联合国教科文组织“教育能力发展计划”:回顾与前瞻

胡睿 宁波

摘   要：“教育能力发展计划”以提升发展中国家教育能力建设为核心，以助力发展中国家实现“教育可持续发展目标”为己任，是联合国教科文组织参与全球教育治理的主动尝试。该计划重点关注教育部门综合改革、培养生活和工作技能、培养高质量教师三个行动领域，在推动基础教育综合改革、支持教育数字化建设、注重职业技术教育和培训、关注弱势群体学习与发展、制定综合教师政策、更新教师培训内容等方面取得积极进展。“教育能力发展计划”也面临职业技术教育和培训亟需转型、教师政策制定和落实难以推进等挑战。面向未来，“教育能力发展计划”或将进一步延续包容合作的工作理念，抓住教育数字化转型的契机，重视弱势群体的持续发展。

关键词：教育能力发展计划;联合国教科文组织;全球教育治理;教育治理;行动领域

中图分类号：G513         文献标志码：A         DOI：10.3969/j.issn.1672-3937.2023.06.04

联合国教科文组织是联合国系统中最大的专门机构，也是各国政府商讨教育、科学和文化事务的平台。[1]在参与全球教育治理、推动全球教育发展的过程中，联合国教科文组织越来越意识到发展中国家需要国际组织的帮扶和援助，通过各种有效方式帮助有需要的国家进行“能力建设”，是其重要职能，也是实现其各项教育目标的基本前提。[2]2003年，联合国教科文组织实施“教育能力发展计划”（Capacity Development for Education Programme，下文简称“CapED计划”），该计划旨在为发展中国家量身定制教育发展方案，确保发展中国家在加强教育战略的设计、实施和监测方面发挥有效领导作用，同时发挥联合国教科文组织响应成员国教育需求的关键作用。[3]2023年是“CapED计划”实施的第20个年头，“CapED计划”的开展既是联合国教科文组织积极履行其“能力建设”职能的体现，也是该组织参与全球教育治理的主动尝试。

一、缘起

（一）全民教育思潮的影响与推动

二战后，世界范围内人权意识逐渐觉醒，保障所有人的基本权利、满足所有人的受教育权利成为基本的全球共识，全民教育思想应运而生。全民教育思想自诞生起，历经了1948年《世界人权宣言》（Universal Declaration of Human Rights）、1990年《世界全民教育宣言》（World Declaration on Education for All）和2000年《达喀尔行动纲领》（Dakar Framework for Action）三次重大转折，表明了国际社会满足所有儿童、青年和成年人受教育权利的坚定决心。[4]在全民教育思潮的影响和推动下，保障儿童、青年和成年人的受教育权利，实现全民教育目标成为世界各国基本的责任和义务。然而，发展中国家面临教育治理能力相对有限的“内忧”和世界形势波诡云谲的“外患”，实现全民教育目标道阻且艰。联合国教科文组织发布的2002年全民教育全球监测报告显示，全世界约有1.154亿学龄儿童失学，其中约94%的儿童生活在发展中国家，最不发达国家儿童占总数的1/3，略超过1/3的儿童在撒哈拉以南非洲，另外1/3在南亚和西亚。[5]可见，对于发展中国家而言，要实现全民教育目标，国际组织的援助和支持是十分必要的。“CapED计划”正是联合国教科文组织为帮助发展中国家“有效推动全民教育目标”而采取的一项援助行动。[6]

（二）联合国教科文组织的职责与使命

解决发展中国家的教育问题是联合国教科文组织的职责所在。[7]21世纪以来，联合国教科文组织力图通过教育培训、技术支持、经济援助等多种方式推动发展中国家教育发展。例如，在教育培训方面，联合国教科文组织与中国携手启动了“联合国教科文组织—中国—非洲行动”，计划在4年内对8个非洲国家提供教育援助，旨在通过培训提升教师水平，加强各国教育部门和教师培训机构的能力建设[8];在技术支持方面，2022年联合国教科文组织助力巴勒斯坦开展远程教育，支持巴勒斯坦电视演播室的建设，还对巴勒斯坦电视工作人员进行2D、3D、后期效果、电视工程和电视管理方面的技术培训[9];在经济援助方面，联合国教科文组织公布的预算数据显示，2014—2015年，联合国教科文组织财政预算内教育“重大计划”经费为9946.46万美元，其中直接提供给非洲、阿拉伯国家、亚太地区、拉丁美洲及加勒比海地区的预算内经费分别为2112.38万美元、932.73万美元、1622.29万美元和1098.8万美元，约占预算内教育“重大计划”经费的58.1%[10]。总之，推动发展中国家的教育发展是联合国教科文组织的核心关切，“CapED计划”正是联合国教科文组织积极承担职责、践行使命的产物。

