国家公园立法中环境公共利益的行政保护*

孙佑海,林禹秋

(1.天津大学 法学院,天津 300072;2.中国政法大学 民商经济法学院,北京 100088)

一、引言

党的二十大报告强调,“推动绿色发展,促进人与自然和谐共生”,“推进以国家公园为主体的自然保护地体系建设”[1]。行政机关作为环境公共利益的代表者和捍卫者,是推进国家公园建设的主导力量。然而,在近年来的实践中,国家公园环境公共利益行政保护不力的情形却屡见不鲜。

2021年6月,三江源国家公园长江源园区范围内青藏公路沿线的五道梁附近出现了一条长约200米、宽约20米的巨大露天垃圾带[2]。垃圾堆积对附近地区生态环境造成了严重破坏,也对国家公园景区形象造成了负面影响。“五道梁垃圾事件”经过媒体的报道,持续发酵,最终引起了有关部门的重视。在媒体曝光和全网关注下,自治州政府、曲麻莱县政府、三江源国家公园管理局迅速采取行动[3],五道梁很快恢复了原貌。

虽然“五道梁垃圾事件”最终得到了妥善处理,但其中暴露出的三个问题值得深思。其一,五道梁地区垃圾堆积现象年深日久,为何行政机关一直没有及时处理?其二,为何该事件一经报道便迅速得到有效解决?其三,对于五道梁垃圾堆积类似问题的预防,是否有长效之计?上述事件集中反映了国家公园建设管理中环境公共利益保护的行政失灵问题。基于自身利益偏好、管理体制限制等诸多原因,行政机关很可能出现对环境公共利益保护意愿不强或有心无力等问题。当面临外部监督时,行政机关为了减轻或避免问责,便迅速调集力量,恢复被侵害的环境公共利益。然而,长期依靠外部监督或运动式治理,不具有可持续性,也不符合高水平保护的基本要求。本文尝试对国家公园建设、管理中环境公共利益保护的政府失灵问题进行全面分析,梳理环境公共利益行政保护不力的表现形式和主要原因,进而在立法层面提出解决这一问题的顶层设计思路和主要制度保障措施,以期为强化我国环境公共利益的行政保护贡献绵薄之力。

二、国家公园立法中环境公共利益行政保护不力的主要表现

(一)行政权的异化

国家公园建设管理实践中,环境公共利益行政保护不力的情形主要表现为环境治理中的懒政和乱作为行为。一方面,国家公园面积广大,涉及多个管理部门的职权,因此存在事权不清、监管难等问题;另一方面,迫于环保督察及问责的压力,行政机关在公共利益受损后容易出现矫枉过正的情形,即“一刀切”似的“一关了之”。

行政机关是实现环境治理的中坚力量,也是沟通环境公共利益、私人利益等众多利益主体的核心纽带,预防国家公园建设管理的政府失灵或行政不力问题是当前工作的重点任务。行政机关作为一个由自然人组成的组织,具备利益诉求实属正常。行政机关的利益诉求分为两大类型:第一,行政机关为了履行法定职能而需要配备相应的行政管理职权和必要的行政强制措施(1)基于行政效能原则,对于正当的行政管理诉求(例如国家公园管理部门的行政许可权、行政处罚权以及一定限度的行政强制权)需要通过立法予以保障。。第二,行政机关由于权力异化而产生畸形利益诉求。行政权异化通常有两种典型形态即行政不作为与“层层加码”。这两种异化的行政管理权都应在立法中予以规制。

从立法权、行政权与司法权的互动关系看,行政权最有可能自我扩张,进而构成对立法权、司法权的侵扰。当行政部门过于重视自身利益,就可能出现“衙门权力利益化”和“权力衙门化”的发展趋势[4],造成对立法权的侵扰,使得相关部门在立法工作中将部门利益置于科学立法的考量之上,比如,相关政府部门争夺法律草案起草权,目的在于起草过程中将部门利益的诉求塞进法律草案之中。由此可见,对部门利益的调整,首要环节是在体制层面理顺部门关系,避免出现运用“有关部门”的法律解释空间为部门谋取不正当利益或逃避法律责任的追究。对地方利益的调整,要注意其竞争性和多层次性。从横向上看,不同区域之间的行政部门存在一定程度的竞争关系,经济发展程度的差异使得不同区域获取资源的难易程度不同,无形之中加剧了地方利益的竞争性。化解不良竞争带来的负面效应需要通过立法的手段,运用再分配工具协调不同区域之间的利益。因此,需要充分运用利益平衡的方法,适时对权力结构进行调整,力争让地方事权结构与地方利益诉求相一致。

(二)环境公共利益的泛化

环境公共利益的界定问题一直是环境法学界的“斯芬克斯之谜”,根源在于“环境”与“公共利益”两个词语的抽象性。从逻辑上看,“环境”与“公共利益”两个概念本身并不具有完整周延的内涵和外延,因此,对“环境公共利益”的概念界定存在价值选择问题。这种概念界定方式赋予了职能部门极大的自由裁量权和解释权,仿佛“环境公共利益”是一剂良药,环境治理与环境司法中的疑难杂症,缺乏具体法律规定却有惩处必要的行为,都可能被装进“环境公共利益”的套子之中,最终造成“环境公共利益”的扩大化和异质化问题。

国家公园立法中环境公共利益的概念更为模糊,国家公园提供的环境支持功能、污染消纳功能、资源产品与场域的供给功能、生态基础功能、生态服务功能以及自然人基于国家公园美好环境享有的景观观赏、休闲游憩、享受近自然教育等利益都具有公共性,哪些属于国家公园立法中应当认可的法定公共利益甚至法定权利,哪些是自然法上的利益或权利,这些问题都不甚清晰。

