为其“在地化”和“现代性”为乡村法治化建设提供了有效路径[5]。这虽然阐明了三治融合中法治的关键参与主体及其在基层社会法治化建设中的重要地位，但是对法治参与主体形成的多元共治结构揭示不足。本文认为，在城市边缘社区这样的基层社会，法治是多元主体共同参与形成的一种协同治理形态。

就法治的规范体系而言，三治融合中的法治秉持法律多元主义的立场。法治不能被简单地理解为通过国家法律的社会控制，还应当关注法治的“微观生长机制”[6]。相较于宏观层面的国家治理，在微观层面的基层社会治理，尤其是政治、经济和社会资源相对匮乏的城市边缘社区治理，法治并非唯一重要的治理要素，其必须与自治和德治相结合，形成三治融合的治理体系。相应地，作为治理依据的规范体系必然由两个相互结合的部分构成：一是国家强制力保证实施的法律，即“国家法”或者说“正式规范”；二是通过共同体决议或行为人协议创设的公约或者法律性契约，即“民间法”或者说“非正式规范”[7]。理想状态下，正式规范与非正式规范有序且有效地衔接为一个完备体系，并且作为社会的一个重要子系统存在。然而，实践情境中二者存在复杂的互动关系，处于长期的调适状态。

（二）法治作为三治融合治理体系的“控制系统”

在关系论视角下，三治融合是一个自治、法治和德治基于各自不同功能，通过分工合作式互动形成的融合性治理体系。中央发布的《乡村振兴战略规划（2018－2022年）》将三治融合的功能关系表述为“自治为基、法治为本、德治为先”，突出了法治的权威性和根本性。法治的权威性意味着国家治理和社会治理都应当以法律为治理的正当性来源，以法治为达成“善治”的公共权威，自治和德治的具体手段和整体过程均不得违反法律的原则和规则。法治的根本性意味着国家治理和社会治理必须将法律作为治理的决定性依据，将法治作为判定“善治”的最终准据，自治和德治的目标导向和价值追求均不能违背法治的精神和理念。这是关于法治在三治融合中应然地位的政策性表达，反映出党和国家对于三治融合中法治功能定位的一般性要求与整体性期望。

与政策性表达的唯一性不同，由于理论上的学科知识体系差别和实践中的资源禀赋条件不同，三治融合中法治所处的关系结构呈现出丰富多彩的样态。例如，“以自治为基础、以法治为原则、以德治为特色”[8]，“自治是基础，法治是邊界和保障，德治是较高追求”[9]。部分学者尝试将这些关系结构模式化，总结出以“组合框”理论为代表的结构整合论[10]、以“箱式治理”结构为代表的结构功能论[11]、以“指数”三维模型为代表的系统协同论[12]等观点。其中，系统协同论颇具理论张力，其认为三治融合并非自治、法治和德治的简单相加或组合，而是具有“乘数效应”，可以用公式“自治中有法治和德治×法治中有自治和德治×德治中有自治和法治=善治”表达[12]。但是，从实践经验来看，法治与自治、德治相融合是否具有“乘数效应”值得怀疑。既有研究提出的关于三治融合中法治功能定位的理论观点尚存一些修补的空间。

本文认为，法治在与自治、德治相融合的动态过程中，除了作为一种具有刚性的约束框架起到基本的托底功能外，也在不断调试自身的功能定位，生发出附合于自治过程且吸纳德治教化能力的柔性治理气质。这反映出“三治”在动态的互动关系中虽然具备相互促进、相互交融、相互协同的趋势，但是难以达到具备“乘数效应”的状态。由于法治与自治、德治的作用方向有所差异，作用强度此消彼长，与其将三治理论上融合描述为“算数乘法”，不如将之解释为“力的合成”。亦即，若将自治、法治和德治理解为具有方向和程度差异的“力”，则三种治理方式融合形成“合力”的过程不仅存在强化效果，也会产生抵消效应。此为法治在城市边缘社区三治融合中功能定位的理论分析框架。