（三）发展中国家实现教育可持续发展目标的重要保障

2015年，联合国在纽约召开可持续发展峰会，大会通过了《变革我们的世界——2030年可持续发展议程》（Transforming Our World： the 2030 Agenda for Sustainable Development），并提出17項可持续发展目标，其中第四项是教育可持续发展目标（即确保包容和公平的优质教育，让全民终身享有学习机会，又称SDG4）。同年，联合国教科文组织通过了《教育2030行动框架》（Education 2030 Framework for Action），进一步细化“教育可持续发展目标”。2016年，联合国教科文组织发布的《教育能力发展计划2016年年度报告》（The CapED Programme： Annual Report 2016）强调，“CapED计划”是联合国教科文组织为协助发展中国家实现“教育可持续发展目标”承诺而实施的计划。该计划的长期目标是帮助各国建立有效的终身学习系统，为所有人增加学习机会;帮助更多年轻人掌握读写算的能力和就业创业技能;增加合格教师的供应，尤其是在面临最严峻教育挑战的国家。同时，该计划也特别关注性别平等和女性赋权问题。[11]可见，“CapED计划”的核心目标与SDG4不谋而合，该计划的开展是发展中国家实现SDG4的重要保障和有力支撑。

二、优先行动领域与实施成效

《教育能力发展计划2016—2021年成果报告》（The CapED Programme Results Report 2016-2021）显示，5年间，共有26个国家获得该计划的支持，其中24个国家为最不发达国家;有4000多名教育从业人员接受了关于制定、实施、监测最新课程和创新学习方法的培训;超过2500万名学习者受益于远程教育;近19，000名学习者（63%为女性）直接受益于技能发展和终身学习;约18，000名教育官员接受了更好的规划和循证政策制定培训;近10，500名教育官员接受了数据收集、管理和分析方面的培训;300门以“性别敏感”为主题的课程和学习材料得以开发。[12]“CapED计划”上述成就的取得，主要得益于在三个领域开展的重点行动：加强教育部门综合改革，培养生活和工作技能，培养高质量教师。

（一）加强教育部门综合改革

该行动领域的重点在于协助各国规划、修订和制定教育系统的政策、战略和计划，加强各国利益攸关方开展符合本国优先事项的循证教育改革的能力，支持各国实施教育管理信息系统，帮助他们确定阻碍其教育系统发展的现实困境。

1.推动基础教育综合改革

“CapED计划”为欠发达国家提供了教育综合改革方面的支持。例如，联合国教科文组织与缅甸政府携手，通过改善教育政策制定、规划、管理、监测和评估，在实现国家教育目标以及SDG4方面取得了进展。“CapED计划”年度成果报告显示，缅甸政府正在全国范围内普及初等教育，缅甸的净入学率从2009年的84.1%逐步上升，自2018以来稳定在97%左右;公立学校的学习条件也得到明显改善，小学的生师比为24∶1，初中为28∶1，高中为23∶1;2018年，小学毛入学率为112%，初中毛入学率为78%，毕业率分别为95%和80%。同时，基础教育阶段的复读率和辍学率也明显降低，据估计，小学和初中阶段的辍学率不到1%[13]。在新冠病毒感染疫情全球蔓延期间，联合国教科文组织还协助缅甸和毛里塔尼亚制定应对危机的计划，这些计划为发展中国家带来了对危机敏感（crisis-sensitive）的规划视角，进而演变成一种对危机敏感的规划文化，以确保这些国家能够从危机中吸取教训，从而在未来发生危机时有效地为教育系统提供信息。

2.支持教育数字化建设

2022年9月，联合国在纽约总部召开教育变革峰会，并将“教育数字化转型”确定为教育变革的五大行动主题之一。联合国教科文组织呼吁，必须利用数字革命这一有力契机，确保将优质教育作为一项公共产品和一项人权来提供，必须利用数字技术的优势，推动国家和国际对教育和终身学习的诉求。[14]“CapED计划”是联合国教科文组织支持发展中国家教育数字化建设的重要平台，在该计划的推动下，许多参与其中的发展中国家建设了教育管理信息系统。刚果民主共和国建立的现代化教育管理信息系统改变了该国生产和使用教育数据的方式。现如今，刚果民主共和国拥有涵盖每个省份的统计年鉴，数据覆盖率从2011年的79%跃升至2019年的95%，填补了教育政策制定的重要空白。[15]此外，在联合国教科文组织的支持下，10个国家（阿富汗、孟加拉国、柬埔寨、刚果民主共和国、海地、马达加斯加、马里、莫桑比克、缅甸、尼泊尔）制定国家教育统计发展战略，有效推动发展中国家教育数据系统和教育数据管理平台的建设，对于提高教育数据质量、提升教育部门科学决策水平具有重要意义。

