农民工返乡创业政策的文本分析与优化建议

王辉 唐添美

摘要：科学评价农民工返乡创业政策并提出优化建议，有助于更好地发挥政策在吸引和鼓励农民工返乡创业方面的效力。文章运用共词分析和文本分析法，从吸引培养、发展服务、长久保障、资本支持四个政策工具视角，对我国各部委2006-2021年间颁布的48份关于农民工返乡创业的政策文本进行分析。通过分析发现：（1）农民工返乡创业政策数量在时间分布上波动较大；（2）吸引培养类、发展服务类、资本支持类三类政策工具较为充足，但长久保障类政策工具使用不足。文章最后提出兼顾政策的连续性与时代性、提高政策供给的权威性与有效性、增强政策工具使用的平衡性与协同性等建议。

关键词：农民工；返乡创业政策；共词分析；文本分析

中图分类号：F323.6     文献标志码：A      文章编号：1672-0768（2023）03-0088-09

一、问题的提出

党的十九大报告提出了乡村振兴战略。实现乡村振兴，人才振兴是关键。作为具有在城市第二三产业工作经历的农民工，其既积累了一定的人力资本、物质资本和社会资本，又具有浓厚的乡土情结，契合了乡村振兴对既热爱农村又有技能的人才的需求。吸引农民工返乡创业对促进农民就业、提高农民收入、振兴农村产业、带动农村经济社会发展等方面均具有重要作用。《乡村振兴战略规划（2018～2022年）》明确要“带动和支持返乡创业人员依托相关产业链创业发展”。然而，创业是一项系统工作，创业意愿受到诸多因素影响，创业过程存在风险。因此，国务院及各部委出台了一系列政策以激发农民工返乡创业意愿，推动创业发展，提供创业保障，全国多个省份也发布了支持农民工返乡创业的具体方案和实施意见等。

近年来，国内学者关于农民工返乡创业的研究日益丰富，其中关于农民工返乡创业政策的研究主要聚焦四个方面：一是探讨农民工返乡创业政策体系的构建。如，黄迈等从金融、产业、培训、管理和公共服务四个方面提出构建农民工创业政策支持体系［ 1 ］；彭安明等认为应当从保障土地供给、加大财政支持、完善金融体系、协调组织建设等多个方面完善农民工返乡创业政策扶持体系［ 2 ］；胡豹提出从激励性、引导性、保护性三方面优化农民工返乡创业政策体系［ 3 ］。二是农民工返乡创业政策的影响研究。一些研究证实返乡创业政策支持对农民工返乡创业意愿有积极影响［ 4 ］；还有一些研究证实了政策支持对农民工返乡创业质量的积极影响［ 5-6 ］。三是农民工返乡创业政策的评价研究。一些学者通过构建评价指标体系并开展问卷调查对农民工返乡创业政策绩效评价进行实证研究，如：胡俊波从“重要度、知晓度、满意度、难易度、利用度”五个维度构建农民工返乡创业政策绩效评价指标体系［ 7 ］；方鸣等从满意度和完成度两个维度构建返乡创业政策绩效评价指标体系，据此设计问卷并通过问卷调查来对返乡创业政策进行主观评价［ 8 ］；陈政等从政策实施成效、落实力度和反映回馈三个维度构建了返乡创业政策评价指标体系［ 9 ］。还有少量学者选择运用政策文本分析对农民工返乡创业政策进行评价研究，一些学者对中国返乡农民工的创业政策运用文本分析法进行了历史回顾和阶段特征分析［ 10-12 ］；黄恒涛等对中央层面出台的与农民工返乡创业相关的29项政策，构建包含政策工具（供给型、需求型、环境型）、政策力度、创业过程（创业种子期、起步期、发展期）三维政策分析框架对2006-2021年期间中央出台的与农民工返乡创业相关的政策文件进行文本分析，进而对相关政策进行评价［ 13 ］。