在这个分析框架中，如果进一步将三治融合的过程视为整个“动力学系统”，那么法治作为起到规制作用的控制性力量，无疑是具有合法性保障功能的“控制系统”，为自治和德治提供制度化的程序保障和矫正保障。相应地，自治作为起到动员作用的趋使性力量，是三治融合中的“动力系统”，而德治作为起到向导作用的指引性力量，是三治融合中的“导航系统”。城市边缘社区治理的多元主体互不统属、存在不同的利益诉求、权力与资源相对独立，甚至有着不同的善治目标。这就需要法治为多元主体的协商民主自治开展提供程序保障，理顺各主体间的权利义务关系、为权力行使设定步骤、为资源分配提供方案，设定良法善治的一般性目标。并且，通过法律除偏矫正参与主体的违法行为，借由规范的自我调试防止治理实践因为路径依赖陷入制度“闭锁”等制度失灵状态[13]，预防或消除城市边缘社区三治融合实践中的越轨行为或避责行为。

二、现实样态：城市边缘社区三治融合中的法治实践及其挑战

城市边缘社区作为一个描述性概念，是各种与城市主流社区具备区别性特征的社区泛称。公租房社区由政府建设或购买后，面向城市低保户、新就业无房职工、外来务工人员等城市中低收入住房困难群体配租入住形成，是城市边缘社区的代表类型。M社区是2011年4月建设完成并开始配租入住的大型公租房社区，在总建筑面积111万平方米的空间内，共有55栋18292套公租房，常住人口约39900人，但是仅有一个居委会、房管中心和物业管理公司，治理资源无论是就整体还是人均而言，都处于相对匮乏的状态。该社区不仅由于选址偏远且建设集中而产生空间隔离，还因为居民群体的弱势而呈现出社会脆弱性，具有城市边缘社区的特征。自2018年起，M社区探索形成了“自治作主体，法治作保障，德治作支撑”的三治融合实践模式，并将三治融合作为长期工作目标。这为我们通过考察三治融合的现实样态，发现城市边缘社区三治融合中法治面临的挑战提供了典型样本。

（一）城市边缘社区三治融合中的法治实践

M社区党委和居委会在其制定的《年度党建工作计划》和《任期工作目标》中将三治融合表达为“自治作主体，法治作保障，德治作支撑”，其中的法治实践以居民对于公租房公平分配、合法使用及依法退出的治理需求为中心，为自治和德治提供制度性保障。

在法治的参与主体方面，M社区在街道办事处和住房保障主管部门等外部力量的支持下，将居委会、房管中心和物业管理公司作为社区三治融合的“三驾马车”，通过“三驾马车”合力齐驱为社区居民提供公共法律服务，并进行法律规制活动。这是M社区针对其权利弱势特点进行的法治参与主体力量整合。在进行社区内具体的联动执法和法律服务时，一般由居委会牵头召开联席会议决策法治活动的方案，房管中心和物业管理公司在各自的职责范围内配合居委会进行联合执法保证方案实施。尽管在公租房分配准入、使用监管、退出执法以及相关纠纷解决等社区公共事务治理过程中，住房保障主管部门和法院等外部力量会主导或介入法治活动，但社区内部仍然维持着多元主体合作共治的基本格局。

