关于PPP助力乡村振兴战略发展的思考建议

袁望舒　罗毅

摘要：2022年5月，农业农村部、国家乡村振兴局联合印发了《社会资本投资农业农村指引（2022年）》，引导各地结合实际，充分发挥财政政策、产业政策撬动作用，营造良好营商环境，规范社会资本投资行为，更好地发挥社会资本投资在乡村振兴战略中的积极作用。为此，文章总结了PPP模式在助力乡村振兴战略中的重要意义和主要模式，分析了现存主要问题，并对其提出建议。

关键词：PPP模式；乡村振兴战略；问题及建议

一、PPP在乡村振兴战略中的重要意义

全面推进乡村振兴战略不仅要面对业态发展滞后和成本收益失衡的问题，还要面对城镇化进程带来的人才、土地、资金要素配置失衡等问题。这些问题既有理念、体制和机制的问题，也有管理、资金和技术的问题，需要有效发挥市场在资源配置中的作用，撬动社会资本的参与，充分发挥不同主体的功能效能。

（一）推进农业供给侧结构性改革，加快推进农业农村现代化

全面推进乡村振兴战略需要紧密围绕“三去一降一补”，以农业供给侧结构性改革为抓手，加快推进农业农村现代化，充分调动政府和社会资本的协同作用。一是PPP模式有助于补齐农业基础设施和生态环境短板，为地区绿色化转型和提升数字化打下基础。二是PPP模式有助于提升农业产业链水平和现代化建设，提高农业产业质量效益和产业化水平。三是PPP模式有助于推进多层次融合发展，因地制宜创新投融资模式和地方开发方式，促进“产村融合”“三产融合”“城乡融合”等多层次融合发展。四是PPP模式有助于为“三农”问题引入社会资源的“活水”，通过探索设立乡村振兴投资基金、建立紧密合作的利益共赢机制等模式，推动资源整合、投资结构优化、投资效能提升。

（二）撬动多元融资渠道，缓解地方政府压力

乡村振兴长期依赖财政的大量投入，资金需求与供给不足的矛盾十分突出。根据财政部数据，2016-2019年，全国财政一般公共预算累计安排农业农村相关支出6.07万亿元，年均增长8.8%，高于全国一般公共预算支出平均增幅。其中，弥补乡村基础设施建设和公共服务的历史欠账占有相当大的份额，地方政府财政支出压力巨大，为乡村振兴战略引入PPP模式，可以拓宽地方政府融资渠道，形成多元、可持续的资金投入机制。

我国地区发展尚面临不平衡不充分的社会主要矛盾，亟待乡村振兴战略深入的地区往往缺乏必要的资金、人才、管理制度和治理水平，完全依赖地方政府推进将难以为继。同时，我国广袤的农村地区尚有大量的土地、劳动力、历史遗产、政策优惠等资源，引入PPP模式可以有效撬动社会资源参与，盘活地方存量资产，缓解政府支出压力。

具体而言，PPP模式具有公益性，不以利润最大化为目标，社会资本方通过使用者付费、政府付费或可行性缺口补助方式获得合理收益，而政府仅需要给予社会资本方一定期限内的特许经营权和可行性缺口补助，降低了财政刚性支出。同时，财政的支出压力分散到项目的全生命周期中，平滑了财政支出压力，有助于降低地方政府的杠杆水平，防止形成新的泡沫。

（三）科学的合作方式，提升政府社会治理水平

PPP模式是政府和社会资本通过订立合同建立的一种利益共享、风险共担的长期合作关系，双方的合作关系受到法律的保护。PPP模式具有科学的风险分担机制：风险由最有承担能力、所需费用最少的一方承担。社会资本作为资金主要提供方，承担了项目的融资风险和建设运营风险，而政府仅负责承担最低需求保障和法律法规政策变化、不可抗力等风险，降低了财政风险，提升了项目可持续性和专业性。

在PPP模式中，社会资本可以以联合体的形式參与到项目的融资、建造，以及后期的运营维护过程，而政府则负责项目的前期规划、监管。这种多方合作模式能够充分整合社会资本的优势资源，将政府的规划、监管、公共服务职能与社会资本的管理、技术、资本进行有机结合，提升政府的治理水平，减少对微观事务的过度关注，提高公共服务的质量和效率。

（四）推进深化财税体制改革，促进经济结构转型升级

PPP模式很好的响应了《预算法》和现代财税制度关于深化财政体制改革的要求，将以往单一年度的基建与公服项目预算收支管理，逐步规范为中长期财政规划，有助于推进现代财税体制改革。