综上，现有关于农民工返乡创业的研究涉及政策体系构建、政策影响及政策评价等多维视角，特别是关于农民工返乡创业政策评价方面既有基于问卷调查的主观评价研究，也有基于文本分析的客观评价研究，这些研究成果为本研究提供了重要的参考和借鉴。本研究运用共词分析、文本分析等研究方法，从政策工具视角将农民工返乡创业政策划分为吸引培养类政策、发展服务类政策、长久保障类政策和资本支持类政策四种类型，进而对我国农民工返乡创业政策进行客观评价，并以期提出有效的优化建议。相较于现有文献，本研究的边际贡献在于以下几方面：第一，政策文本数量更大，在政策文本搜集方面，除了以“农民工”“返乡”“创业”作为关键词搜集相关政策文本，还进一步以与农民工返乡创业相关的“乡村振兴”“三农”等关键词进行了搜索，获得用于分析的有效政策文本数量达48份；第二，在政策工具分析过程中，区别于传统的供给型、需求型和环境型三维政策工具分析框架，本研究构建了包含吸引培养类政策、发展服务类政策、长久保障类政策和资本支持类政策的四维政策工具分析框架。

二、政策选择与研究方法

（一）政策选择

选择有关农民工返乡创业的政策文件是进行共词分析和文本分析的基础。为了选择出具有代表性的文件，本研究将“农民工”“返乡”“创业”作为关键词，利用国务院及各部委官方网站等渠道搜集整理已公开的政策文本。此外，为确保政策的完整性，本研究以与农民工返乡创业有关的词语“乡村振兴”“三农”为关键词，对相关政策文本进行进一步搜索补充。同时，为提高文本的有效性，本研究所选择的文本类型剔除了领导的讲话、新闻稿、答复等，并将仅针对特定区域的文本、部门间转发的重复文本、促进农民工返乡创业的具体活动开展方案以及内容与农民工返乡创业无关的政策文件进行删除。最终，梳理得到2006年至今的有效政策样本48份（见表1）。需要说明的是，本研究并未剔除仅涉及农民工返乡创业单个方面的政策，也未剔除各部委在较早时期颁发的相关文件，以期对農民工返乡创业政策进行系统性的研究。

（二）研究方法

针对选取的48份有效政策样本，进一步采用共词分析法和文本分析法进行研究。这两种方法都能够对文本内容的特征词进行提取、量化，由浅入深地挖掘文本信息［ 14 ］。一方面，共词分析法是一种定性与定量相结合的研究方法，其认为词对的共现次数越多，联系越紧，通过在共词矩阵或共词网络中呈现这种联系可以发现关键词之间的聚类结构和网络特征，从而进一步揭示出文本的结构特点［ 15 ］；另一方面，政策文本分析法在应用上既包括对显性知识的统计分析，又包括对隐性知识的内容分析，其通过解释政策文本中的词语、类别、次数等来推断文本中的信息及其强度，以进一步揭示出政策背后的话语秩序，具有数据丰富、客观中立等优势［ 16 ］。

具体分析思路如下：首先，对政策数量、颁布部门及颁布形式进行描述性分析。其次，采用ROSTCM6软件、SPSS统计分析软件和Ucinet社会网络分析软件进行共词分析，具体对农民工返乡创业政策文本进行词频分析、聚类分析和共现网络分析。接着采用Nvivo12plus软件进行政策文本分析，具体对农民工返乡创业政策文本内容进行编码、统计等一系列操作。最后，根据分析结果得出结论，并提出相应的政策建议。

三、农民工返乡创业政策分析

（一）政策概况分析

1.政策的数量演变

我国2006年—2021年农民工返乡创业政策时间—数量分布情况如图1所示。从区间的角度来看，农民工返乡创业政策发布数量可分为三个时间区间：一是2006年—2014年，政策发布数量一直居低不高，每年均不超过3项；二是2015年—2019年，该区间所发布的政策数量整体高于区间一所发布的政策数量水平，但在趋势上表现为逐年递减；三是2020年—2021年，政策发布数量开始回升，但低于区间二所发布的最高政策数量水平。从转折点的角度来看，2015年，农民工返乡创业的政策发布数量达到峰值，为10项，而2014年所发布的数量仅有1项，相比之下增加了10倍，在图形中出现了明显的断层，在这一年，我国返乡农民工创业政策体系的总体框架形成；2019年，为二、三区间的转折点，农民工返乡创业政策发布数量的变化趋势从连续下降开始转为上升，此时农民工返乡创业政策体系已发展较为完善。