在法治的运用过程方面，M社区将正当程序和实质正义的法治精神贯穿于公租房“申请-使用-退出”的全过程，使社区各项公共事务治理驶入法治轨道，既明确了共治共享的协商式自治开展的程序要求，也框定了崇德向善的引领式德治功用的底线边界，一定程度上降低了M社区因为社会脆弱性造成社区治理无序的风险。在当前公租房使用退出激励机制阙如，无法解决承租人普遍缺乏主动退出意愿的情况下[14]，公租房强制退出的执法、司法和守法活动无疑是观察法治方式运用过程的合适窗口。在M社区，若居委会在住房保障主管部门组织动员的联合执法过程中，发现居民存在违反法律法规使用公租房的情况，则会与房管中心一起向该居民发出《核查通知书》，并与物业管理公司共同核查情况。在查证情况属实后，房管中心及时向该居民发出《解除租赁合同通知书》，要求居民在合理期限内退出公租房，并通知居委会在社区公示栏公告，以发挥信息公开和法治宣传的双重作用。如果该居民逾期拒不退出公租房，由房管中心向当地法院申请强制执行，借助国家司法力量完成强制退出。

在法治的规范体系方面，M社区法治实践的依据除了住建部制定的《公共租赁住房管理办法》（以下简称《办法》）等正式规范外，还包括居委会、房管中心和物业管理公司制定的居民公约、工作细则和物业管理规约等非正式规范。这体现出与主流社会隔离而作用于微观法治生长机制造成的城市边缘社区规范体系差异。就法律效力而言，虽然正式规范相较于非正式规范由国家强制保障，对社区治理活动更具一般性的控制力，但是非正式规范的可操作性强且直接与社区各项公共事务相关，对社区治理的约束更具延展性、保障更具充分性。在M社区，正式规范起到外源性的“高位控制”和“二阶调整”[15]31作用，非正式规范则是社区多元主体经过反复互动和实践形成的经验性法则，展现出其作为“民间法”的社会性、自发性和内在性特征，可及性更高但规制力较弱。

（二）城市边缘社区三治融合中法治面临的挑战

M社区的三治融合在整体上取得了较好的治理成效，其中法治也发挥了基本的约束和控制功能。但是，本研究在M社区的调研数据显示：受访居民中近半数不经常参与社区法治活动，仍有三成左右对社区的公共法律服务表示不够满意。这表明以M社区为代表的城市边缘社区的法治实践还面临一些挑战，制约了三治融合的治理成效。

一是法治参与主体积极性缺乏。M社区针对其权利弱势特点进行的法治参与主体力量整合虽然形成了共治格局，但是难以充分调动主体的积极性。从科层制的角度来看，社区党组织党建引领下的居委会、房管中心和物业管理公司作为M社区三治融合的“三驾马车”，由于三者的组织性质不同、统属关系殊异，法治实践中常常因为权力和资源的配置而相互掣肘，难以形成有效的自主性合作。三方联动执法和法律服务多是由街道办或住房保障主管部门等上级部门以“专项行动”“领导督办”的形式从高位推动，存在较为严重的公权依赖倾向。从居民参与的角度来看，在M社区这样的城市边缘社区中，居民长期生活在“基层政府督办——社区居委会苦干——居民看客”的关系中[16]，形成了法治活动启动靠政府、行动随社区的“被动参与”心态，主动参与共建共治共享的权利意识和责任意识都较为匮乏。

二是法治方式运用有限。尽管M社区基本上将社区的各项公共事务治理均纳入法治轨道，但比照法治为自治和德治提供制度化保障的理想定位，实践中法治方式的运用尚不充分，尤其是在纠纷解决的过程中法治保障不够彰显。M社区的社会脆弱性制约了法治方式运用的范围。其一，对于社区内普遍存在或规模较大的违法违规行为，存在“制度退让”或“法律规避”的现象，制约了法律除偏的效果。如根据《办法》第29条的规定，承租人拖欠租金累计达到6个月以上应当强制退出，但是实践中面对相当数量的居民拖欠租金的情况，M社区房管中心出于节省制度成本和避免冲突的考虑，基本不会依法启动强制退出程序。其二，对于社区内较为复杂的纠纷，化解能力有所不逮，产生矛盾纠纷积累聚集的问题。如赖租居民拒不腾退公租房时，行政强制执行或民事诉讼等法律措施因启动难、过程长、执行慢而少有用武之地，社区主要依靠专项整治和清退行动等短期化、运动式的方案解决[17]，社区纠纷调解机制难以发挥作用。

