嵌入式党建：网格化管理与社区自治良性互动的实现机制

罗昌雪

摘 要：在新时代背景下，随着城市居民自治意愿增强，网格化管理与社区自治的“脱嵌”问题浮出水面。在实际运作过程中，网格化管理与社区自治之间存在张力，导致削弱社区自治的状况发生。通过对党建引领和嵌入式党建有关理论的研究，分析得出嵌入式党建的分析框架，进一步通过对基层社区嵌入式党建的个案研究，发现网格化管理与社区自治实现良性互动的四种有效党建嵌入机制。

关键词：嵌入式党建；网格化管理；社区自治；党建引领

中图分类号：D9     文献标识码：A      doi：10.19311/j.cnki.16723198.2023.13.062

1 问题提出：网格化管理与社区自治脱嵌

改革开放以来，我国经济发展迅速，城市在经济高速发展的背景下面临着原有社区治理体系解体的问题。外来人口的不断涌入、单位制影响力的式微和多种经济发展引擎的引入等多种问题产生，使得城市呼吁探索社区治理新模式。在此背景下，网格化管理开始被作为基层社会治理的主要模式。目前，我国城市社区网格化管理已基本形成了以电子信息技术构建平台，多级网格划分为组织架构，物质资源下沉、行政人员下沉和党员下沉等治理资源下沉为主要内容，提供精细化服务为目标，向公众提供稳定社会服务为功能的网格化管理一般模式（如图1所示）。

然而，网格化管理虽然在维护社会治安稳定、化解格内居民纠纷和转变基层政府管理职能上取得了令人瞩目的成绩，但伴随着社会条件发展，城市社区内部居民的自治意愿逐渐觉醒，网格化管理对社区的结构嵌入与社区居民增强的自治意愿互相冲突，由此产生了网格化管理与社区自治的脱嵌问题。对于此种网格化管理在基层治理中的逻辑困境，本文期望通过探究党建引领基层治理的可能途径，进一步探索依靠党建领导消弭网格化管理与社区自治之间互动张力的可能途径。

2 网格化与社区自治关系研究的文献回顾

我国学界对于网格化的研究始于2004年北京东城区的首次网格化管理实践。其中，部分学者认为，网格化管理对于我国城市基层社会治理有着一定的积极作用，作出了有益的创新。国内学者认为，网格化管理在制度上将传统的科层制下的条块部门重新统合在网格空间中，变原有的被动、静态的管理为主动、动态的管理，并提出网格代替传统行政区划，成为城市基层社区管理中的末梢单元。部分学者提出，网格化管理在实际运行中与社区自治存在张力。一些学者认为，网格化管理的运行机制压缩了社区自治的能动空间，削弱了社区的自治能力，余华从社区网格化实践中的组织设计角度，提出网格化管理具体模式没有改变“部门—街道—社区”的层级管理模式，因此过去单位制时代中遗留的行政强制窠臼并没有改变，社会活力没有得到提升。

总之，以上学者的研究都指向网格化管理在“嵌入”基层治理的过程中与社区自治的必然矛盾。该矛盾表现为社区自治意愿在网格化管理框架下“脱出”，网格越发不能兼顾社区各主体间不断产生的复杂问题，总体上呈现出控制意识过重而社会参与不足的情形，形成了网格化管理与社区自治的脱嵌。在此背景下，实现网格化管理与社区自治的良性互动，成为亟待解决的难题。

3 党建嵌入分析框架

社会科学领域的“嵌入性”最早出现在经济社会学研究中。在中文语境中，“嵌入”一词指一样事物镶嵌进入另一样事物的过程与结果。而嵌入理论作为经济社会学研究中产生的重要理论工具，首先由Polanyi在其著作《大转型：我们时代的政治与经济起源》中阐发，其意在研究经济结构在社会关系中的嵌入这样一种普遍存在的整体逻辑。1990年，Zukin与Dimaggio在此前的研究基础上提出了四种具体的嵌入路径，包括结构嵌入性、认知嵌入性、文化嵌入性和政治嵌入性。其中结构嵌入性关注的是社会网络结构和社会组织间存在的社会联系的质量，其应用于分析组织在网络中的位置特点与其组织绩效中存在的关系；认知嵌入性关注的是网络中组织运行相关的认知逻辑；文化嵌入性关注的是某种可共享的、能够促进组织目标在网络中实现的共同意志和价值观；政治嵌入性主要关注组织与国家角色、法律法规之间的互动状况，也叫制度嵌入性。这四类嵌入路径着眼于经济在社会结构中的嵌入，属于研究经济适应社会要求的实然视野。