（二）培养生活和工作技能

该行动领域侧重于帮助各国制定全面、循证、包容和促进性别平等的政策、计划和战略，以促进职业技术教育和培训、扫盲和非正规教育，从而确保弱势群体（特别是女性）掌握基本的工作生活技能、获得灵活的学习途径和终身学习的机会，促进青年就业和创业。

1.注重职业技术教育和培训

一方面，“CapED计划”支持发展中国家职业技术教育和培训的政策建设。在该计划的支持下，马达加斯加颁布具有里程碑意义的《国家就业和职业技术教育与培训政策》（National Employment and TVET Policy），加速马达加斯加职业技术教育和培训体系的转型。[16]另一方面，“CapED计划”重点关注发展中国家女性的职业技术教育和培训。乍得面临职业和技术培训机会少、农村教育机会少和质量差以及人口识字率低等多重挑战，联合国教科文组织的数据显示，乍得女性的识字率只有14%，“CapED计划”通过制定合作公约、制定扫盲培训方案、开发教学工具、启动试点培训等多种方式，为当地妇女提供识字和职业技能培训，有效提升当地女性的阅读能力，改善当地女性的职业技能水平。[17]

2.关注弱势群体学习与发展

联合国教科文组织重视弱势群体的学习与发展，希望借助“CapED计划”赋能弱势群体，改善弱势群体的学习环境和生存困境，促进弱势群体的终身学习与持续发展。在尼泊尔，联合国教科文组织和当地政府以“CapED计划”为支架，通过支持尼泊尔政府制定终身学习政策、举办社区讲习班、利用数字技术提升扫盲技能等方式，有效提高当地边缘社区居民的识字水平，推动当地边缘社区的扫盲工作。[18]2015年，莫桑比克启动“家庭学习计划”（Family Learning Programme），旨在培养家长的教育技能，支持儿童早期发展，为他们的小学教育做准备。计划实施以来，联合国教科文组织与莫桑比克教育部通过设计教学方法、编写教科书和学习手册、培训教师和辅导员等方式落实该计划，旨在解决当地儿童早期教育匮乏的问题。2020年，“CapED计划”还支持将家庭学习手册改编为广播课程，以确保儿童在学校关闭期间的学习以及之后学习的连续性。[19]

（三）培养高质量教师

该行动领域侧重制定全面的教师政策，并通过制定质量评估框架和改进计划，加强教师培训机构的建设。它还重点关注以下几个方面：职前和在职教师培训计划，课程、教学和学习材料的开发，教学監督以在课堂中持续提供支持，试点和推广成功的教学实践。

1.制定综合教师政策

以政策制定、社会对话和教师管理信息系统为重点，“CapED计划”支持各国采取综合方法，为教师进入职场、培训和持续专业发展确立明确的路径。在联合国教科文组织的支持下，布隆迪和乌干达于2019年通过并开始实施相关标准、框架和准则，以推动关键政策落地。在布隆迪，相关教师政策主要涉及在职教师培训战略、教师专业资格标准以及教师行为和道德准则的调整。在乌干达，政府制定了国家教师政策，对小学教育阶段教师的入职要求进行了修订，规定所有教师必须拥有教育学学士学位或研究生学历，这一过渡将在10年内完成，以便在职教师有时间获得这些资格。同时，乌干达政府重组教师培训机构网络，创建了新的监督和认证教师的监管机构，并建立了一个永久性的社会对话框架（Social Dialogue Framework），旨在支持教师有效参与国家政策和决策进程，改善教师的工作条件和工作待遇。