2.政策的颁布部门

各部门参与发布农民工返乡创业政策数量的分布情况如图2所示。图中仅展示发文数量排名前六的部门，由高到低分别为国务院（含国务院办公厅）、人力资源和社会保障部（含人力资源社会保障部办公厅）、农业农村部（含农业农村部办公厅、原农业部、农业部办公厅）、发改委（含发展改革委办公厅）、财政部（含财政部办公厅）、科技部。各部门单独及联合发文数量的分布情况如图3所示。其中，多部门联合发文的政策数量为15，占总政策数量约为30%，说明农民工返乡创业政策的推行力度仍存在较大提升空间。

3.政策的颁布形式

农民工返乡创业政策的颁布形式如图4所示。其中，通知和意见两种形式分别占56.25%和43.75%，种类单一，在办法、细则、标准、规划等颁布形式上有待丰富完善。

（二）政策共词分析

1.共词词频分析

高频关键词是文本中出现频次较高的核心词汇，在一定程度上能反映出政策的重点和热点。首先，对农民工返乡创业政策进行关键词提取形成自定义词表，其中关键词主要从政策标题和主题句中提取。其次，利用ROSTCM6软件对政策文本进行分词处理和词频统计；再次，对关键词进行过滤和合并，如将“就业”“农村”“农民”等无关或概念宽泛的词汇剔除，将“税收优惠”“税费减免”“定向减税”等近义或同义词合并。最后，汇总得到出现频次大于30的高频词汇23个，按频次高低排序如下表2所示。

从表2可以看出，出现频次最高的关键词为创业投资，频次为213，而与之相关联的资本支持类政策关键词词频集中在40以下区段，包括税收优惠、担保贷款、财政支持和政府购买，可见农民工返乡创业政策更侧重于引导社会资本提供资金支持。出现频次第二高的关键词为创业培训，频次为209，与此同时职业培训与技能培训出现的频次也较高，可见农民工返乡创业政策侧重在培训培养方面提供支持，有利于提高农民工的创业能力、创业素质、技术水平等。出现频次最低的关键词为政策宣传，仅为33次，说明政府应加大信息普及力度，以使更多返乡创业农民工了解创业政策，理解创业政策，用好创业政策，减少返乡创业过程中的阻力。在统计表中，发展服务类政策关键词的数量最多，包括创业服务、公共服务、创业园、电子商务、众创空间、服务平台、金融服务、产业融合、创业孵化和服务体系，可见政策注重提供良好的返乡创业条件。

2.共词聚类分析

为进一步探究农民工返乡创业政策的聚焦点，本文采用ROSTCM6软件中社会网络和语义网络对已选取的高频关键词进行分析，得到共词矩阵，再将其导入到SPSS软件中进行聚类，结果得到四个聚类，如图5所示。

借助资金支持、税收优惠、基础设施建设、政策宣传等措施吸引创业，通过带头人培育、职业培训、技能培训等行动进行创业人才培养，再以创业园为平台实现创业孵化，所以将带头人等关键词归类为“创业吸引与培养孵化”；金融机构提供金融服务，政府机构提供购买服务，众创空间、电子商务等为创业提供发展平台，所以将金融服务等关键词归类为“各类机构与平台支持”；创业服务和公共服务形成一个聚类，归为“服务提供”；最后“创业培训”单独成为一类。综上，四个聚类分别代表了“创业吸引与培养孵化”“各类机构与平台支持”“服务提供”“创业培训”四个聚焦点。