相较于概念不清晰本身,对概念的过度解读更值得警惕。“环境公共利益”概念的扩大化与异质化带来了极大的风险。由于立法上缺乏对“环境公共利益”概念的界定,原本不告不理、谨守谦抑的司法机关化身为“排头兵”,“司法能动主义”大行其道。在司法实践中,有些裁判者对环境公共利益是否受损往往不加具体分析和判断[5],有些法官审判案件则频繁涌现“向原则逃逸”的情形,司法的可预测性和中立性被逐步消解,立法机关的公信力也在逐渐减弱。此外,从社会治理结构的角度出发,在环境治理中行政权的核心与居中地位受到了司法机关的挑战,而司法机关并不承担具体的环境管理与生态保育职能,行政机关的精力被诉讼分散,更有甚者,某些行政机关为了避免涉诉风险,懒政不作为,环境公共利益遭到侵害而熟视无睹。为了避免国家公园立法中环境公共利益概念的泛化,应当将其限定在一定的合理范围之内,否则便会出现假借保护公共利益之名,行侵害私权之实的情形。

三、国家公园立法中环境公共利益行政保护不力的根源

(一)国家公园本身的价值多样性:利益客体选择难

国家公园具有不同维度的价值,而不同主体对国家公园的利用方式不尽相同,不同的利用模式与功能定位造成了国家公园建设管理中的利益失衡。通过类型化的分析方法,国家公园的价值可以分为经济价值、生态价值、美学价值、科研价值、文化价值、教育价值等(图1),蕴含相应的公共利益[6]。有专家指出:“中国五个国家公园提供的生态产品的调节服务价值,包括水涵养、土壤保持、防风固沙、固定二氧化碳、气候调节、调节洪水、旅游等,大概价值1.08万亿元(人民币)。”[7]这些数据仅仅涵盖了已经建立的五个正式的国家公园,随着国家公园建设步伐不断加快,未来国家公园创造的综合效益必将更为可观。

图1 国家公园价值体系梳理

国家公园具备丰富的价值内涵,不同价值的实现条件不同。不同部门职权范围不同,关注的价值导向不同,因此可能会采取不同的行动。在国家公园管理实践中,流域管理部门会侧重于流域高质量发展,旅游管理部门会关注旅游营收,教育部门会关注教育基地与平台创建问题,环保部门会关注园区环境污染问题。当不同机关评价体系与考量标准不同时,利益识别和利益选择难免不出问题,这也是造成国家公园环境公共利益保护不力的原因之一。以国家公园旅游开发价值的实现为例,一定程度的旅游开发可以惠及管理部门、社区居民、游客、环保从业者等,然而,当管理部门基于利益诉求大力发展旅游经济而忽视生态保护,就会导致利益结构失衡,进而出现明显的利益冲突。

(二)行政机关决策导向的不确定性:统筹兼顾权衡难

除了国家公园自身价值的多元化之外,行政机关决策导向具有不确定性,也是环境公共利益行政保护不力的重要原因。当行政机关代表国家行使自然资源国家所有权时,经济驱动力会督促行政机关及时行使权利。近年来党和国家持续推进“放管服”改革,着力创建服务型政府,简化行政审批流程,既有高效便民的需要,也有激发经济活力、提升政府效率的考量。

政府作为公共利益捍卫者负责生态保护工作,很可能为了环保目标的实现而采取全面限制发展的施政理念,进而侵犯民众的基本权利。2017年中央环保督察通报了第四批典型案例,其中涉及波罗湖国家级保护区的相关问题(2)群众反映,波罗湖国家级保护区内部的牧业小区中,一养牛场养300多头牛,将污水和牛粪排入波罗湖内及附近地里,污染土壤和保护区水体环境。面对中央环保督察的雷霆行动,地方政府快速采取了关停、拆除养殖场所的措施。。本来民众对于生态保护取得显著成效应当额手称庆,然而养殖户补偿不到位,致使养殖业遭受打击,肉类价格上升,民众生活成本进一步提高,政府稳定民生的压力增加。如此看来,只考虑公共利益保护而忽视民生稳定也会带来额外的成本。行政机关关注自身行政管理职权时,则会着眼于横向与纵向的权力分配、财政支持、人员保障、行政效能等。例如,当自然资源主管部门进行资源开发利用审批时,一旦主管部门以资源开发效率作为首要目标,就会面临环境影响评价可以补批,生态保护的要求会被搁置,一切向“发展”看齐的境地。美国北极之门国家公园,就出现过类似的情形(3)18～19世纪,美国西进运动带来的淘金潮,使得大量外来人口涌入北极之门。为了保护原住民,当时美国政府将大面积的土地划给他们,同时为了保护生态环境划定了保护区域。后来美国政府经过勘探发现了大量的石油天然气资源,想要进行开发利用,所以就将原住民的补助金提高一倍,促使原住民远离故土。。北极之门国家公园事件表明,在经济利益诱惑之下,行政机关也难以坚守环境公共利益捍卫者的初心[8]。安徽生态环境保护督察曾经公布过敬亭山国家森林公园监督管理责任落实不力,出现违规建设经营、自然生态破坏严重的情况[9]。上述冲突是属于结构性的,化解结构性冲突需要从系统的结构和功能入手。