三是法治规范体系衔接不足。以规范体系的静态结构來观察M社区三治融合中的法治实践，正式规范与非正式规范之间存在较大的缝隙，未能形成一个完备的规范系统。相较于主流社会，城市边缘社区的规范体系尚不成熟，难以为社区法治活动提供稳定长效的制度支撑。一方面，正式规范的社会化程度不高，法律规范未能理顺社区内自治事项和行政任务的关系，导致非正式规范难以链接到正式规范；另一方面，非正式规范的国家化进程阻梗，非正式规范是否符合法律规定缺乏审查、确认或矫正机制，造成了非正式规范的合法性危机。例如，《办法》对于房管中心是否有权以及应当如何与社区居委会、物业管理公司开展公租房使用监管的联动执法没有规定，M社区三方联动执法只能直接依据三方联席会议讨论制定的工作细则进行。这不仅导致社区内公租房的使用监管活动欠缺法治化的启动程序规范，也造成工作细则的法律正当性不足，实际上只能以公示、劝说、示范等软约束方式执法，难以应对居民长期赖租等复杂纠纷。

三、理论解析：法治在城市边缘社区面临挑战的成因分析

城市边缘社区法治实践面临挑战，主要是城市边缘社区产权关联弱、异质性强和行政性强等特点导致治理资源匮乏的外在因素，以及法治与自治、德治之间存在紧张关系的内在因素共同作用的结果。

（一）城市边缘社区特点导致治理资源匮乏

法治作为三治融合治理体系的关键要素，其实践成效很大程度上取决于治理单元内的政治、经济和社会资源能否支持法治活动的开展，而社区内各种治理资源的分布状况又由社区自身的特质决定。因此，城市边缘社区特点导致的治理资源匮乏是造成其三治融合中的法治面临挑战的重要原因。

其一，城市边缘社区的产权结构呈现弱关联特征，社区内的社会资本积累不足。“社会资本”指社会生活中那些有助于个体行动者更加有效地为共同目标而达成共同行动的要素，如信任、网络和规范等[18]，是社区内最重要的治理资源。社会资本积累有其规律，与社区产权强度密切关联。基于产权强度与社会黏合度之间呈U形结构[19]，城市边缘社区的居民多为临时租住房屋的城市低收入群体或外来务工人员，不享有房屋的完全产权，呈现出一个拥挤的“陌生人社会”特征，处于产权和社会黏合度俱低的谷底。居民间的社会信任度稀薄，难以形成较为发达的社会关系网络，社会规范差，难以形成真正意义上的治理共同体。

其二，城市边缘社区的居民及其利益诉求具有强异质性，存在较为严重的空间隔离和社会融入问题。城市边缘社区与主流社会的隔离将社区类型与居民所处社会地位之间的关联放大，造成城市边缘社区居民及其利益诉求呈现出不同于主流社会的强异质性。尽管我国的城市边缘社区尚未出现如同圣路易斯市普鲁伊特-伊戈公共住房项目那样沦为“贫民窟”和“犯罪滋生地”的现象，但其面临越来越严重的社会融入问题已经成为不可忽视的客观情况。空间隔离和社会融入问题容易阻断城市边缘社区法治需求的公开表达和治理资源的有效调动，产生“孤岛效应”，与需求匹配的治理资源难以从主流社会有效调配到城市边缘社区内。

其三，城市边缘社区的公共事务治理行政性强，强有力和频繁的行政干预形成了对公权高位推动的路径依赖。城市边缘社区因其社会脆弱性和风险聚集性而成为基层政府和住建部门的重点治理对象，社区内多数公共事务治理活动只有借助公权力高位推动才能有所成效。而这种公权力高位推动改变社区内法治参与主体的行动逻辑，造成治理活动对公权力的偏好和对政府资源的依赖。相应地，政府输入资源成为城市边缘社区治理资源的主要来源，而且对其他社会资源产生虹吸作用，让治理资源向公权力运用集中，三治融合及其法治反而缺少治理资源的支持。