3.共词结果的可视化展示

为实现共词结果的可视化展示，本文利用Ucinet软件的Netdraw工具将高频关键词共现矩阵数据绘制成农民工返乡创业政策高频关键词共现网络图谱（见图6）。在共现图谱中，每个节点代表一个关键词，节点越大，则中心度越大，也就说明该节点的重要性越高。由图分析，创业培训的节点最大，技能培训的节点最小，可见农民工返乡创业政策在培训方面侧重于开展以创业意识教育、创业项目指导和企业经营管理为主的创业培训，但在职业技能培训上关注度较低。此外，创业服务、公共服务的节点较大，其次是电子商务、服务平台、万众创新和众创空间，说明农民工返乡创业政策重视创业团队的初创扶持、经營管理，以及创业人员的住房医疗等服务方面的建设，与此同时，政策对于众创空间、科技园、电商平台等平台建设也给予了较大的支持。

（三）政策文本分析

1.创业政策整体分析

运用Nvivo12Plus软件，采取自上而下的编码方式，将政策划分为吸引培养类政策、发展服务类政策、长久保障类政策和资本支持类政策四种类型的政策工具，并结合农民工返乡创业政策的特点，对四类政策工具的具体内容进行细化。其中，吸引培养类政策细化为人才吸引、人才培养、人才激励三种政策形式；发展服务类政策细化为创业服务、创业平台、创业空间三种政策形式；长久保障类政策细化为创业保障和生活保障两种政策形式；资本支持类政策细化为融资支持、资金投入、政策优惠三种政策形式。具体详见表3。

2.创业政策分维度分析

以2014年和2019年为时间节点，以农民工返乡创业政策文本的具体条款为分析单元，得到编码在表3的分类框架下，每一项具体的政策形式在不同阶段所涉及的政策文本数量、参考点数量及总占比情况，结果如表4所示。

从政策类型维度分析，吸引培养类政策工具、发展服务类政策工具、资本支持类政策工具分别为107条、107条、109条，在总政策占比中皆约为30%，相比之下，长久保障类政策工具数量仅为38条，占比约为10%。在政策文本分析中，对于研究对象在数量上的强调是一个属于强度范畴的概念，对某项政策工具或内容在数量上的多次强调意味着政府对于该项条目具有较高强度的偏好［ 16 ］。由此说明，政府在制定农民工返乡创业政策时，对于吸引培养类、发展服务类、资本支持类三类政策工具的使用偏好程度较大且较为均衡，而对于长久保障类政策工具的偏好则明显减少。四类政策的具体分析如下：

（1）吸引培养类政策

吸引培养类政策主要体现为人才吸引、人才培养和人才激励。由表4数据可知，人才吸引与人才培养运用频率较高，尤其是人才培养在各类政策工具中占比最大，为15%，且其在2016年就已有9份政策文本提到相关内容。由此说明，我国高度重视开发返乡创业人力资源，通过开展各类培训提升返乡创业农民工的创业能力和职业技能。此外，在人才吸引方面，國家也通过利用发挥创业示范基地等的示范带头作用，积极营造良好的创业氛围，以乡情感召，政策吸引，带动农民工返乡创业。相比之下，人才激励在总政策工具的使用中占比最少，仅为2.5%，且其在成熟阶段（2015年—2019年）并未发生增长，因此在人才激励方面应加强重视，丰富并落实相关措施，通过表彰奖励优秀就业创业单位和个人等方法来实现激励，留住创业人才和创业项目。

（2）发展服务类政策

发展服务类政策主要体现为创业服务、创业平台和创业空间。据表4数据可知，创业服务与创业平台的运用比例较高，其中创业服务包括适当放宽返乡农民工创业的市场准入条件，加快清除阻碍创业的各种行业性、地区性、经营性壁垒，依托各类服务平台和服务机构，积极开展创业综合类服务等，其次对创业服务进行纵向比较，该类政策工具的运用整体在2015年—2019年较前一阶段大幅提升，参考点数目在该阶段与其他政策工具相比达到最大值33，说明在成熟阶段，政府对创业服务的重视程度最高。此外，政府也较为强调创业平台的搭建，依托存量资源积极整合发展农民工返乡创业园、创业孵化基地等创业载体，为返乡入乡创业企业提供场地及各项服务支持。然而，创业空间的运用仅占4.7%，政府应加大对拓宽返乡创业空间的关注度，通过发展电商等产业，为农民工提供更多的创业机会和选择。