上述情形在实践中时有发生,主要原因有二:首先,行政机关的职能定位难以很好地回应资源、环境、生态的复杂关系。自然系统中的资源、环境、生态是“一体三面”或“一体三用”的关系[10],它们均寓于同一客体(自然)之中,由于代表不同的功能价值而以“用”名“体”[11]。“资源”强调经济价值和对人的实用性,“环境”则从污染防治的角度探讨如何降低人类活动的负外部性对自然环境的干扰,“生态”则强调自然界中其他生命体与生境的保护,三者各有侧重,应当由不同的管理部门分别负责管理。其次,行政机关的职能分散与生态系统的整体性存在矛盾,要素式的条块管理体制难以适应国家公园与其他自然保护地建设的具体要求,化解这一问题需要在分部门管理的同时加强顶层设计,建立部门协调机制。

(三)分配正义标准存在多元化差异:确定评判依据难

行政管理权的分配与环境公共利益分配有不同的标准,二者价值取向不同。传统利益分配观的核心都是对资源的分配,都是对“利益”或“好处”的分配。然而,国家公园建设管理所涉的分配不仅包括对利益的分配,还包括对义务、责任乃至风险的分配,这就使得分配标准之中会附随一些义务和责任的要求。趋利避害是人的本能,环境公共利益分配标准中的自我约束性与行政管理权的恣意性形成了天然的张力。这也是环境公共利益行政保护不力的重要原因。例如,国家公园等公共产品如果产权不明确就容易出现“搭便车”或“公地悲剧”的情形,由于产品的公共性和公益性,任何人都可以从中获取价值,而保护公共产品的主要义务人是公权力机关,因此,人们在欣然享受国家公园各类服务的同时,却不愿意承担维护国家公园生态保护的费用,并以公益性为由逃避可能存在的付费;行政机关基于自身利益诉求也可能采取合法但不合理的行政行动。法律赋予行政机关环境管理权的同时缺乏对权力行使的约束,便会滋长行政权异化的态势,而行政管理体制和机制的复杂性也成为管理部门逃避责任的一大原因。

此外,物物相关律、相生相克律、能流物复律、负载定额律、协调稳定律、时空有宜律等[12]生态定律本身也可以视为判断一项行为是否符合环境公共利益分配标准的依据。基于上述规律形成的价值标准,与其说是环境公共利益分配的保障倒不如说是利益分配的限制。但从长远来看,环境公共利益是其他利益存在的基础,自然、文化权利具有共同的生物学基础,并且都派生于非市场化的自然生态系统的支持功能、调节功能和服务功能[13]。一旦环境不再适宜人类生存发展,那么其他权利的实现也将变得毫无意义。

国家公园建设要平衡环境公共利益与行政管理权的分配,其难度在于如何控制人的逐利性与行政权力的扩张性。环境公共利益与行政管理权分配标准的差异从深层分析就是如何控制人性中逐利、贪婪的一面,如何控制权力的自我膨胀欲望,如何让环境公共利益保护的理念从强制性的、带有被迫性色彩的观念转变成一种内生的、自然而然的认知。这绝非一部法律或几项政策就能迎刃而解,而是需要宣传教育等配套措施久久为功。

四、国家公园立法中强化环境公共利益行政保护的宏观思路

(一)坚持习近平生态文明思想对国家公园立法的指导

习近平生态文明思想具备科学的理论意涵和与时俱进的理论品格,既是对中华传统生态观的继承与发扬,也包含对近现代人与自然关系的深刻反思与洞察。《国家公园法(草案)》(征求意见稿)(以下简称“草案”)全面贯彻习近平生态文明思想,将其中的价值、理念、原则等与国家公园保护的具体制度深度融合,主要体现在如下方面:其一,生态兴则文明兴、生态衰则文明衰,人与自然和谐共生的生态历史观和新生态价值观[14]。正是在这种理念的指引下,我们才重新审视人与自然关系,加强国家公园的建设和管理。“草案”中立法目的、国家公园基本概念乃至诸多制度都贯彻了这一理念。其二,绿水青山就是金山银山,保护环境就是保护生产力的新经济发展观[15]。习近平生态文明思想要求经济发展与环境保护相互协调:离开经济发展谈环境保护是“缘木求鱼”,离开环境保护谈经济发展是“竭泽而渔”。“草案”第四十五条所涉及的特许经营制度,便是协调经济发展与环境保护关系的重要体现。其三,山水林田湖草沙是一个生命共同体的新系统观[16]。传统的环境治理方式,以定点治理为主,全然忽略了生态系统的整体性。依此而言,国家公园的建设管理要注意保持生态系统的原真性和完整性。“草案”第四条中的系统治理理念以及第二十二条中的整体性保护都体现了这一观念。其四,环境就是民生,人民群众对美好生活的向往就是党和国家的奋斗目标的新民生政绩观[17]。传统环境治理过程中,政令不畅重要的原因在于行政机关的环境保护意愿不强,经济驱动和政绩驱动使得行政机关将经济发展凌驾于政府责任之上,而新民生政绩观将环境保护与政府官员的政绩考核挂钩,真正激发了行政官员对环境保护事业的重视。“草案”第四章设计了五个条文专门用于规定国家公园社区发展问题,这便是统筹环境公共利益与民生福祉的重要体现。