2.更新教师培训内容

教师培训需要紧密结合时代发展需求，融入时代发展所需的培训内容。一方面，“CapED计划”提倡将性别平等理念融入教师培训。在该计划的支持下，尼泊尔将性别平等教学法（gender-responsive pedagogy）纳入教师培训计划，并在特定学校试点。在2016—2021年，尼泊尔共对10，650名教师进行了课堂实践技能培训，这些技能关注性别因素，特别注重激发女生对科学学科的兴趣。另一方面，“CapED计划”致力于提升教师的信息通信技术（ICT）能力。为调查乌干达和赞比亚教师的ICT能力水平，联合国教科文组织、联合国教科文组织非洲国际能力建设研究所和两国合作开展了教师ICT能力评估。调查显示，两国教师的ICT能力都有待进一步提升，与此同时，两国教师的ICT能力还存在城乡差异、性别差异等多重挑战。为此，“CapED计划”建议两国政府通过支持ICT基础设施建设、为教师提供互联网设备、更新ICT工具和系统、调整ICT培训内容等措施赋能当地教师。[20]

三、主要挑战

（一）职业技术教育和培训亟需转型

着力提升发展中国家职业技术教育和培训的建设水平是“CapED计划”的工作重点，联合国教科文组织推动“CapED计划”的过程中，面临职业技术教育和培训亟需转型的挑战。第一，时代变革呼唤更加开放包容的职业技术教育和培训。疫情全球蔓延期间，职业技术教育和培训遭受重创，国际劳工组织发布的《2022年全球青年就业趋势》（Global Employment Trends for Youth 2022）指出，年轻妇女和女孩往往是第一批辍学的人，也是最后一批返回学校的人，这极有可能加剧劳动力市场上的性别不平等[21]。“CapED计划”虽然在帮助青年就业方面取得了进展，但是在帮助女性挣脱参与职业技术教育和培训的束缚，为所有目标群体提供就业指导和服务等方面仍有待加强。第二，时代变革需要更加数字化、智能化的职业技术教育和培训。2020年国际劳工组织、联合国教科文组织、世界银行的一项联合调查显示，大多数低收入国家在提供职业技术教育和培训方面无法采用远程学习模式。疫情期间，由于教师无法获得数字资源和数字基础设施，低收入国家的职业技术教育和培训提供者不得不借助线下工具（主要是纸质资源）提供培训。可见，加强发展中国家职业技术教育和培训的数字化建设，推进发展中国家职业技术教育和培训的数字化转型仍将是“CapED计划”工作的重点。

（二）教师政策制定和落实难以推进

制定综合的国家教师政策是“CapED计划”推进教师工作的重要支柱，反映了发展中国家支持教师持续专业发展、改善教师工作条件的决心。但国家教师政策的制定和落实也不乏挑战。一方面，政策制定所引发的“权力纷争”影响政策制定的效率。国家教师政策的制定往往需要教师管理部门之间的通力合作、協调配合，但是鉴于制定国家教师政策所引发的结构调整和改革，教师管理部门之间往往存在一定的利益纷争和权力斗争，教师管理部门之间难以达成政策共识，这直接导致了国家教师政策制定的效率低下，成为“CapED计划”推进各国教师工作的一项重要挑战。另一方面，教师政策的制定和落实需要一定的时间周期。从前期的评估研究、政策对话、政策咨询，到达成政策共识、制定政策，再到政策落地和政策成效初显，教师政策的制定和落实往往需要花费数年时间论证和多方综合考虑。例如，乌干达政府为解决教师资格水平较低的问题，制定政策时就综合考虑了现有教师资格、教师教育机构、教师未来发展等关键要素，并设置了长达十年的政策过渡期。

四、未来走向

“CapED计划”在希望中诞生，在曲折和挑战中不断前行。步入2023年，“CapED计划”将迎来新的发展周期，结合“CapED计划”年度报告和上述分析，本研究认为，延续合作包容的工作理念，以教育数字化转型为契机，重视弱势群体的持续发展是“CapED计划”未来工作的重要方向。

（一）延续合作包容的工作理念

合作包容的工作理念是“CapED计划”在曲折和挑战中不断前行的关键。疫情余波未了，发展中国家的教育体系依然在承受疫情带来的冲击和阵痛，进入新发展周期，“CapED计划”需要以更加开放包容、合作共赢的心态迎接挑战。首先，联合国教科文组织呼吁其全球范围内的专业机构和外地办事处网络积极采取行动，通力合作协助各国制定和实施提高教育质量的国家政策和发展战略。同时，联合国教科文组织期待与发展中国家达成更加多元化的合作形式，为发展中国家提供更具灵活性、个性化的外部支持。其次，“CapED计划”以自愿捐款的方式运作，这种筹资模式具有灵活性，能够适应不断变化的需求和优先事项。目前，“CapED计划”主要由芬兰、法国、冰岛、挪威和瑞典提供资金。但是，自愿捐款的筹资模式也使得“CapED计划”需要承担一定的资金风险。未来，联合国教科文组织要进一步优化“CapED计划”的筹资手段和融资能力，争取更多国际组织和发达国家的经济支持和援助。最后，进入新发展周期，“CapED计划”要建设更加多元、高效的国际合作伙伴关系网络，为发展中国家提供更加多样化的支持。