（3）长久保障类政策

长久保障类政策主要体现为生活保障和创业保障。据表4数据分析，生活保障与创业保障的运用均处于较低水平，2015年前政策侧重于通过加强农村基础设施建设，完善住房、医疗、教育等相关措施，使返乡创业农民工能够获得生活保障。2015年后政策开始偏向于创业保障工具，通过营造公平的市场环境、保障返乡入乡创业用地等措施为农民工提供有效创业支撑。

（4）资本支持类政策

资本支持类政策主要体现为融资、资金投入和政策优惠。由表4数据可知，资金投入、融资、政策优惠的使用逐级递减，分别为12.7%、10.0%、7.5%，在这一方面，政府通过落实小额担保贷款等政策，积极推动金融产品和金融服务创新，拓宽融资渠道。其次，通过加大财政、信贷等资金投入，提供创业补贴、培训补贴等资金补贴，大力推动各项创业活动的开展。此外，政府确保税收优惠、采购优惠等优惠政策落地生根，以减轻创业主体负担。

四、结论与建议

（一）研究结论

借助ROSTCM6、Novivo、SPSS和Ucinet社会网络分析软件，主要采用共词分析和文本分析方法，对2006年至今的48份农民工返乡创业政策文本进行分析并得到如下结论：

首先，通过政策概况分析发现，农民工返乡创业政策供给数量在时间上波动较大；农民工返乡创业联合发文政策数量随时间发展呈递增趋势，但占比不到1/3，可见政策效力虽在后期逐渐得到加强但仍存在力度不足的问题；此外，农民工返乡创业政策的颁布形式局限为意见和通知，缺乏具有强权威性的规章条例类文本。

其次，由词频分析可知，农民工返乡创业政策在创业培训、创业投资以及服务方面的建设已较为饱和，但在政策宣传方面涉及较少；由聚类分析可知，农民工返乡创业政策聚焦于创业吸引与培养孵化、各类机构与平台支持、服务提供与创业培训四个方面；此外由共现网络观察可知，创业培训、服务、平台为政策的重点关注内容。

最后，由文本分析发现，从宏观政策工具看，农民工返乡创业政策对于吸引培养类、发展服务类、资本支持类三类政策工具的使用偏好较为均衡，但对于长久保障类政策工具的使用则明显偏少；从微观工具形式看，吸引培养类政策工具中的人才激励、发展服务类政策工具中的创业空间、长久保障类政策工具中的生活保障和创业保障、以及资本支持类政策工具中的政策优惠均有待补齐。

（二）政策建议

1.兼顾政策的连续性与时代性

在1999年及2004年，西部大开发战略和中部崛起战略相继提出，中央对中西部资源的倾斜为农民工返乡创业提供了发展空间；2012年，党的十八大提出“四化同步”，为农民工返乡创业提供了环境支撑；2013年，党的十八届三中全会召开，农村土地制度改革加快，有效提升了农民工返乡创业的意愿和能力［ 14 ］，然而，2015年前相关支持政策发布数量均不超过3项。由此可见，农民工返乡创业政策供给的连续性与时代性亟待提高，政府必须及时、适时依据时代形势变化发布配套扶持政策，紧跟各项战略实施的脚步。如在现阶段，政府可瞄准新冠肺炎疫情就业冲击、全面推进乡村振兴、解决相对贫困、新型工农城乡关系等方面积极实施政策，以释放“洼地效应”和返乡创业红利［ 4 ］。

2.提高政策供给的权威性与有效性

由研究结论可知，农民工返乡创业政策的颁布形式局限为意见和通知，缺乏具有强权威性的规章条例类文本。因此，农民工返乡创业政策有必要在文本类型和发布形式上增强权威性，提高受重视程度和落实力度，切实保障农民工返乡创业活动的有序开展。