PPP模式强调项目的全生命周期管理，要求对项目日常运行情况和年度绩效目标进行跟踪、监测和管理，并规定政府运营补贴支出和使用者付费收入都要与当年项目公司的绩效评价结果挂钩。全面实施预算绩效管理是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求，PPP模式对绩效管理的强调利用，有助于深化财税体制改革、建立现代财政制度。

对于社会资本而言，在PPP模式下，其参与地方政府项目的范围不再局限于基础设施的施工建设，而是拓展到公共服务和基础设施建设的运营、维护等后期环节。有助于拓展企业发展空间，促进经济结构转型升级，推进供给侧结构性改革。

二、PPP农业项目的重点领域和主要模式

2022年5月，农业农村部、国家乡村振兴局联合印发了《社会资本投资农业农村指引（2022年）》，重点鼓励了现代种养业、乡村富民产业、乡村新型服务业、农业科技创新等十三个重点投资领域，鼓励撬动更多社会资本，充分调动各方面积极性，促进农业农村经济转型升级。

根据全国PPP综合信息平台公开数据，截至目前，项目管理库中农业项目仅有89个，项目金额897亿元，占所有项目金额0.55%；示范项目中农业项目有7个，项目金额79亿元，占所有示范项目金额仅0.39%。可见农业PPP项目在整体项目中所占比例很低，其发展仍然受到多种现实问题的牵制。

根据综合信息平台，目前项目库中PPP模式主要有四类：

一是农业农村基础设施建设类，包括高标准农田建设、清洁能源建设等、数字乡村基础设施建设等。比如，山东昌邑市柳疃现代农业产业园建设PPP项目，总投资1.81亿元，采用BOO（建设-拥有-经营）模式，回报机制为“使用者付费”模式。此项目中，社会资本承担融资和建设运营风险，由使用者进行付费，并在合同中保证了公益性的约束条款，政府则负责项目规划、土地征收、监督审批等环节，节省了财政支出，同时提高了当地资源的使用效率。

二是农业科技创新升级类，包括建设智慧农业、创新核心技术和产品、打造重点实验室等。比如江西省智慧农业建设PPP项目，总投资2.08亿元，采用BOT（建设-运营-移交）模式，回报机制为可行性缺口补助。此项目中，政府以绩效考评结果作为管理手段和支付依据，促使项目公司加强运营管理，提升了项目在运营期内的可持续性，提高了财政资金的使用效率。

三是农业农村绿色发展类，包括建设农业发展先行区、投资农村可再生技术开发、参与生态保护等。比如，山东省聊城市莘县金正绿色循环农业产业园项目，总投资25亿元，采用BOO模式，付费机制为使用者付费，项目公司以其销售商品取得的收入支付其营运过程中发生的各项费用及成本。在此项目中，项目估算总投资为25亿元，政府仅在项目注册资本金中投入2500万元，充分发挥了财政资金的撬动作用，有力激发了社会资本的参与活力。

四是乡村新型服务业类，包括发展观光旅游、建设主题博物馆、拓展农村服务业等。比如，江苏省宿迁市洋河旅游度假区景观绿化及生态休闲农业PPP项目，总投资13.58亿元，采用BOT+BOO模式。其中，项目大部分采用BOT模式，纳入政府运营补贴支出；玫瑰小镇的部分项目采用BOO模式，不纳入政府运营补贴支出。体现出PPP模式和社会资本参与的创新性和因地制宜性，有利于调整支出结构，充分盘活地方存量资产，进一步缓解财政支出压力。

三、PPP在乡村振兴战略中的发展困境

自2014年国内开始推广PPP模式以来，PPP管理库中的项目金额已达到164463亿元，仅2022年上半年就新增入库项目279个，而农业PPP项目目前在全国项目管理库中所占比例较低，截至目前仅有89个，其发展仍然存在一些困难和挑战。

（一）政策制度亟待完善

目前，我国PPP模式的政策文件多为财政部、发改委等相关部委或省级地方政府颁发的规范性文件，缺乏国家层面的PPP立法保障，PPP发挥财政职能的法规、政策制度亟待完善。同时，不同部委文件之间存在一定冲突与衔接不畅，因此PPP项目在实施过程中仍存在多方权益存在无法保障的问题。