习近平生态文明思想作为国家公园立法指导思想的主要意义在于:要站在人类文明和国家战略的高度,明确国家公园建设的历史性地位,探索人与自然和谐共生路径下国家公园的发展方向,处理好生态保护与经济发展的关系。国家公园建设不能一味地空谈环境保护,而忽略了当地群众的基本生存与发展的诉求。这与习近平生态文明思想中坚持确保环境良好、资源永续、生态健康,不断满足人民群众对优质生态产品和生态服务的需要[17]的基本观念相背离。因此,在法律制定过程中,相关部门要进行利益平衡、综合衡量,在建设国家公园过程中做好环境影响评价,充分考量国家公园建设可能带来的影响,并在立法中妥善处理原住民的补偿与救济问题。同时,充分夯实国家公园建设的政府责任,将国家公园建设与民生保障工程相连接,从增进民生福祉的角度落实国家公园的公益性。此外,应当按照习近平生态文明思想的要求,采取绿色发展的路径,突出国家公园的特色,以生态旅游、自然教育、生态补偿等为抓手,让生态产品的价值实现也成为行政机关政绩考核的重要内容,让“绿水青山”真正变为“金山银山”。

(二)科学界定并依法保障环境公共利益

公共利益是一定社会条件下或特定范围内不特定多数主体公共享有的利益,它不同于国家利益和集团(体)利益,也不同于社会利益和共同利益,具有主体数量的不确定性、实体上的共享性等特征[19]。公共利益的扩大与滥用极易造成公权力对私权尤其是财产权的侵犯。造成环境公共利益泛化的原因有以下两个主要方面:一方面,制度设计领域的路径依赖与结果导向性的目标制,使立法过程中概念的精细化与科学化程度不足。我国环境立法还是习惯性地将立法体系完善作为环境治理的核心手段,过于依赖用“立法”解决环境问题,却对“立法”的正当性、合理性、必要性与可行性关注较少。公权力机关面对环境群体事件时,基于“立法万能”思想,借鉴域外立法及司法经验,寻求本国“立法完善”似乎成了首选手段,这使得“环境公益”频繁出现[20]。另一方面,“环境公共利益”概念的扩大化与异质化同我国的经济体制与所有权制度密切相关。我国坚持公有制经济的主体地位,自然资源领域以全民所有为主导,集体所有为补充,形成了双层所有权层级,而“全民所有”这一概念本身多元的解释角度与解释立场以及带来的“主体虚置”等问题,都是造成自然资源开发利用、国家公园管理与保护过程中利益冲突的原因,因此解决“国家公园环境公共利益”概念扩大化与异化问题,应当注重对其背后法益的凝练。

国家公园立法中的公共利益主要为环境公共利益。进入生态文明时代,环境公共利益保护逐渐成为时代关注的焦点问题,而环境公共利益也从对自然环境的生存型依赖、发展型依赖扩张到精神层面的审美性、休闲性的利益诉求。这些利益的实现不仅需要个体努力行动,还需要通过立法的手段对公共行动加以限制和制约。

保障人类对环境、资源和生态的各种权益是环境法的根本目的[21],科学界定并依法保障国家公园的有关环境公共利益,是国家公园立法的根本目标和重点任务。首先,国家公园立法所保护的“环境公共利益”包括狭义的环境公共利益和资源公共利益、生态公共利益。其中狭义的环境公共利益在本质上体现为人们对美好环境需求的精神利益,其主体是以良好环境质量为追求的人,客体为国家公园原真性、完整性的生态系统及其生态功能[22],国家公园立法中保护环境公共利益,既要维护生态环境功能价值,又要保障人的精神性价值,主要表现为人们对国家公园享有的景观、娱乐、教育、文化等精神性权利。从现有的立法例出发,《环境保护法》中的民事公益诉讼条款对于国家公园环境公共利益保护具有借鉴意义,建议在立法中规定“对于在国家公园内从事环境污染、生态破坏等违法行为,致使国家利益或社会公共利益受到侵害,侵犯公民在国家公园内的景观观赏、游憩娱乐或科研教育等权益的行为,符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼”。这样规定可以将国家公园管理领域的“社会公共利益”明确化,也为法官提供了相对清晰的认定标准。其次,在法解释论层面应当站在“整体主义”和“功能主义”[23]的立场对“国家公园环境公共利益”的概念进行解释(4)一方面,要遵循“整体主义”原则,既要考虑到援引的法律条文中专业术语的规范含义,还要兼顾整部规范性法律条文中概念的融贯性;既要考虑到个案中所涉“环境公共利益”是否属于典型的“环境公共利益”,还要考虑到裁判标准的统一性问题。另一方面,还要遵循“功能主义”原则。根据“功能主义”的基本立场,“功能主义”不仅强调制度本身逻辑的自洽性,还强调对制度外部效应的思考。从“功能主义”的基本立场出发,对“环境公共利益”进行界定时,不仅要考虑个案,还要考虑立法者的意志,考虑公众及其他相对人对“环境公共利益”概念的常识性理解。。尤其是,当具备可以直接援引的法律规则但考虑到个案正义问题需要援引“环境公共利益”保护的相关原则时,需要进行合目的性解释,这项义务确立的核心意图在于避免自由裁量权过度导致的法官弃规则于不顾而向法律原则逃逸的情形。最后,在法律制度层面,应当确保环境保护社会组织等代表国家公园环境公共利益的机关团体有权参与国家公园建设管理中的重大决策。“草案”第七条提及了共建共管制度(5)《国家公园法(草案)》(征求意见稿)第七条 国务院建立国家公园部际联席会议制度。部际联席会议由国务院林业草原主管部门牵头,国务院发展改革、财政、自然资源、生态环境等其他有关部门参加,协调推动国家公园建设工作。国务院林业草原主管部门会同国家公园所在地省级人民政府建立国家公园工作协调机制,落实共同责任,统筹协调国家公园保护管理工作。国家公园管理机构可以会商国家公园所在地人民政府建立工作协作机制,通过交叉任职、联合办公等方式,实行国家公园共建共管。,但该条文并非立足于“共治、共建、共享”的基本格局,而是强调确立行政机关内部议事协调机制,忽视了环保组织作为公共利益代表者的功能。为此建议在该条文中第一款增加环保组织的权利保障条款,改动如下“国务院发展改革、财政、自然资源、生态环境等其他有关部门参加,并邀请代表公共利益的社会组织参与,协调推动国家公园建设工作”。如此安排,有助于保障国家公园建设中环境公共利益的落实。