3.增强政策工具使用的平衡性与协同性

根据共词分析的研究结论，政府应加大农民工返乡创业政策的宣传力度，可通过提高各级干部的政策宣传意识，发挥新媒体等宣传工具的作用，开展创业大讲堂等活动，吸引更多具备条件的农民工返乡创业。根据文本分析的研究结论，从宏观政策类型上，政府应该完善长久保障类政策，增加长久保障类政策工具的使用比率，以最大程度地发挥政策对农民工返乡创业的推动作用。从微观政策形式上，吸引培养类政策类型中应加强创业人才激励的政策工具的使用；发展服务类政策类型中应加强促进特色产业、三产融合发展，进而拓展创业空间的相關政策工具使用；长久保障类政策类型中应重视创业保障，在营造公平市场环境、创新创业知识产权保护等方面给予重视；资本支持类政策类型中应继续加强税收优惠、采购优惠和融资优惠等政策工具的使用。最后，在保持微观和宏观政策工具分布合理的同时，还应该关注政策工具执行过程中众多因素之间的协同联动，注重政策工具组合效应的发挥。

参考文献：

［1］黄迈，徐雪高，王宏，等.农民工等人员返乡创业的政策匹配［J］.改革，2016（10）：73-83.

［2］彭安明，朱红根.农民工返乡创业政策扶持体系构建研究［J］.江西农业大学学报（社会科学版），2013，12（2）：204-208.

［3］胡豹.返乡农民工创业政策研究［J］.企业经济，2011，30（11）：156-158.

［4］王辉，朱健.农民工返乡创业意愿影响因素及其作用机制研究［J］.贵州师范大学学报，2021（6）：79-89.

［5］石丹淅，王轶.乡村振兴视域下农民工返乡创业质量影响因素及其政策促进［J］.求是学刊，2021，48（1）：90-101.

［6］黄祖辉，宋文豪，叶春辉，等.政府支持农民工返乡创业的县域经济增长效应——基于返乡创业试点政策的考察［J］.中国农村经济，2022（1）：24-43.

［7］胡俊波.农民工返乡创业扶持政策绩效评估体系：构建与应用［J］.社会科学研究，2014（5）：79-85.

［8］方鸣，张婷婷，刘美玲.农民工返乡创业扶持政策绩效评价与政策取向——基于全国返乡创业企业的调查数据［J］.安徽大学学报（哲学社会科学版），2021，45（6）：122-132.

［9］陈政，张亨溢，刘宏亮.农民工返乡创业政策的绩效评价及优化研究——以湖南省衡阳市为例［J］.荆楚理工学院学报，2019，34（6）：58-65.

［10］陈文，胡翔，李燕萍.中国返乡农民工创业政策演进特征——基于政策文本内容分析［J］.人力资源管理评论，2018（2）：66-79.

［11］傅晋华.农民工创业政策：回顾、评价与展望［J］.中国科技论坛，2015（9）：133-137.

［12］张慧玉，戴颖，张丹琦，等.中国“三农”创新创业政策的历史演进：基于中央一号文件的语料库研究［J］.南方经济，2021（4）：55-68.

［13］黄恒涛，黄建新.政策工具视角下农民工返乡创业政策量化分析［J］.西华大学学报（哲学社会科学版），2022，41（2）：99-110.

［14］张扬，顾丽梅.中国创新型城市政策的演进逻辑与实践路径——基于文本分析的视角［J］.科学管理研究，2021，39（6）：8-16.

［15］马玉新，吴爱萍，李华，等.中国企业技术创新政策演变过程——基于扎根理论与加权共词分析法［J］.科学学与科学技术管理，2018，39（9）：61-72.

［16］王尧骏，廖中举.海外高层次人才创业政策体系：文本分析与优化建议［J］.中国人力资源开发，2019，36（8）：60-68.

［责任编辑：陈丽华］