例如，基础设施类PPP项目的法律纠纷是属于民事诉讼还是行政诉讼，缺乏明确规定。财政部和发改委此前的指南中，均强调PPP从行为性质上属于民事法律行为，适用民事法律调整的范围。而根据最高法最新司法解释，认为行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法。最高法的解释中明确了政府特许经营协议、土地房屋征收征用等适用于行政诉讼范围，却没有完全覆盖PPP的所有模式，例如不属于特许经营类的基础设施类PPP项目。

此外，PPP项目中的“两标并一标”问题也存在争议。根据《招投标法》，符合范围和规模标准的工程建设项目均应进行招标。《中华人民共和国招标投标法实施条例》规定已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供的，可以不进行招标，由此产生了“两标并一标”的问题。而根据财政部发布的财金[2016]90号文，无论是否特许经营类项目，又是否经过招标方式确定合作方，均可投资和施工“两标并一标”，由此产生操作争议。

（二）基层政府治理能力和管理观念偏弱

政府是PPP项目的主要发起方，PPP模式高度依赖政府的有效治理。而乡村振兴PPP项目大多涉及基层人民政府，基层政府的治理能力和管理观念普遍偏弱。部分基层政府对PPP模式认识不够深入，把其当作融资、缓解财政压力的手段，盲目引入到各类乡村基础设施建设中，存在明股实债、反包运营、形式化绩效考核等突出问题，增加了地方政府的财政风险，有违PPP模式初衷。

同时，政府作为公共服务的提供者，又是PPP项目的管理者、缺口补助者、“甲方”，使得企业在项目的设计、建造、运营中的话语权很小，造成了乡村振兴项目的成本普遍偏高、盈利能力和运营效率偏低等问题。前述问题使得PPP项目在实施过程中，往往被限制了管理模式的创新和服务质量的提高。

（三）对社会资本吸引力不足

乡村振兴PPP项目普遍面临着极度依赖政府信用、前期工作流程较长、投资回报期长、项目收益低、易受不可抗力影响、项目投资金额门槛高等问题，导致社会资本对乡村振兴PPP项目的投资信心不足、积极性较差等问题。此外，农村土地、相关领域专业人才、资本金筹集及融资资金等要素的流失和缺乏也使得社会资本心存顾虑。

同时，由于农业项目期限长、回报低、资金需求量大、市场风险高，尽管乡村振兴、“三农”政策一再鼓励资本下乡，然而除农发行等政策性金融机构外，资本市场却并不看好，多数投资者仍然聚焦在互联网、医药等高新技术领域。因此乡村振兴PPP项目的融资难、成本高、渠道少、收益偏低等客观情况，阻碍了模式的发展。

（四）项目运营持续性有待考证

PPP项目周期往往在十年以上，在实际运营过程中存在多种无法预测的风险因素，比如宏观经济、社会环境、政策制度、人口变化、同类项目竞争等。乡村振兴PPP项目又受到农村空心化导致的人财物流失、农村基础设施配套不健全、政府信用不确定、融资成本高、项目具有公益性而收益偏低等影响，进一步提高了项目运营的风险。除此之外，目前专业的农业、旅游、水利等领域的投资方、运营商参与乡村振兴类PPP项目的热情较低，传统建筑企业仍旧是乡村振兴基建类项目参与的主力，而建筑企业通常缺乏专业的运营管理人员和经验。这些原因都导致乡村振兴项目的运营持续性还有待考证。

（五）项目后续监督管理困难

自2014年推广以来，PPP项目的数量和类型逐步增加，然而由于PPP项目周期在10～30年，一个PPP项目往往跨越几屆官员任期，部分项目存在“新官不理旧账”，政策态度不再扶持，导致项目缺少全生命周期的监督管理。现目前，绩效管理制度尚在发展探索中，PPP项目的审计制度也尚未建立，在PPP项目的投资建设与管理运营权限正式交给社会资本后，政府缺乏对PPP项目的监督管理动力、方式，如何让监督管理不流于形式，成为当前的一大难题。

（六）税收制度尚不完善

国家对“三农”问题的扶持政策一再出台，然而在税收方面，尚未有针对农业PPP项目的明确税收政策，存在退出环节税收政策不清晰、政府补助重复征税、免征税收入过大等问题亟待解决。

四、PPP模式在乡村振兴战略中的发展建议

（一）完善政策制度，明确项目监管机构

完善PPP法律顶层设计，加快制定颁布PPP条例，明确各部门之间责任，明晰各流程环节的落地指南，对于PPP模式开展中的疑点难点进行解答，为助推乡村振兴PPP项目提供法律依据和制度保障。