嵌入式理论在后来的研究中不断迅速发展，在多学科理论应用中丰富了自身的内涵，理论外延也得到了充分拓宽。“嵌入”作为一个分析概念，在我国党建理论发展中受到学者关注，嵌入式理论的四种具体嵌入路径也被有些学者通过“嵌入式党建”这一概念阐发。在当今网格化管理与社区自治脱嵌的背景下，嵌入式党建成为党建引领网格化管理与社区自治形成良性互动的创新机制（如图2）。

4 嵌入式党建下网格化管理与社区自治的良性互动实现机制——以N市X街道为个案

4.1 案例簡介

在党建引领和社区自治两种要求的推动作用下，党建与网格化治理结合的基层治理创新手段逐步在各城市社区基层治理实践工作中展开。本文选取N市Q区X街道作为个案，展示该地区尝试将党建嵌入基层社会治理的实践工作。X街道在党建嵌入网格化的过程中形成以社区居民为主体的基层自治制度，构建起了社区居民广泛参与的社会监督机制，以党组织为中心凝聚起社区居民共同体丰富、社区居民发挥主导作用的大众文化，实现了网格化管理与社区自治的良性互动。

4.2 网格化管理与社区自治良性互动的体现

4.2.1 社区事务不出网格

X街道的社会管理网格化模式将居民被动上门变为网格负责人和志愿者主动寻找社区中可能存在的问题，并第一时间解决，从而达到社区事务不出网格的目的，实现无缝隙的社区事务管理。X街道街头网格志愿者巡逻常态化，所有网格负责人每天必须在辖区走访，完成对驻街单位的安全状况、卫生状况的检查的同时，随时准备应对突发紧急情况。除此之外，网格负责人和志愿者着眼于关乎居民正常健康生活的大小事务，对街道卫生情况、公共设施损毁程度等此类事务也投入关注。

4.2.2 居民参与社会监督

X街道的网格中，负责监督网格负责人工作的是志愿者中成绩突出、具有奉献精神的社区居民。居民督导队列席街道党工委，被赋予了政治上的监督权力，全面参与、全程参与对网格员和街道内党员干部的网格工作的监督。督导队的日常工作为巡查街道楼巷中的消防、水电等重点部位的安全隐患，定时检查网格员工作是否符合要求、是否保质保量完成街道任务。居民督导队还会对网格员化解的信访矛盾定时回访检查，确保问题从根源上得到解决。在街道进行专项重点整治时，居民督导队承担了发动群众配合街道人员工作、整体把握整治工作进度的工作，对整治工作进行实时跟进，并且在整治工作完成后定期回访，保障整治工作彻底解决街道问题。

4.2.3 社区文化生活丰富

X街道文化氛围浓厚，有239个社会组织，他们利用街道提供的场地和设施进行活动，其中大部分是为了满足社区居民文化要求的居民自发组织的文化团体。X街道的社会组织囊括各方面人群需求，比如对于老年人，有老年人戏曲团、合唱团、舞蹈队书画社等文化团体，由具有文化艺术技能的退休老年人作为“老师”，街道也会提供服装和造型服务。X社区在举办“社区网格文化年”活动中，街道文化团体积极配合，每个社区在一个季度内开展两场及以上的集中文化活动，在重大节日举办文艺汇演，组织进行大型居民体育赛事，丰富居民生活，建立了良好的邻里关系，获国家体育总局授予“全国群众体育先进街道”称号。