（二）法治与自治、德治之间存在紧张关系

法治是三治融合中起到合法性保障作用的“控制系统”，具备为自治和德治提供程序保障和矫正保障的功能。这就隐含了法治与自治、德治之间除了存在相互促进、相互交融、相互协同的融洽关系之外，还存在相互制约甚至相互冲突的紧张关系。这种紧张关系也导致城市边缘社区三治融合中的法治面临挑战。

从法治与自治的关系来看，自治作为三治融合的“动力系统”，是法治所依托的基础和所附合的主线。然而，自治的主动性与法治的被动性、自治方式的灵活多样与法治的正当程序要求之间张力较大，二者存在相互冲突的可能。一方面，法治依托于自治实施，治理参与主体如果基于规避法律风险的考虑，出现守法缺乏能动性的问题[3]，自治就可能成为法治有效实现的阻碍因素；另一方面，法治附合于自治实施，治理参与主体对公共政策或法律规范的变通执行如果逾越了制度的刚性边界，自治就会损害法治权威。实践中，M社区存在的“制度退让”“法律规避”现象就是城市边缘社区法治与自治内在紧张关系的真实写照。当公租房的法治化退出通过社区自治方式实现时，社区自治出于节省制度成本和避免冲突而怠于运用法律程序或者有意变通执行法律规定，都会造成法治面临动力不足的挑战。

从法治与德治的关系来看，德治作为三治融合的“导航系统”，不仅与法治相辅相成，也为法治提供了更高要求的伦理道德引领。但是，纵观法治与德治从“一体”到“分离”再到“结合”的关系发展史，治理者只有谨慎保持德治的自律性与法治的他律性、德治的柔性教化与法治的刚性控制之间的弹性平衡，才能确保善治实现。二者一旦失衡，法治与德治的冲突就会凸显：在规范维度，若自律性的道德规范取代他律性的法律规范成为主要的治理依据，法治就会虚化，既无法在社区内建立起稳定的行为预期，也无法在社区内形成有效的行为约束；在方式维度，若在解纷的过程中过于倚重柔性教化的德治，对刚性控制的法治方式运用不充分，法治就会弱化，不仅难以终局性地解纷，也难以维持社区和谐有序的政治秩序。实践中，M社区三方联动执法只能直接依据三方联席会议讨论制定的工作细则，以公示、劝说、示范等方式执法，难以对赖租居民形成硬约束就是德治与法治失衡的反映。

四、实践图景：城市边缘社区三治融合中法治的优化路径

基于上述分析，面对各种挑战，需要强化法治参与主体的激励机制、细化法治方式解纷的治理过程、深化法治规范体系的拓补衔接，逐步形成城市边缘社区三治融合良法善治的法治实践图景。

（一）强化法治参与主体的激励机制

城市边缘社区三治融合治理体系建设的目标导向是实现社区内的良法善治，让社区治理既稳定有序又充满活力，保持持续创新的能力[20]。面对法治参与主体积极性缺乏的挑战，强化激励机制，激发多元参与主体的权利意识和责任意识，并保持其法治参与积极性，才能将法治附合于自治并充分发挥法治对自治的程序保障和矫正保障功能，使城市边缘社区三治融合保持创新能力。

社区党组织和居委会在职能和人员上具有同构性，是在社区内提供首批公共法律服务和组织引导法治活动开展的关键群体，应当关注其“政治人”和“经济人”双重身份下的需求满足，从外在物质激励和内在精神激励两个维度强化激励机制。一方面，借由科层制的资源和权力传递关系，优化与城市边缘社区需求相匹配的治理资源供给和调配制度，明确公权力干预和自治权利行使的资源运用界限，强化治理资源导入带来的物质激励；另一方面，立足社区党组织和居委会的政治地位，健全基层法治过程中的责任机制，既要健全问责机制以强化对社区党政权力的控制和监督，也应建立容错机制为社区党组织和居委会保留自主用权的试错空间，增强胜任感提升产生的精神激励。