（二）抓住教育數字化转型机遇

教育数字化转型是深化数字技术与教育融合发展的必然选择，也是推动未来教育创新和变革的重要路径。[22]在教育数字化转型的浪潮中，发达国家和发展中国家的“数字鸿沟”不断加大。疫情期间，在发展中国家，特别是撒哈拉以南的非洲地区，1/3的国家无法为学生提供远程教育和任何帮助，不计其数的中小学缺电无网，也没有电子学习资源和内容，学生学习被迫中断。[23]抓住教育数字化转型的契机，赋能发展中国家教育高质量发展是“CapED计划”的必然选择。“CapED计划”已经在部分参与计划的国家开展了教育数字化行动并取得了一定成效。今后，“CapED计划”要进一步加强发展中国家教育数字化转型顶层设计，协助发展中国家制定教育数字化转型战略和配套政策;加快推进发展中国家教育数字化基础设施建设，加强教育数字化平台建设和教育信息管理系统建设;提升发展中国家教育数字治理水平，提高教育数据收集质量和教育大数据分析应用能力，助力发展中国家制定更加科学化的教育政策;大力推进发展中国家职业技术教育和培训的数字化转型，加强远程培训模式的开发和应用;注重发展中国家教师ICT能力的培养，关注学生的ICT能力水平和数字化素养。

（三）重视弱势群体的持续发展

助力发展中国家实现“教育可持续发展目标”是“CapED计划”的重要使命，然而，多重相互交织的全球危机正严重威胁着弱势群体的终身学习和持续发展，“教育可持续发展目标”的如期实现面临挑战。基于这一背景，促进弱势群体的终身学习与持续发展成为“CapED计划”后续工作的重点。第一，开展常态化扫盲工作，进一步巩固扫盲成果。当前，低收入国家仍有超过2/5的妇女不识字，低收入国家1/5的儿童、全球1/10的儿童（约2.5亿人）依然没有进入小学。[24]“CapED计划”要依据低收入国家的现实情况，因地制宜制定扫盲方案，并结合数字化手段开展常态化、现代化扫盲工作，培养弱势群体基本的读写算能力，为终身学习奠定基础。第二，培养弱势群体的生活技能和基本职业技能。世界范围内，仍有大量弱势群体缺乏基本的生活技能和职业技能，“CapED计划”要在前期工作的基础上总结经验，开发远程就业培训、“线上+线下”工作技能培训等新型培训模式。第三，保障女性群体的基本权利和利益。维护女性权益贯穿于“CapED计划”的各项工作，未来“CapED计划”仍需在帮助女性破除性别偏见和文化束缚、保障女性受教育权、提供参与职业技术教育和培训的机会等方面持续努力。

参考文献：

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UNESCOs Capacity Development for Education Programme： Review and Prospects

HU Rui  NING Bo

（Research Institute for International and Comparative Education， Shanghai Normal University， Shanghai 200233， China）

Abstract： The Capacity Development for Education Programme （CapED Programme） is a proactive attempt by UNESCO to participate in global education governance. It focuses on building educational capacity in developing countries and helping them to achieve the Education Sustainable Development Goals. The program focuses on three areas： reinforcing comprehensive reforms of educational sectors， cultivating skills for life and work， and improving teachers quality. It has made positive progress in promoting comprehensive basic education reform， supporting the digitalization of education， focusing on vocational and technical education and training， caring for the learning and development of disadvantaged groups， formulating comprehensive teacher policies， and updating the contents of teacher training. The CapED Programme is also facing challenges such as the urgent need to transform vocational and technical education and training， and the difficulty in formulating and implementing teacher policies. In the future， the CapED Programme will further continue its philosophy of inclusion and cooperation， seize the opportunity of digital transformation of education， and focus on the sustainable development of vulnerable groups to meet new opportunities and challenges.

Keywords： Capacity Development for Education Programme; UNESCO; Global education governance; Education governance;Action areas

編辑 朱婷婷   校对 吕伊雯

作者简介：胡睿，上海师范大学国际与比较教育研究院硕士研究生（上海 200233）;宁波，上海师范大学国际与比较教育研究院教授（上海 200233）