4.2.4 社区环境得到改善

X街道通过网格与居民配合，对街道内的卫生环境进行了数次专项整治，取得了良好效果。整合了X街道的多种公共资源，解决了X街道建制以来的多个疑难问题，包括下岗人员再就业、经济适用房地下室整治、水环境综合治理、大学城黑车整治等工作，有效维护街道的环境和谐，提升了居民的幸福感、获得感。X街道重点进行的小区地下室改造专项行动，由街道牵头，城管部门对街容街貌实施精细化、规范化、常态化管理，保障街道环境整洁无异味，街道摆设整齐，做到“横向到边，纵向到底，不留死角，不留空隙”，连续63个月在N市街道考评中获得第一。

4.3 网格化管理与社区自治良性互动的实现机制

4.3.1 结构嵌入：创新党组织建设形式

X街道通过创新建设多种类型的党组织，有效动员党员和群众参与社会治理。2016年，在习近平总书记“把街道社区基层党组织建设成为宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众、推动改革发展的坚强战斗堡垒”的号召下，X街道开始探索由党建引领的网格化管理模式。X街道设置了“1+3+N”三级党组织体系，以一级网格党委为主导，街道分管领导担任党委书记，一级网格的负责人、责任人和规模较大的驻街单位党组织负责人担任委员。在一级网格党委下设置服务办公室党支部、社区党委支部总支部、综合党支部三个支部。

4.3.2 认识嵌入：“党建+网格”增强居民认同感

X街道充分发挥党建领导社会各界力量的优势，成立了以党的十九大代表、优秀党员干部、党员居民志愿者、高校师生等六百多人为组成部分的“一网情深”党员群众“六进”巡回宣讲团，从认识上嵌入党建。在党举行重要会议、下发重要指示后，集中学习党的新精神、新指示，通过群众喜闻乐见的形式，如快板、情景剧、原创歌曲、配音朗诵等，深入小区、高校、机关、工地、商业街区、驻街单位开展巡回演讲。巡回宣讲中的文艺表演由街道购买社会组织服务进行指导。

4.3.3 文化嵌入：“体制内撬动体制外”

X街道以网格为主体，通过党建的文化嵌入，引领社区居民参与治理，经过数年发展，已经有了一整套具体的流程。仙林街道常态化开展以“进万家门，访万家情，送万家暖，结万家亲”为口号的“四万走访”活动，其主要模式是由街道网格工作人员，即二级网格负责人和街道工作人员一起走门入户，在走访居民生活情况的过程中宣传政府的便民举措，同时挖掘有意愿、有能力、有条件成为街道志愿者的社区居民，鼓励和帮助他们加入网格志愿者团队。

4.3.4 政治嵌入：居民自治制度化和常态化

X街道的政治嵌入体现在其制度化的居民自治上。X街道最基础的基层居民自治制度是“三长五员制”。“三长五员制”中的“三长”指的是网格长、党小组长和楼栋长，“五员”指的是党员、宣传员、治安员、卫生员和物管员，志愿者担任宣传员、治安员、卫生员或物管员，负责与网格长、党小组长和楼栋长联合对本小区、本楼栋进行环境维护、张贴报告、治安巡查和物管监督等工作。党员和群众作为“三长五员”志愿者工作一年后，能力比较强、工作成绩比较突出的，被推荐加入“万家欢”巡逻服务队。

5 结语

网格化管理是我国目前城市基层治理普遍运用的治理手段，随着城市基层治理主体的发育，解决网格化与社区自治的脱嵌问题，需要党建引领发挥其作用。嵌入式党建理论指导下的党建引领充分实现了网格化管理与社区自治的良性互动，尤其是X街道在实践工作中将党建从结构、认识、文化和制度四个途径嵌入网格化管理，使党组织真正地发挥了领导基层社区治理的核心作用，适应了新时代背景下对城市基层治理的新要求。我们还需要注意到，在不同地區的实际运作中，嵌入式党建下的党建引领依旧可能存在“党建悬浮”和“嵌入失度”的情况。如何更好地建立网格化管理与社区自治的双向互动机制，如何从制度上探究和规范城市基层治理情境下的党建嵌入范式，仍是城市基层社会治理领域亟待进一步关注和研究的问题。

参考文献

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