居民是基层法治最直接、最重要的主体参与者，没有居民的实质参与就不可能实现城市边缘社区的良法善治。从居民参与法治实践的意愿和动机出发，应当从居民个人和社会组织两个层面强化激励机制，激发居民参与法治的权利意识和责任意识。在居民个人层面，应当建立直接确认和保障居民权益的公共法律服务体系，为城市边缘社区居民表达诉求和救济权利拓展渠道，增强居民用法的权利意识和守法的责任意识；在社会组织层面，应当通过“公益创投”“组织孵化”和“志愿服务”等多种形式拓展和培育社会资本，引入政府、高校和企业等外部力量为城市边缘社区居民的自组织提供治理资源支持，激发居民成规模、有组织、能动性地参与法治。

物业管理公司和运营机构基于公共服务提供关系成为城市边缘社区法治实践不可忽视的参与者。其在参与法治的过程中，不仅要遵循“委托-代理”的市场逻辑参与公共法律服务供给，也要按照联席、联动“合作共治”的政治逻辑参与三治融合中的法治行动。因此，應当在增加资金支持、税费减免等经济激励的同时，建立其公共法律服务供给效果的标准体系和考核机制，强化其参与社区联动执法的责任意识。

（二）细化法治方式解纷的治理过程

相较于社区内其他的公共事务治理，纠纷化解带有基层司法活动的性质，是消弭社区内主体权力和治理资源矛盾冲突、缓释不同治理方式紧张关系的重要法治手段。因而，法治对自治、德治的程序保障和矫正保障功能，集中体现为法治能够化解社区纠纷，从而明确各参与主体的权责范围、调整治理资源的分配方案，为社区公共事务的有效治理提供良法善治的终局性方案。当城市边缘社区三治融合中的法治对化解社区纠纷捉襟见肘时，细化法治方式解纷的治理过程理当成为优选和根本的因应策略。

在流程上，以城市边缘社区纠纷化解的难易程度为标准，细化法治解纷的繁简分离型程序设计。城市边缘社区治理资源匮乏的状况要求其法治解纷不能对所有类型的纠纷都采用统一的程序，而是应当将简单纠纷与复杂纠纷相分离，分别设计对应的程序，以优化治理资源的配置和运用。对于简单纠纷，采取就地调解、上门调解等简易调解方式，在社区自治过程中综合运用法治和德治等方式即时解纷，避免用力过猛的法治；对于较为复杂的纠纷，应当按照人民调解程序启动社区调解机制，在强调法治刚性约束力的前提下，运用行政治理资源，适当引入德治的劝说、示范等方式，防止制度退让或法律规避损害法治权威；对于复杂的纠纷，则需要及时启动社区调解机制之外的法律程序，避免矛盾纠纷积累聚集。

在结构上，以城市边缘社区纠纷化解的效力范围为依据，细化法治解纷的公私合作式制度架构。城市边缘社区内的纠纷包括社区自治过程中产生并在社区内化解的“自治型纠纷”、行政干预导致并由公权力主导解决的“行政型纠纷”、诉诸专业性的司法裁判者寻求权利救济与纠纷处理的“司法型纠纷”。其中，第一类处于社区自治的领域内，三治融合中的法治能够独立或与德治相结合化解；后两类则是外部力量干预前者而衍生出的纠纷类型，超越了社区自治的界限，其化解需要公法手段与私法手段合作治理[17]。在城市边缘社区内，对于自治型纠纷应当坚持私法自治理念，彰显法治对自治和德治的保障；对于行政型纠纷应当在界分私法自治与公法规制的基础上，将公权力高位推动社区法治解纷的方式长期化、常态化和制度化，形成公私合作式的法治行动结构；对于司法型纠纷应当在启动和执行的过程中适度引入自治和德治，以灵活的私法手段弥补公法手段存在的启动难、过程长、执行慢等问题，增强法治的柔性治理气质。