(三)利益平衡原则对国家公园立法的指引

利益平衡原则是指通过法律的权威协调各方面的冲突因素,使相关各方的利益在共存和相容的基础上达到合理的优化状态。随着时代的发展,利益主体与利益诉求呈现出多样化的形态,在资源总量既定的前提下,多样化的利益诉求成为社会纠纷产生的重要原因。一般而言,利益分配可以通过市场手段或社会运行机制自我完善,因利益分配不均而出现的纠纷也可在社会系统中自行消纳。但是当利益分配不平衡达到一定程度、新型利益诉求无法得到满足时,社会自我调节将不再有效,此时就需要通过法律的手段加以调整。利益平衡原则主要体现在法治建设的各个环节之中。立法中利益平衡原则是指“通过立法来协调各方面冲突因素,使相关各方的利益在共存和相容的基础上达到合理的优化状态”[24]。

实现立法中的利益平衡需要贯彻落实价值位阶原则、比例原则、整体利益最大化原则以及倾斜保护原则等。价值位阶原则是指在不同位阶的法的价值发生冲突时,在先的价值优于在后的价值[25]。比如,在自由主义者的眼中,当自由、正义与秩序三种不同取向的法的价值发生冲突时,从高到低依次是自由、正义以及秩序。此外,还有一些标准值得借鉴与参考。一般而言,权利性利益优先于非权利性利益;社会公共利益优先于个人财产性利益;人格利益优先于财产利益;生存性利益要优先于商业性利益等(6)具体而言,第一,权利是法定化的利益,权利与非权利性利益相比最大的区别在于其外观和公示性。权利外观是确定请求权基础的重要工具,缺乏权利外观而限制他人民事权利容易造成对法定权利的侵犯。第二,社会公共利益的存续是个人生存发展的基础性外部条件,社会公共利益的贬损会造成利益总量的削减,最终会作用到个人利益之上。第三,对个人财产利益进行合理约束,可以避免私权的过度扩大,影响公共利益的保护。人格利益是人本身存在的价值,而财产利益最终是为了人的生存与发展服务的。财产利益具有可恢复性,而人格利益具有主观性和绝对性。当人格利益与财产利益发生冲突时,优先保护人格利益是毋庸置疑的。第四,生存权属于人权的范畴,是人生而为人需要得到尊重的权利,而商业性利益属于发展权,是发展性利益,生存性利益优先于发展性利益在逻辑上无可指摘。。就国家公园立法而言,立法机关要对具有保护价值的利益权利化,给予其明确的保护;要明确国家利益、集体利益优先的价值标准;在自然人的权利序列中要优先保护人格利益;在人权的权利序列中要优先保护生存权。秉承此立法理念,既可以实现国家利益与集体利益的法律确认,又可以科学地阐释国家公园人权保障的理论意涵。

当“价值位阶”作出判断之后,在先顺位对在后顺位的价值具有优先性,这并不意味着在后顺位的价值可以被随意放弃。相反,两种同属正当的价值因为法律的判断出现高下之分时,对于在后价值的贬损要遵循“比例”原则(7)“比例”原则是指行政主体实施行政行为应兼顾行政目标的实现和保护相对人的权益,如果行政目标的实现可能对相对人的权益造成不利影响,则这种不利影响应被限制在尽可能小的范围和限度之内。。在国家公园立法中,对“比例”原则进行深入考量,应当加强环境公共利益的行政保护,加强立法的科学性,注重行政效能原则,科学规定行政机关的执法手段,确保行政机关依法履职。同时要避免在行政手段方面存在过大的自由裁量的空间,对行政权进行合理监管,避免行政权的异化。与此同时,比例原则强调当采取行政行为一定会造成利益损害时,应采取损害最小的手段及方法。国家公园建设管理中加强环境公共利益的保护,会打破现有的利益格局,造成某些利益主体受损,行政机关行使执法权时,要坚持精细化管理的理念,避免“一刀切”式的懒政行为。

总体利益最大化原则也是进行利益平衡时不可或缺的一项原则。这一原则源于以边沁为代表的功利主义学派,边沁指出法律一般的和最终的目的,不过是整个社会的最大利益而已。相比于公共利益,个人利益具有实在性,个人利益的正向增加,会增加社会整体福利。法律应当致力于保障“最大多数人最大幸福”的实现。国家公园立法要综合考量园区生态保护、基础设施和游乐设施建设、资源开发、当地居民民生保障等众多要素,实现经济利益、社会利益和生态利益在总体利益上的最大化[26]。