（二）提升政府治理能力，调动地方政府积极性

加强对基层政府财政承受能力的监管，将政府支出责任依法依规纳入年度及中长期预算管理，明确地方政府支出责任及法律后果。加强政府在PPP项目中的协调、监管作用，调动地方政府积极性，促进政府、社会资本、金融机构、农村集体经济组织、农户之间的沟通交流，构建长期协调机制。拓展除政府补助以外的支持形式，督促对政府支出责任的落实，增强社会资本参与的信心、积极性。

此外，应注重乡村振兴PPP项目的培训指导，提高地方政府对PPP模式的认识、领悟，组织各地PPP专家库成员开展专题讲座、培训指导。地方政府应深入走访调查当地实际情况，充分考虑各地区的不同条件，根据当地需求和实际条件制定PPP项目实施方案和招引适宜的社会资本方参与投资运营，创新推动PPP项目更好落地，拒绝盲目照搬、虎头蛇尾。应加强对农业PPP模式的政策研究和人才培养，梳理乡村振兴PPP项目的疑点、重点、难点，鼓励支持第三方专业机构开展探索性设计、建议，充分发挥PPP模式在乡村振兴战略中的撬动作用。

（三）健全体制机制，打消社会资本顾虑

明確各方主体责任，建立长期可持续的风险承担机制，打消社会资本的迟疑顾虑，激发社会资本的参与积极性。加强政府与社会资本的协调合作，简化沟通、审批流程，降低社会资本的进入门槛，对社会资本参与给予政策、补贴、担保等方面的支持，鼓励更多的专业社会资本参与到乡村振兴PPP项目中。在乡村振兴PPP项目的融资政策上给予支持，加强政府在金融资本和社会资本之间的协调，鼓励金融资本倾向乡村振兴PPP项目，加强乡村振兴PPP项目的金融服务创新，减轻项目公司的融资难度。将项目整体打包，探索不同组合形式的付费机制或政府补偿机制，提高项目的收益水平，以满足社会资本的最低回报期望。

（四）完善监督管理机制，确保项目可持续性

利用好绩效管理和审计方式，加强对项目的长期监督，提高项目可持续性。应遵循绿色发展理念，严守生态和耕地的保护红线，践行“绿水青山”理念，突出以人为核心的科学发展观，统筹人与自然、产业协调发展，实现绿色可持续的低碳发展之路。

（五）深化财税体制改革，完善PPP项目财税制度

完善财政中长期规划管理，建立跨年度的预算平衡机制，同时增强财政透明度，规范资金使用、预算调整。明确针对乡村振兴PPP项目的税收政策，对项目付费、项目退出、政府补助等征税方式进行规范。加强财税监管，健全风险防范机制，对PPP项目中的风险问题提前对冲、全面监管、及时整改。建立社会资本和金融资本参与长效机制，完善奖补政策、扶持资金、特许经营、政府让利等长效激励机制。

（六）发挥村集体经济组织力量，盘活基层存量资产

鼓励村集体经济组织在乡村振兴PPP项目中发挥积极作用。村集体组织可依法成立公司，作为村集体经济组织代表与社会资本、地方政府或其授权的出资代表签订合作协议，农民以土地资源或其他集体资产作价入股，从农民变股民，盘活村集体存量资源，参与乡村振兴PPP项目。在基层PPP项目规划中，要考虑利用好当地人力物力资源，充分发挥农村地区劳动力的建设作用，吸引流失人力回到农村地区，用好PPP模式对“三农”问题的正反馈作用。

此外，要防止资产流失或被侵占，对国有资产、集体资产、企业资产构建归属清晰、权能完整、流转顺畅的产权制度。要对各类资产进行全面清产核资，健全台账管理制度，防止资产流失。

五、结语

PPP模式具有极强的创新性和适应性，能衍生出多种项目模式，适应多个开发目标，充分盘活地方资产和社会资本力量，达到以小石撬动大石的目的，同时在绩效监督的加持下，有力缓解乡村振兴政策中的财政支出压力问题，减少政府投资风险。PPP模式在我国自2014年兴起，经过多部门出文规范至今已有较大的发展规模，但尚在政策制度、监督管理、财税执行等方面存在诸多问题，再遇上农村地区的基础设施不健全、项目收益率低、基层治理能力不足、资本投资顾虑等具体问题，PPP模式在助力乡村振兴战略的过程中还需要继续摸着石头过河。借此，希望本文对有意从事基层治理的政企人士提供一些思路和帮助。

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【作者单位：袁望舒，成都市财政局；罗毅，致高（天府）律师事务所】