（三）深化法治规范体系的拓补衔接

良法是善治的前提，正式规范与非正式规范形成无缝衔接的完备规范体系是城市边缘社区三治融合治理体系理想的秩序基础。同时，规范作为社会治理的一种“制度性成就”，“既是原因又是结果”[15]356。法治规范体系在社区治理实践中处于长期的调适状态，在正式规范社会化与非正式规范国家化两种并存的进程中，深化二者互补互动、协同融贯的衔接关系。针对城市边缘社区三治融合中法治的规范体系存在的衔接不足问题，应当基于正式规范与非正式规范的调适关系，深化法治规范体系的拓补衔接。

正式规范对社区治理的二阶调整，本质上是为克服或防止城市边缘社区治理失灵而进行的元治理[21]，而这种元治理要求在正式规范自上而下融入非正式规范的过程中建立正式规范对非正式规范的补正机制，提高正式规范的社会化程度。其一，以正式规范补强非正式规范的效力，在法律规范中厘清社区内自治事项和行政任务的关系，确认和保障社区自治的权限范围，明确行政权力干预社区公共事务的程序、职权和责任。并且，设置国家法律对于社区规范的转介性条款和兜底性条款，保证正式规范与非正式规范之间的效力链接，防止国家法律在城市边缘社区法治实践中被虚置的风险。其二，针对正式规范矫正非正式规范的内容，建立国家法律对于社区公约、工作细则等非正式规范的合法性审查、确认或矫正机制，确定“国家认可的规范才是法律”的判断标准，保证社区法治规范体系的良法性质。

非正式规范在城市边缘社区的可及性更高、调整面更广但规制力较弱。这就要求非正式规范在自下而上整合到正式规范的过程中，建立非正式规范对正式规范的拓展机制，提高非正式规范的国家化程度。根据制度变迁理论，这种拓展机制存在两种进路：一是非正式规范对正式规范的续造，将实践情境中的经验法则与正式规范相结合，使正式规范的内容在非正式规范的文本中具体化呈现，借助正式规范的普遍效力扩大非正式规范的调整范围；二是非正式规范的正式化改造，通过国家法律对社区规范的审查和确认机制，将城市边缘社区三治融合实践中自治规范、道德规范等非正式规范向正式规范转化，实现非正式规范的内生性制度化，保证社区法治规范体系的协同融贯。

五、结语

以上分析表明，城市边缘社区三治融合中的“法治”相较于国家善政层面的“法治”更加具体化，因而社区的“法律”相较于国家的“法律”表现形式更加多元化。中国共产党领导下的社会主义法治建设有两条主要脉络：一是从规范文本创制到法治理念的纵向提升；二是从法治政府攻坚向社会各方面全面法治化的橫向延展[22]。这两条脉络贯穿于基层社会法治过程中，表现为城市边缘社区多元主体依据居民自治形成的非正式规范与国家贯彻实施的正式规范共同推进社区治理，并持续优化社区三治融合中法治的活动，反映出三治融合对于法治由“社会控制”向“规范治理”转变的要求。社区三治融合中的法治应当超越社会控制的工具主义观念，进入工具理性与价值理性相统一的法治精神培育的维度，使社区的法律结构在社会因素支配下形成多元化的良法体系，并随着社会因素改变而变迁，以适应社会规范治理的善治需要。社区的良法善治不仅需要正式规范与非正式规范紧密衔接的健全制度体系，更需要居民在自觉守法的基础上生发出法治精神，将规范治理作为社区政治秩序追求的目标。

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（责任编辑：何飞）