倾斜保护(紧缺利益优先)是实现利益平衡的重要原则。统筹各方利益,平等对待各利益主体并非不允许差别待遇,相反,在利益形成与利益博弈的过程中,强弱差异致使部分利益主体难以取得优势地位,其诉求难以得到满足,长此以往,对弱势利益的漠视容易激化社会矛盾,成为一大隐患。为此,务必加强对弱势利益主体、紧缺利益的保护,避免利益的崩塌带来整体利益平衡格局的瓦解。具体到国家公园立法中,要做到自然人的生命健康权与生存权保障优先,当地居民的基本民生保障优先,不能以生态保护、国家公园建设为名行侵犯基本人权之实。

综上,为了在国家公园立法中实现利益平衡,应当坚持价值位阶原则的指导,在行政决策和立法工作中,要坚持总体利益最大化原则,落实倾斜保护原则,以实现利益保护的实体正义。利益平衡具体方法如图2所示。

图2 国家公园利益平衡方法

五、国家公园立法中实现环境公共利益行政保护的法制保障

(一)理顺行政管理体制,加强协同治理

国家公园立法中的行政管理权冲突主要表现在央地权力冲突、部门权力冲突、不同区域之间的权力冲突三个层面。解决上述权力冲突的关键在于理顺行政管理体制,做好顶层设计,完善规划管理体制。在国家公园管理机制上,各国的管理体系主要分为三种,分别是美国、新西兰为代表的自上而下的垂直管理体制,加拿大、英国为代表的自上而下与地方自治相结合的管理体制以及德国为代表的地方自治型管理体制[27]。以美国为例,美国国家公园管理实行“国家-地区-公园”型管理体系,其最高行政机构为内务部下属的国家公园管理局,在总局的领导下,再分设跨州的7个地区局作为国家公园的地区管理机构,每个公园则实行园长负责制[28]。相比之下,加拿大由联邦政府、省政府、地区政府、委员会和有关当局的管理保护区共同管理,且联邦政府设立的国家公园和省立国家公园的管理体制不同。除国家级国家公园外,加拿大省级国家公园由各省政府独立管理,其管理机构并不接受联邦国家公园管理局的指导[29]。三种模式各有千秋,自上而下的垂直管理体制,难以激发地方机关落实国家公园保护职责的积极性;自上而下与地方自治相结合的管理体制,难以协调中央与地方的关系;地方自治型管理体制,缺乏中央权威机关的统一调度,难以协调国家公园各利益主体的关系。结合我国国情及国家公园建设与管理的实践分析,自上而下与地方自治相结合的管理体制,更容易在中央主管部门的统一部署下,激发地方活力,协同增进各方利益。

我国的国家公园试点取得了不少经验。钱江源国家公园尝试进行了政区协同体制的探讨。浙江省开化县政府率先提出了“政区合一”生态治理理念,并于2014年组建了衢州市政府派出机构——“钱江源国家公园管理委员会”,与开化县政府实行“两块牌子、一套班子”,统一调度和集中使用各类党政资源[30]。三江源国家公园管理局脱胎于三江源国家级自然保护区管理局,目前实行由中央委托青海省政府代管的模式。三江源国家公园管理局下设的几个园区管委会实行地方政府与管理局双重管理。

结合我国国家公园建设、管理经验以及域外国家公园管理模式的有益成果,理顺国家公园管理体制,需要明确两个核心问题,一是管理体制,二是事权分配。从管理体制的角度出发,在创设国家公园的伊始阶段,我国存在国家直管、国家委托省政府代管、国家与省政府共管等基本管理模式。根据《“十四五”林业草原保护发展规划纲要》的要求,“十四五”期间,国家公园发展将实行国家直接管理与国家委托省政府管理两种模式。过渡期可以尝试合署办公、联合办公等方式,为了确保国家公园管理部门权力的逐步收拢,应当循序渐进,先将国家公园内国家公园管理、生态保护、环境污染查处等涉及环境保护、生态保育、资源开发养护的职能逐步统合,并在此基础上进行综合性的生态环境执法。从事权分配的角度来看,明确国家公园管理的中央事权、部门事权以及地方事权,应当通过权力清单的方式,将国家公园管理涉及的各个机关的职能进行整合,由国家公园管理部门进行统一管理。在事权分配中,尤其需要考量资金保障问题,对此国家林草局、财政部出台了相关文件,以回应现实需求(8)2022年9月,国务院办公厅转发了财政部、国家林草局(国家公园局)《关于推进国家公园建设若干财政政策的意见》。。该《意见》提出要合理划分国家公园中央与地方财政事权和支出责任,并提出了明确的方案。同时《意见》指出要加强生态保护补偿力度,这一点在“草案”第五十条中也有所体现(9)《国家公园法(草案)》(征求意见稿)第五十条:国家建立国家公园生态保护补偿机制,加大财政转移支付力度,增强国家公园所在地区基本公共服务保障能力。将国家公园范围内的林地和林地上的森林纳入公益林管理。按照保护规模、管控难度和保护成效实行差异化补偿,合理确定国家公园内森林、草原、湿地等领域的补偿标准。。此外,为了落实党政同责,激发国家公园管理中党员领导干部的工作积极性,建议将国家公园与林长制、湖长制、河长制挂钩,建立国家公园内部森林保护、湖泊流域保护的首长负责制,将国家公园管理与保护的成效纳入政绩考核管理体系,以压实政府责任。国家公园建设管理不仅需要理顺行政管理体制,还需要提升治理的协同性,明确各主体在国家公园建设管理中的作用。协同治理是治理主体、治理对象多个维度的整合,治理主体可以总结为多个利益相关者组成的行动者集合,主要囊括了党委、政府、社会、公众等一对或多对协同关系[31],在国家公园立法中贯彻协同治理的理念需要充分发挥各级党委、政府、国家公园经营主体的作用(10)在国家公园建设和发展的过程中,党委的主要作用在于制定战略决策,把握政策方向。政府具体负责经济发展、环境保护与民生改善的监督管理。国家公园经营主体一方面要受到特许经营合同的条款约束,另一方面要接受主管部门和其他有关职能部门的监督。面对上述需求,各类主体在协同治理格局之下发挥的作用略有差异。各级党委组织要充分发挥党员干部的带头作用,带头学法、守法、严格执法。政府部门要建立、健全协商民主机制,通过联席会议、协商议事会议、信息共享平台等固定形式让利益相关方了解相关的行政信息,保障协商民主渠道畅通。国家公园经营主体应当适当扩展业务范围,更新经营理念,将体验型旅游与近自然旅游等生态产品与生态服务作为新的利润增长点。这样经营主体也会在园区的生态保护行动中贡献力量。,不断完善各主体参与国家公园建设管理的渠道,加强权利保障,形成国家公园保护的合力。

(二)实现整体性治理,完善规划管理制度

政府作为国家公园治理体系中的关键主体,在国家公园建设中具有多重身份,如国家公园管理者、环境公共利益捍卫者、自然资源国家所有权行使者等。明确政府的职能定位,推进治理体系和治理能力的现代化是优化政府职能的重要手段。伴随着第四次科技革命的爆发,公共治理研究中整体性治理理论逐渐引发关注,且该理论与环保工作的开展契合度较高。整体性治理就是以公民需求为治理导向,以信息技术为治理手段,以协调、整合、责任为治理机制,对治理层级、功能、公私部门关系及信息系统等碎片化问题进行有机协调与整合,为公民提供无缝隙且非分离的整体型服务的政府治理格局[32]。整体性治理强调实现中央政府与地方政府的良性互动,在管理组织层面倾向于采取网络式的服务,通过增强组织的灵活性,强调信息技术的应用和信息共享来提升行政效率。在价值导向方面,整体性治理沿用了公共治理中以民众需求为导向的服务型治理理念,通过扩大授权规模、加强结果管理等方式最终实现政府目标、民众需求、信息技术与资源供给的全方面结合。

整体性治理强调对政府端职能的理顺,在国家公园立法中贯彻整体性治理的理念需要从确权、用权、评权等多个方面展开[33]。从确权的角度出发,要严格落实权力清单制度。权力清单既是对政府已有权力的肯定性列举,为行政机关管理行为与执法行为的合法性背书,也是对公众权利的保护。从用权的角度出发,政府要审慎行使权力,政府权力的运行机制需要透明化,要严格控制政府自由裁量权的空间,避免政府滥用自由裁量权而侵害相对人和利益相关人的权利,从风险防控的角度出发,可以通过预设风险点位的方式提示行政官员审慎用权。对于权力评估制度,需要将政府官员的绩效考核指标分阶段、分部门进行派发,对于需要多部门协同的工作领域可采用项目制和责任到人相结合的方式。此外,要重视权力评估的反馈工作,确保那些可以精准理解政策与法律的精髓,依法办事能力强,道德品质、思想作风优良的官员有畅通的职业上升通道。

整体性治理还强调整体性思维的运用,即避免不同的行政管理权各自为政,致使政令难以落实。例如在青海湖地区,旅游管理法规与自然保护地法规存在冲突,使得旅游主管部门与自然保护地主管部门面临同一地块的具体规划时无所适从。原本应当充分反映顶层设计思路,反映科学立法精神和部门管理实际需要的部门规章,成为了部门利益的角斗场。由此看来,科学的、统一的规划管理,对于明确区域用途,管理与保护目标、手段的确立具有指导意义,也是避免高层“神仙打架”殃及基层管理的重要举措。

国家公园行政管理权冲突问题由来已久,中央与地方对事权的争夺、责任的推脱,以及地区之间的竞争关系等因素都加剧了国家公园管理的央地冲突、部门冲突以及地区冲突。为此,需要确立统一的规划管理制度,实现整体性治理。目前,我国正在构建以发展规划、总体规划、专项规划(管理计划)为核心的规划体系(国家公园规划体系层级如图3所示)。2019年5月,中共中央、国务院印发了《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》(以下简称《若干意见》)。根据《若干意见》,国土空间规划分为总体规划、详细规划以及专项规划,国家公园规划属于国土空间规划中的自然保护地规划,分属专项规划之列。国土空间总体规划由国家级、省级、市县级总体规划构成。从专项规划层面出发,涉及国家公园建设发展的主要是自然保护地体系规划以及全国国家公园发展布局规划。自然保护地体系规划以所在地区的生态保护价值为核心考量要素,全国国家公园发展布局规划则要综合考量生态保护价值、景观效益、国家代表性、全民共享性等多重维度,不要求对每一个国家公园进行详细描绘,但要求对比较有代表性的区域以及国家公园发展的规模有宏观的判断及指导。

图3 国家公园规划层级

地方政府在制定规划时要注意“权益协调”,即地方政府作为具体分配土地发展权的实施主体,需以协调社会权益个体的利益关系为重点,通过公众有效参与完成的具体规划[34]。在省级层面,需要制定具体的国家公园发展总体规划,对国家公园的建制、边界、特征等具体事项进行规划。此外,还要落实其他自然保护地的具体规划,比如自然保护区专项规划、自然公园专项规划等,市县级国家公园规划主要以具体的国家公园分区规划为主。为了落实国家公园建设发展的资金、人员保障,国家公园规划除了要与国土空间规划相契合,还要与经济社会发展规划相一致。国家公园建设与发展不仅具有生态保护性,还具有一定程度的经济开发属性,只有把国家公园建设、发展规划中的事项纳入经济社会发展规划,才能从财政方面获取足够的支持,让国家公园的建设、保护、管理不再陷入囊中羞涩、无人可用的困境。在国家层面要实现国土空间总体规划、自然保护地体系规划、全国国家公园发展布局规划与国民经济社会发展规划的协调,确保这几大规划不要出现彼此矛盾的情形。在省、市县级规划层面,要实现省、市县级国土空间总体规划、国家公园发展总体规划与省、市县级国民经济社会发展规划相一致,最终实现自上而下的空间、用途、财政“多规合一”新格局。

在国家公园规划内部,全国国家公园发展布局规划解决宏观层面的发展问题,国家公园总体规划具体解决国家公园的建制和边界问题。同时,总体规划要把国家公园核心保护区和一般控制区的“两区管控”的管控模式加以落实,大致勾勒出不同分区的范围。至于详细的分区,可以由分区规划规定,并根据实际需要进行动态调整。唯有如此,方能实现国家公园管理整体性和机动性的统一。

(三)加强法律监督,推进检察公益诉讼

从“督政”的角度出发,为了避免政府权力被滥用,需要建立、健全科学化、规范化、标准化的权力监督体制。这需要政府机关内部和外部的监督相结合,推动地方政府的政策执行[35]。在管理部门内部,要加强行政监督与审计监督(11)一方面,加强同级政府和上级业务主管部门的指导与监督,强化自我约束机制;另一方面,对涉及国家公园建设、管理、保护和日常运行的财政资金要加强审计监督,确保资金使用的正规性。。此外,还要加强环保监督力度,重点解决人民群众集中反映的生态环境领域的关切问题。在行政管理权之外,首先要加强党内监督,充分发挥党规党纪对行政官员的约束作用,实现内外联动,以党内监督带动行政监督。国家公园立法应当突出强调全国人大及地方各级人大的监督职能,通过人大代表接待站、座谈、访谈会等形式,畅通民意反馈渠道,还要充分发挥各民主党派的民主监督职能,畅通各民主党派反馈生态环境领域突出问题的渠道。作为普通民众除了可以向职能机关提出检举、控告、申诉、举报,还可以通过公众参与渠道以及舆论监督等方式积极参与国家公园管理与保护。

严密的法治监督体系对于预防行政权异化有一定的作用,然而当环境公共利益行政保护不力的后果显现时,就需要通过法律救济渠道恢复遭到破坏的公共利益。因此,加强法治监督同落实检察公益诉讼制度二者不可偏废。检察机关作为法律监督者和公益起诉人(12)根据《宪法》第一百三十四条:中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。根据《行政诉讼法》第二十五条第四款的规定,人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为,致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的,应当向行政机关提出检察建议,督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的,人民检察院依法向人民法院提起诉讼。,在国家公园环境公共利益保护方面应当发挥更大的作用。对于加强国家公园环境公共利益的行政保护而言,应当着力提升检察机关监督权和行政公益诉讼的效果。具体建议如下:首先,可以采取以生态功能区为单位实行跨行政区划集中管辖的模式,比如青海为保护三江源国家公园设立三江源生态法庭,这对于解决管辖难问题具有借鉴意义;其次,要加强检察机关内部以及检察机关与行政机关的协作(13)为了提升武夷山国家公园生态环境检察工作,福建省多地检察机关会签了《关于加强武夷山国家公园区域检察监督工作协作的意见》。青海省为了助力国家公园发展,保障环境公共利益,多职能部门会签了《关于探索建立青海湖地区行政执法与公益诉讼检察协作配合机制的意见》。《意见》指出,检察机关和行政机关将聚焦构建青海湖国家重要生态安全屏障,统筹湖里和岸上、水源和流域,充分发挥行政执法与法律监督职能作用,合力强化对青海湖生态功能区、生态敏感区和生态脆弱区的监督保护。上述有益的经验值得推广。。上述措施的落实与推广对于提升检察机关履职效能、缓解人才不足等问题具有现实帮助;最后,要在国家公园领域探索预防性公益诉讼制度。由于环境污染的逸散性,园区内上游地区的污染可能造成下游的生态破坏,基于行政机关介入时机过晚而造成的环境公共利益损害,检察机关应当有权提起公益诉讼,如此操作的优势在于督促行政机关及早开展环境保护工作,加强公共利益保护。上述建议的落实有利于优化检察机关职权,督促行政机关切实履行环境公共利益保护职能。

六、结语

环境公共利益行政保护的失灵或不力是当前国家公园建设管理必须着手解决的大问题。行政管理权异化与环境公共利益泛化带来诸多不利影响,而利益客体选择难、统筹兼顾权衡难、确定(利益分配)评判标准难等原因加大了问题解决的难度。解决问题的关键在于:在立法中调整失衡的利益格局,在顶层设计层面要确立习近平生态文明思想对国家公园立法的指导地位,科学界定并依法保障环境公共利益,并在立法中有效坚持利益平衡原则;在具体制度层面要理顺管理体制,加强协同治理,实现整体性治理,确立统一的规划制度,加强法律监督,推进检察公益诉讼和中央生态环境保护督察。在上述理念和原则指引下,运用利益平衡方法调整国家公园建设管理中失衡的利益关系,必将有利于促进美丽中国建设,为实现人与自然和谐共生的中国式现代化作出应有的贡献。